Щодо правового регулювання адміністративно-процедурних відносин

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Щодо правового регулювання адміністративно-процедурних відносин

On the legal regulation of administrative-procedural relations

Шишов О.О., кандидат юридичних наук, суддя

Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

Шувалова Т.О., суддя

Донецького окружного адміністративного суду

Стаття присвячена розгляду сучасного стану правового регулювання адміністративно-процедурних відносин в Україні та зарубіжних країнах. Обґрунтовано, що в сучасній державі обов'язковим елементом правової системи є законодавче регулювання відносин органів публічної адміністрації з фізичними та юридичними особами. Критично сприймається той факт, що Україна залишається однією з небагатьох країн Європи, де досі немає загального закону про адміністративну процедуру, а наявне нормативне регулювання є фрагментарним та суперечливим і недостатньо спрямованим на захист прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб. Виділено низку позитивних рис змісту підготовленого проєкту закону України «Про адміністративні процедури». Це такі риси: закріплення поняття та форми адміністративного акту органу публічної адміністрації; встановлення порядку набрання його чинності та визнання нікчемності; пропозиції щодо врегулювання взаємовідносин адміністративних органів як з фізичними, так і з юридичними особами; зобов'язання адміністративних органів обґрунтовувати свої рішення; наділення учасників адміністративних правовідносин окремими процедурними правами; регламентація оскарження адміністративних актів у позасудовому порядку; встановлення принципів діловодства та правил документування діяльності адміністративного органу. При цьому піддається критиці надзвичайно широке коло відносин, на регулювання яких спрямований проєкт закону України «Про адміністративні процедури», та впровадження у діяльність адміністративних органів процедурних правил, аналогічних судовому процесу (положення про докази, заперечення, слухання, клопотання, відвід посадової або службової особи, проведення огляду місця та речей, допиту спеціалістів, експертів та свідків тощо). Обстоюється позиція щодо доцільності правового регулювання адміністративних процедур у податкових правовідносинах спеціальним Законом, яким сьогодні виступає Податковий кодекс України.

Ключові слова: адміністративні процедури, податкові процедури, Адміністративно-процедурний кодекс, публічна адміністрація.

The article deals with the current state of legal regulation of administrative-procedural relations in Ukraine and foreign countries. It was justified that in the modern state a mandatory element of the legal system is the legislative adjusting of relations of public administration bodies with individuals and legal entities. Critical is the fact that Ukraine remains one of the few European countries, where there is still no general law on administrative procedure, and the existing regulatory framework is fragmented and contradictory, insufficiently directed to protect the rights and legitimate interests of individuals and legal entities. A number of positive issues were emphasized regarding to the contect of the prepared Draft Law of Ukraine “On Administrative Procedures”, in particular: fixing the concept and forms of administrative act of the public administrative body; establishing the procedure of its entry into force and recognition of invalidity; proposals for regulation the relationship of administrative bodies to substantiate their decisions; conferring administrative procedural rights on participants in administrative relations; regulation of appeal of administrative acts out of court; establishing the principles of record keeping and rules for documenting the activity of the administrative body. At the same time, the extremely wide range of relations that regulate the Draft Law of Ukraine “On Administrative Procedures” and the introduction of administrative rules similar to the judicial process (provisions on evidence, objection, hearing, petition, dismissal of the officials and office-holders, inspection of the places and things dealing with the experts and witnesses, etc.) The position of expend icy of legal regulation of administrative procedures in tax relations is supported by a special Law, which is currently the Tax Code of Ukraine.

Key words: administrative procedures, tax procedures, Administrative Procedure Code, public administration.

Постановка проблеми

У сучасній державі обов'язковим елементом правової системи є законодавче регулювання відносин органів публічної адміністрації з фізичними та юридичними особами. Впродовж другої половини ХХ століття в цьому напрямі у розвинених країнах була напрацьована низка обов'язкових правил. Виділяють декілька періодів систематизації' законодавства про адміністративну процедуру в зарубіжних країнах. Перші кодифіковані законодавчі акти були прийняті в Австрії (1925 р.), Польщі і Чехословаччині (1928 р.), Югославії (1930 р.). Друга хвиля прийняття загальних законів про адміністративну процедуру почалася з середини ХХ століття. Так, у США Закон «Про адміністративну процедуру» був прийнятий 1946 року, в Угорщині - 1957 року, в Іспанії - 1958 року. Нові редакції законодавчих актів у цій сфері були ухвалені в Югославії (1956 р.) та Польщі (1960 р.). Зрештою, третя хвиля кодифікаційних робіт, яка триває і досі, відзначилася прийняттям адміністративно-процедурних законів у ФРН (1976 р.), Болгарії (1979 р. (нова редакція 2006 року)), Польщі (нова редакція І980 року), Данії (1985 р.), Італії (1990 р.), Австрії (нова редакція 1991 року), Португалії (1991 р.), Нідерландах (1992 р.), Японії (1994 р.), Греції (1999 р.) тощо [1, с. 48].

На теренах колишнього СРСР декілька держав вже також прийняло загальні закони про адміністративну процедуру (зокрема, Азербайджан, Білорусь, Вірменія, Грузія, Казахстан) [2, с. 44-87].

Саме з процесом кодифікації законодавства про адміністративну процедуру в 20-х роках ХХ століття пов'язують виникнення адміністративного процедурного права в Європі. Україна ж залишається однією з небагатьох країн Європи, де досі немає загального закону про адміністративну процедуру, а наявне нормативне регулювання є фрагментарним та суперечливим і недостатньо спрямованим на захист прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

Стан дослідження

Різні аспекти проблем процедурного регулювання в адміністративній та фінансовій сферах певним чином відображені в роботах таких вітчизняних науковців: В.П. Тимощука [1], М.П. Кучерявенка [3], І.Є. Криницького [4], В.О. Курило [5], І.О. Картузова [7], О.С. Лагоди [7]. Проте тривала адміністративна реформа в Україні, зокрема необхідність модернізації вітчизняної нормативної основи регламентування процесу реалізації адміністративних процедур, зумовлює підвищений інтерес до цієї проблеми. Саме тому метою статті є правова оцінка норм проєкту Закону України «Про адміністративні процедури» на базі дослідження сучасної практики врегулювання досліджуваних правовідносин.

правове регулювання адміністративний процедурний

Виклад основного матеріалу

Вже більше десяти років достатньо активно триває науково-практична полеміка в Україні щодо розробки та доцільності запровадження Адміністративно-процедурного кодексу. Ще у 2001-му році у парламенті був зареєстрований перший проєкт Адміністративно-процедурного кодексу України № 8413 [8], у 2004 році - № 5462 [9], у 2008 році - № 2789 [10]. У 2012 році був поданий подібний доопрацьований законопро- єкт № 11472 [11]. Суб'єктом права законодавчої ініціативи в усіх зазначених вище випадках виступав Кабінет Міністрів України.

За цей час від низки міжнародних організацій та провідних аналітичних центрів неодноразово надходили рекомендації щодо вирішення цього питання. Так, здійснюючи оцінку системи врядування в Україні у 2006-2007 роках, фахівці Програми SIGMA звертали увагу на необхідність розробки та прийняття в Україні закону про загальну адміністративну процедуру [12]. Аналогічні рекомендації були надані у 2007 р. представниками GRECO. Зокрема, в Оціночному звіті GRECO за результатами Спільних 1-го і 2-го раундів оцінювання України (GRECO Eval I/II Rep (2006) 2E) містилася рекомендація XIV, в якій пропонувалося «встановити чіткі правила регулювання процесів управління і прийняття рішень, а також положення щодо ієрархії різних юридичних норм і стандартів, які регулюють публічне управління» [13]. Про це йшлося й у всіх наступних звітах цієї організації щодо стану виконання Україною рекомендацій, сформульованих у цьому звіті.

11 липня 2019 року Верховною Радою України у першому читанні був розглянутий проєкт закону України «Про адміністративну процедуру» (далі - законопроєкт № 9456) [14]. Слід зазначити, що представлений законопроєкт переважно повторює зміст положень попередніх законопроєктів, проте характеризується й низкою позитивних змін. Однозначно заслуговує на підтримку ініціювання з боку Уряду плідної роботи, адже на необхідності законодавчого врегулювання відносин органів публічної адміністрації з приватними особами наголошується в Угоді про асоціацію між Україною та ЄС (ст. 471) [15].

Законопроєктом № 9456 пропонується врегулювати процедури, які застосовуватимуться у відносинах органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та інших суб'єктів, які законом уповноважені здійснювати владні управлінські функції, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду їх справ. Зокрема, законопроєктом № 9456 визначаються принципи адміністративної процедури, засади та особливості адміністративного провадження, прийняття адміністративного акта та порядок його виконання.

Оцінюючи поданий законопроєкт № 9456, можна визнати слушною низку вміщених у проєкті новел. Зокрема, важливими новелами є такі: закріплення поняття адміністративного акта як рішення індивідуальної дії, прийнятого адміністративним органом, спрямованого на набуття, зміну чи припинення прав та виконання обов'язків фізичною/юридичною особою (особами) (п. 3 ст. 3); встановлення письмової, електронної та в окремих випадках усної форми адміністративного акта (ст. 72); порядок набрання чинності та визнання нікчемності (ст. 76-79); пропозиції щодо врегулювання взаємовідносин адміністративних органів як з фізичними, так і з юридичними особами; зобов'язання адміністративних органів обґрунтовувати свої рішення; наділення учасників адміністративних правовідносин суттєвими процедурними правами (зокрема, правом особи бути вислуханою до прийняття будь-якого індивідуального рішення, що може на неї негативно вплинути, та надати необхідні докази; правом кожної особи на доступ до матеріалів справи, які її стосуються), що сприятиме реалізації громадянами конституційного права на звернення; регламентація оскарження адміністративних актів у позасудовому порядку; встановлення принципів діловодства та правил документування діяльності адміністративного органу [14]. Отже, норми проєкту закону «Про адміністративну процедуру» спрямовані на захист особи від свавілля з боку публічної адміністрації. І це стосується як розгляду заяв та надання адміністративних послуг, так і діяльності за ініціативою адміністративного органу (наприклад, при реалізації контрольних повноважень), а також розгляду скарг в досудовому порядку. Тобто в такий спосіб буде реалізований один із основних правових принципів - принцип правової визначеності при виникненні відповідної групи правовідносин.

Як зазначає В. Тимощук, один такий закон дозволяє замінити (уніфікувати) різні і часто суперечливі процедури (порядки) у десятках різних законів та підзаконних актів [16]. Тобто замість використання багатьох нормативних актів спільні процедурні положення викладаються в одному законодавчому акті. Окремі закони містять у разі потреби лише особливості для певних категорій і сфер. Таке правове поле є зрозумілішим і для звичайного громадянина, і для іноземного інвестора, і для самої публічної адміністрації.

Водночас деякі запропоновані до обговорення положення законопроєкту № 9456 є неоднозначними та вимагають подальшого удосконалення. Хотілося б звернути увагу на декілька моментів.

По-перше, треба керуватися тим, що специфіка адміністративних процедур зумовлюється особливостями правової системи, в межах якої вони реалізуються. З метою забезпечення їх належної право- реалізації вони мають бути як узгоджені між собою, так і підпорядковуватися певним закономірностям, що випливають з правової природи конкретного виду правовідносин. Звертає на себе увагу надзвичайно широке коло відносин, на регулювання яких спрямований законопроєкт № 9456. Така тенденція зачіпає такі правовідносини, як податкові. особливо це стосується процедур позасудового вирішення податкових спорів, адже норми Податкового кодексу України достатньо чітко визначають низку процедур щодо взаємовідносин платників податків та контролюючих органів. Ключовим питанням у цьому контексті є закріплення чіткого співвідношення між нормами майбутнього загального та спеціальних законодавчих актів. Як правило, стандартом є закріплення пріоритету спеціальних законодавчих актів перед загальним законом про адміністративну процедуру. Однак окремі вчені зазначають: «По-перше, спеціальні закони приводяться у відповідність до принципів та правил адміністративної процедури; по-друге, повних винятків із застосування загального закону не має бути надмірно багато (коли сфер винятків стає більше, ніж сфер застосування загального закону, втрачається його сенс)» [17, с. 184-185].

У ч. 1 ст. 1 законопроєкту № 9456, де визначено предмет регулювання та сферу дії, зазначено: «Цей Закон регулює відносини органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб'єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати владні управлінські функції, з фізичними та юридичними особами щодо прийняття адміністративного акта та його виконання» [14]. При цьому згідно з ч. 2 цієї ж статті перелік відносин, на які дія запропонованого Закону не поширюється, є досить обмеженим і вичерпним, а серед відносин, які є винятковими, закріплені тільки виборчі. Таким чином, загальні правила та принципи адміністративної процедури, які передбачені законопроєктом № 9456, будуть застосовуватися і до порядку реалізації низки податкових процедур, що проводяться під час реалізації повноважень контролюючих (податкових) органів, які сьогодні достатньо ретельно визначені Податковим кодексом України.

З одного боку, така тенденція відповідає сучасному напряму, який окреслився в науці фінансового та адміністративного права. цей напрям полягає у єдності адміністративних та фінансових, в тому числі й податкових, процедур, характеристиці останніх як особливого виду адміністративних процедур [18, с. 112-113]. З іншого боку, традиційним залишається підхід, що стосується розмежування галузей національного права за предметом та методом правового регулювання, відповідно до якого адміністративне та фінансове право є самостійними та незалежними одна від одної галузями національного права.

Слід зазначити, що серед науковців окреслився дещо інший погляд на це питання. Так, Р Мельник, наголошуючи на застарілості зазначеної концепції, оперує такими аргументами: 1) її автором є радянський професор В. Аржанов, який наприкінці 30-х рр. ХХ ст. розробив її з метою обґрунтування принципових відмінностей радянського права від права буржуазного, заснованого на ідеї поділу усього правового масиву норм на публічні та приватні; 2) на сучасному етапі більш актуальним є поділ права на публічне та приватне; 3) необхідно будувати національну систему права за принципом узгодження з системами права західноєвропейських країн [18, с. 113-114]. З огляду на це вченим запропоновано адміністративне право поділити на два великі блоки (правові утворення) - загальне адміністративне право та особливе адміністративне право. Під останнім розуміється правове утворення (точніше кажучи, оболонка), покликане об'єднати усі галузі українського адміністративного права, пов'язані із загальним адміністративним правом, тобто ті, для яких інститути загального адміністративного права становлять базу [18, с. 113-114]. Р Мельник наводить інститут адміністративної процедури, який для таких галузей права, як фінансове право, є базовим, оскільки усі його основні положення та принципи є такими, що можуть і мають бути застосовані у межах відповідних фінансово-правових відносин [18, с. 114]. Вбачається, що такий підхід вимагає певного уточнення, зокрема, виникає питання про те, що розуміється в такому разі під адміністративним правом в цілому. Навряд можна погодитись, що під останнім слід розуміти виключно загальне адміністративне право. Безумовним є факт взаємозв'язку і конституційного, і фінансового права з адміністративним, проте виділяти їх як складники особливої частини адміністративного права вважаємо суперечливим.

У цьому контексті слід звернути увагу на тезу М.П. кучерявенка, що фінансова діяльність держави характеризується як особливий вид державної діяльності, у межах якої складаються відносини, що регулюються фінансовим правом [3, с. 14]. Безумовно, це не виключає міжгалузевих аспектів дії процесуальних норм. Так, порядок надання платнику податків податкової консультації забезпечуватиметься виключно податковим регулюванням (відповідною нормою Податкового кодексу України). При цьому в разі оскарження наслідків такої консультації в процесі вирішення податкового спору в режимі адміністративного судочинства вже буде задіяне адміністративне регулювання.

Таким чином, вважаємо, що ч. 2 ст. 1 законопро- єкту № 9456, якою встановлений перелік винятків щодо відносин, які становлять предмет регулювання Закону України «Про адміністративну процедуру», потребує внесення доповнень щодо виключення також і відносин справляння податків та зборів.

У цьому контексті певний інтерес становить практика врегулювання загальних адміністративних та податкових процедур в Німеччині. Так, процедурне регулювання Німеччини об'єднане в загальному законі - Законі «Про адміністративні процедури» (1976 р.). До його прийняття не було кодифікації загальних положень адміністративної процедури, які складалися протягом століть в судовій практиці та науці. Дія такого Закону принципово поширюється на всю сферу публічно-правового адміністрування, здійснюваного адміністративними органами, на які покладено завдання з публічного управління (перевірка наявності умов, підготовка та прийняття адміністративного акта чи укладення публічно-правового договору (Розділ 1, 9). При цьому розділ 2 цього Закону закріплює сфери, на які він не розповсюджується та які підпадають під самостійне спеціальне регулювання здійснення процедур (зокрема, соціальне та податкове право) [19, с. 130132]. Тобто норми права, що застосовуються в податковому праві при здійсненні адміністративних процедур, містяться не в загальному законодавстві про адміністративні процедури, а в самостійному Законі «Про податкові процедури».

Закон «Про податкові процедури» містить базові та дієві для всіх видів податків норми процедури оподаткування, тому цей Закон називають також і Основним законом про оподаткування, Податковою конституцією [19, с. 133].

І останній момент, на який хотілося б звернути увагу, - це впровадження у діяльність адміністративних органів процедурних правил, аналогічних судовому провадженню (необхідність залучення до справи зацікавлених осіб та їх вислуховування, клопотання та відвід посадової або службової особи, проведення огляду місця та речей, допит спеціалістів, експертів та свідків тощо). При цьому адміністративний орган при розгляді адміністративної справи на власний розсуд визначає потребу в з'ясуванні тих чи інших обставин. Такий підхід ми вважаємо необгрунтованим, оскільки може призвести до суттєвого ускладнення вирішення справи, адже адміністративні органи при реалізації покладених на них повноважень вирішують матеріально-правові питання фізичних та юридичних осіб і виступають стороною в таких правовідносинах.

Оскільки діяльність адміністративних органів не є правосуддям, навряд є доцільним запровадження низки методів, характерних для судочинства. Саме тому ми вважаємо доцільним виключення із зако- нопроєкту низки норм щодо введення до адміністративного провадження інституту осіб, які сприяють розгляду адміністративної справи (зокрема, це свідки, експерти, спеціалісти, перекладачі). їх потрібно наділити правами та обов'язками за аналогією з судовим (цивільним, кримінальним, адміністративним) процесом.

Висновки

Враховуючи те, що в Україні назріла необхідність законодавчого регулювання відносин органів публічної адміністрації з фізичними та юридичними особами, слід позитивно оцінити законодавчу ініціативу Кабінету Міністрів України щодо розробки та подання проєкту закону України «Про адміністративні процедури» до розгляду Парламенту. Проте представлена редакція законопроєкту потребує подальшого доопрацювання з урахуванням таких положень: 1) виключення зі сфери дії загального закону про адміністративну процедуру відносин у сфері справляння податків та зборів;

2) закріплення пріоритету спеціальних законодавчих актів (наприклад, Податкового кодексу України) щодо врегулювання податкових процедур перед загальним законом про адміністративну процедуру;

3) виключення із законопроєкту низки норм щодо введення до адміністративного провадження інституту осіб, які сприяють розгляду адміністративної справи (свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів). їх необхідно наділити правами та обов'язками за аналогією з судовим (цивільним, кримінальним, адміністративним) процесом.

Список використаних джерел

1. Тимощук В.П. Адміністративні акти: процедура прийняття та припинення дії: монографія. Київ: «Конус-Ю», 2010. 296 с.

2. Куйбіда РО., Тимощук В.П. Розвиток адміністративної юстиції в країнах колишнього Радянського Союзу. Київ: Книги для бізнесу, 2010. 144 с.

3. Кучерявенко М.П. Податкові процедури: правова природа і класифікація: монографія. Київ: Алерта; КНТ; ЦУЛ, 2009. 460 с.

4. Криницький І.Є. Теоретичні проблеми податкового процесу: монографія. Харків: Право, 2009. 320 с.

5. Курило В.О. Правова природа процедур вирішення податкових спорів: порівняльно-правовий аналіз: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07; Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого. Харків, 2016. 209 с.

6. Картузова І.О., Осадчий І.О. Адміністративно-процедурне право: навчально-методичний посібник. Одеса: Юрид. літ., 2008. 288 с.

7. Лагода О.С. Адміністративна процедура: теорія і практика застосування: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07. Ірпінь, 2007. 21 с.

8. Адміністративно-процедурний кодекс України: проєкт закону України № 8413 від 29.12.2001 р. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=11716.

9. Адміністративно-процедурний кодекс України: проєкт Закону України № 5462 від 29.04.2004 р. URL: Іійр:/М1.с1.^а.до^иа/р^^еЬ2МеЬргос4_2?рга516=5462^кІ=5.

10. Адміністративно-процедурний кодекс України: проєкт Закону України № 2789 віді 8.07.2008 р. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?%20pf3511=33073.

11. Адміністративно-процедурний кодекс України: проєкт Закону України № № 11472 від 03.12.12 р. URL: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/JF8UO00A.html.

12. Законодавство про адміністративні процедури. URL: http://pravo.org.ua/ua/news/20872055-2.3.3.-zakonodavstvo- pro-administrativni-protseduri#_ftn6.

13. Законодавство про адміністративні процедури. URL: http://pravo.org.ua/ua/news/20872055-2.3.3.-zakonodavstvo- pro-administrativni-protsedur.

14. Про адміністративну процедуру: проєкт закону України № 9456 від 28.12.2018 р. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/ zweb2/webproc4_1?pf3511=65307.

15. Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони: Закон України від 16.09.2014 р. № 1678- VII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/1678-1.

16. Тимощук В. Адміністративна процедура: особливості формування української концепції: матеріли круглого столу, м. Харків, 15 вересня 2017 р. Харків: Національна академія правових наук України; Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, 2017. С. 22.

17. Школык А. Сфера действия общего закона (кодекса) об административной процедуре и его соотношение со специальным законодательством. Вороновські читання (Єдність адміністративних та фінансових процедур): збірник статей, доповідей та тез учасників Міжнар. наук.-практ. конф, м. Львів, 5-6 жовтня 2018 р. Харків: Асоціація фінансового права України, 2018. С. 182-192.

18. Мельник Р Адміністративне право і фінансове право: взаємозв'язок та взаємозалежність. Вороновські читання (Єдність адміністративних та фінансових процедур): збірник статей, доповідей та тез учасників Міжнар. наук.-практ. конф, м. Львів, 5-6 жовтня 2018 р. Харків: Асоціація фінансового права України, 2018. С. 106-115.

19. Пуделька Й. Налоговая процедура как особый вид административной процедуры. Вороновські читання (Єдність адміністративних та фінансових процедур): збірник статей, доповідей та тез учасників міжнар. наук.-практ. конф, м. Львів, 5-6 жовтня 2018 р. Харків: Асоціація фінансового права України, 2018. С. 128-140.

Размещено на Allbest.ru