"Демілітаризація" спецслужб України та правові проблеми організації влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Науково-дослідний інститут інформатики і права Національної академії правових наук України

«ДЕМІЛІТАРИЗАЦІЯ» СПЕЦСЛУЖБ УКРАЇНИ ТА ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ ОРГАНІЗАЦІЇ ВЛАДИ

ДОРОНІН І.М., кандидат юридичних наук,

доцент, завідувач наукової лабораторії

Анотація

У статті розглянуто проблему «демілітаризації» спецслужб України в контексті реформ. Встановлено, що основна проблема полягає в організації державної влади. За таких умов необхідно уточнення повноважень Президента України у сфері національної безпеки та оборони.

Ключові слова: спеціальні служби, Президент України, повноваження, національна безпека, оборона, реформи.

Аннотация

В статье исследована проблема «демилитаризации» спецслужб Украины в контексте реформ. Определено, что главная проблема состоит в организации государственной власти. В этих условиях необходимо уточнить полномочия Президента Украины в сфере национальной безопасности и обороны.

Ключевые слова: специальные службы, Президент Украины, полномочия, национальная безопасность, оборона, реформы.

Annotation

This paper examines the problem of “demilitarization” of special (security) services in reforming. Main problem consist in the organization of state power. In this context Presidents' powers at security and defense sphere should be clarified.

Key words: special (security) services, President, powers, national security, defense, reforming.

Вступ

Термінологія «демілітаризації» для окремих державних органів України, насамперед для Служби безпеки України (СБУ), є постійним трендом політичного і правового дискурсу останні 15 років. Зазначена вимога час від часу транслюється для засобів масової інформації, а також широко обговорюється у різноманітних сферах у контексті здійснення реформ політичного устрою держави. Яскравим прикладом суспільного інтересу та виробленого загального підходу до цієї проблематики може слугувати публікація дослідження на тему «Правова система та захист права власності», що презентовано Центром вільної економіки ім. К. Бендукідзе 18 червня 2018 року. Зазначене дослідження, цілком правильно аналізуючи негативний вплив на бізнес з боку представників правоохоронних органів (насамперед СБУ), що підтверджується низкою прикладів за останні роки, називає «демілітаризацію» СБУ першою складовою частиною її реформування [1]. Як приклад аналогічної точки зору на дещо іншому рівні можна навести назву статті А.В. Савченка та М.Ю. Вихляєва «Девоєнізація СБУ: реформаційний крок на шляху до євроінтеграції» [2]. Цей термін досить часто вживається як необхідна умова здійснення реформ у секторі безпеки й оборони, що спрямовані на підвищення ефективності цієї системи. При цьому «демілітаризації» надаються значні очікування. Але слід констатувати, що таке розуміння зазначених процесів не повною мірою грунтується на особливостях політичної і правової системи держави, а також вимогах чинного законодавства. Більш того, вжиття терміна «демілітаризація» позбавлено і системного розуміння, оскільки чомусь стосується лише окремих державних органів і військових формувань (як правило, СБУ), хоча іноді використання поняття «демілітаризація» на політичному, медійному та публіцистичному рівнях допускалось і щодо тих державних органів, що власне ніколи і не були військовими формуваннями (наприклад, міліції). Аналіз джерельної бази дає змогу узагальнити висловлені точки зору в контексті теми статті таким чином. Низка науковців у галузі конституційного та адміністративного права досліджували проблематику правового статусу Служби безпеки України (та деяких інших державних органів), особливостей його вдосконалення, визначення ролі і місця у системі державних органів. Водночас проблематика власне «демілітаризації» досліджувалась в основному побіжно, аналіз окремих висловлених пропозицій буде наведено в основній частині цієї роботи.

Постановка завдання

Мета статті полягає у проведенні наукового аналізу проблематики «демілітаризації» спеціальних служб у розрізі політико-правової реформи, опрацюванні відповідних джерел, дослідженні стану нормативно-правового регулювання, на підставі чого буде запропонована авторська позиція розуміння особливостей реформування державних органів, що забезпечують національну безпеку, в контексті сучасних політико-правових процесів.

Результати дослідження

національний безпека спецслужба демілітаризація

Ужиття терміна «демілітаризація» щодо окремих процесів реформування спеціальних служб та правоохоронних органів в Україні відрізняється від усталеного розуміння значення демілітаризації як роззброєння або виведення військ з окремої території, що відоме міжнародному праву.

Говорячи про демілітаризацію спецслужб, зазвичай згадують рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи, в яких викладена зазначена концепція. 9 листопада 1995 року Україна приєдналась до Ради Європи. Прийняттю України передував Висновок ПАРЄ № 190 (1995) від 26 вересня 1995 року «Щодо заявки України на вступ до Ради Європи». Зазначений документ містить аналіз чинного в Україні законодавства, стану демократизації суспільства та дотримання прав і свобод людини і громадянина. Разом із цим він містить і відповідні зобов'язання, які прийняла Україна під час вступу до Ради Європи.

Серед цих зобов'язань немає згадки про спеціальні служби або розвідувальні органи та їхню діяльність.

До 1999 року питання стосовно діяльності спеціальних служб або розвідувальних органів на рівні Ради Європи не порушувались. 26 квітня 1999 року Парламентська асамблея Ради Європи ухвалила рекомендації № 1402 (1999) «Контроль за службами внутрішньої безпеки в країнах-членах». Основними у рекомендаціях є розділи «Організація діяльності служб внутрішньої безпеки» та «Щодо оперативної діяльності внутрішніх служб безпеки». Саме в тексті зазначених рекомендацій і міститься положення, яке звучить таким чином: «бажано (should preferably) не створювати служби внутрішньої безпеки у військовій структурі. Цивільні служби безпеки також не мають організовуватись військовим або напіввійськовим чином (organized in a military or semi-military way)» [3]. Рекомендації було ухвалено на підставі звіту 8301(1999) спеціального доповідача з цієї проблеми депутата Д. Фрюнди (Румунія). Звіт містить досить ґрунтовний аналіз випадків порушення «службами внутрішньої безпеки» країн-членів Ради Європи прав і свобод людини, участі їх співробітників у політичних переслідуваннях, корупційних ланках та організованій злочинності. Слід зазначити, що предметом уваги автора звіту були «служби внутрішньої безпеки», тобто державні органи, що здійснювали функції контррозвідки, боротьби з тероризмом та політичним екстремізмом у межах держави. Розвідувальні органи, що здійснювали діяльність за межами своєї держави, окремо не досліджувались. На складання звіту вплинули події, пов'язані із розпадом СРСР, декомунізацією у країнах Східної Європи та негативні аспекти діяльності системи політичної юстиції у цих країнах за останні п'ятдесят років. Позиція щодо «демілітаризації» спеціальних служб ґрунтувалась фактично на одному положенні, зазначеному в меморандумі Д. Фрюнди (складової частини звіту), що спеціальні служби організовані у військовій структурі є «закритими та ієрархічними» органами з мінімізованим публічним наглядом, контроль за якими здебільшого зазвичай здійснюється військовими судами [4]. Отже, основним проблемним моментом, на думку автора звіту, є позбавлення служб внутрішньої безпеки контролю суспільства, введення окремого судового контролю військовими судами, що створює передумови до порушення прав і свобод людини і громадянина.

Як правило, говорячи про реформування спеціальних служб в Україні відповідно до рекомендацій ПАРЄ згадують також і про Рекомендації ПАРЄ № 1713 (2005) «Демократичний контроль над сектором безпеки у державах-членах», які було ухвалено 23 червня 2005 року на підставі звіту № 10567, підготовленого депутатом Л-М. Дюпюі (Іспанія, Каталонія) [5]. Зазначений документ присвячений більш широкому колу питань, аніж ті, що розглядались у рекомендації № 1402 (1999). Він містить іншу термінологію та дещо інші підходи, основні наведені висновки стосуються «розвідувальних служб» (intelligence services), а не служб внутрішньої безпеки. До того ж не зроблено жодних висновків щодо військового статусу цих служб.

Якщо аналізувати так звані проміжні резолюції ПАРЄ, що стосувались виконання зобов'язань України, то вперше на необхідність реформування СБУ у розрізі рекомендацій 1402(1999) та 1713 (2005) було звернуто увагу у п. 13.5 Резолюції ПАРЄ № 1466 (2005) «Про виконання обов'язків та зобов'язань Україною». Надалі зазначені рекомендації неодноразово згадувались у відповідних актах, варто відзначити, що в Указі Президента України від 20.01.2006 р. № 39/2006 «Про План заходів із виконання обов'язків та зобов'язань, що випливають з її членства в Раді Європи» термінологічно рекомендації ПАРЄ ототожнювались з «європейськими стандартами» [6]. При цьому «демілітаризація» як необхідна умова реформування СБУ активно розглядалась у різних аспектах, а сама суть рекомендації під сумнів не ставилась.

Повертаючись до аналізу змісту рекомендацій 1402 (1999), вважаємо за доцільне виокремити такі складники.

По-перше, термін «воєнна організація» (military structure) у 1999 році вітчизняному законодавству відомий не був. Надалі після ухвалення Закону України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та правоохоронними органами держави» зазначене поняття стало предметом уваги науковців. Загалом пропонувалось розуміти Воєнну організацію як сукупність державних органів (і військових формувань), що призначені до виконання певних функцій, передусім функції оборони держави і пов'язаних із нею [7, с. 30]. Сам по собі термін «воєнна організація» є перекладом англомовного поняття “military structure”, що розуміється і як структура збройних сил держави, і як сукупність військових органів, і як організація військових формувань [8, с. 446]. Імплементація терміна у вітчизняне законодавство не вирішило неоднозначність його розуміння. Так, ст. 1 Закону України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та правоохоронними органами держави» визначала зазначену організацію як охоплену «єдиним керівництвом сукупність органів державної влади, військових формувань, утворених відповідно до Конституції і законів України, діяльність яких перебуває під демократичним контролем суспільства і відповідно до Конституції та законів України безпосередньо спрямована на вирішення завдань захисту інтересів держави від зовнішніх та внутрішніх загроз» [9]. Отже, ключовим моментом у цьому визначенні є згадка про охоплення організації єдиним керівництвом, тобто підпорядкування її Верховному Головнокомандувачу. Водночас ані у питанні функцій такої організації [7, с. 29-30], ані у визначенні її суб'єктного складу єдності у розумінні не було [10, с. 7-9]. Але з ухваленням Закону України «Про національну безпеку України» від 21.06.2018 № 2469-VIII термін «Воєнна організація» з тексту законодавчих актів було взагалі вилучено. Таким чином, натепер неможливо чітко ототожнити поняття «воєнна організація» у розумінні рекомендації 1402 (1999) із законодавчими реаліями України.

По-друге, використана у тексті рекомендації 1402 (1999) мовна конструкція «військовим або напіввійськовим чином» щодо організації служб внутрішньої безпеки є невдалою, оскільки не є зрозумілим, що саме мав на увазі доповідач ПАРЄ під терміном «напіввійськовий» - часткову підпорядкованість державного органу, наявність підрозділів державного органу з різним правовим статусом, наявність у державному органі посадових осіб з різним правовим статусом (у т. ч. військовослужбовців), існування ієрархії і дисциплінарних вимог, подібних військовим, чи щось інше.

По-третє, слід досліджувати рекомендації ПАРЄ системно і у комплексі з міркуваннями, які наведено у звіті, на підставі якого ухвалено рекомендацію. Основною пересторогою, втіленою у рекомендації, є запобігання передумовам порушенню прав і свобод людини і громадянина у діяльності служб внутрішньої безпеки, для чого має бути створений механізм громадського (суспільного) контролю за їх діяльністю. Історично притаманна військовим формуванням закритість від громадського контролю може бути подолана шляхом ухвалення належного законодавства у цій сфері та створення дієвих і прозорих механізмів контролю.

Отже, «демілітаризація» щодо будь-якого державного органу прямо не випливає із вимог рекомендації 1402 (1999), у будь-якому разі її можна тлумачити різними способами, найважливішим у цьому є належне розуміння спрямованості пересторог рекомендації, а не довільне використання окремих термінів з її тексту.

Водночас у науковій літературі окремими дослідниками звернуто увагу на проблемні моменти у регламентації правового статусу деяких державних органів у сфері безпеки, насамперед Служби безпеки України (СБУ)[11-17]. Певні виявлені законодавчі неузгодження спонукали окремих науковців до парадоксального висновку - аж до віднесення СБУ до окремої (мабуть, четвертої) гілки влади в нашій державі, що «реалізує державну владу» [12, с. 26]. Така точка зору зумовлена особливостями конструктивної побудови системи влади в державі, що закладена в Конституції України і надалі була модернізована низкою законодавчих актів, насамперед Законом України «Про центральні органи виконавчої влади». Особливість правового статусу Президента України як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (ч. 2 ст. 103 Конституції України) зумовлює здійснення ним певних повноважень із забезпечення державної незалежності, національної безпеки, а також тих, що пов'язані з його статусом Верховного Головнокомандувача Збройних сил України, зокрема здійснення керівництва у сферах національної безпеки й оборони (п. 1, 17 ст. 106 Конституції України). Водночас відсутність прямого конституційного припису про належність Президента України до виконавчої гілки влади зумовила і певні обмеження у дефініціях щодо правового статусу тих державних органів, керівництво якими здійснює Президент. Усі зазначені органи можна вважати складником «воєнної організації», оскільки вони одночасно є військовими формуваннями, а їхні співробітники (здебільшого) проходять військову службу і є військовослужбовцями. Якщо аналізувати суб'єктний склад таких органів, то до їх числа належать насамперед Служба безпеки України, Служба зовнішньої розвідки України (СЗР), Управління державної охорони України (УДО), Національна гвардія України та Державна прикордонна служба України. Аналогічні особливості у контексті реалізації повноважень Президента України є також і у інших розвідувальних органів. Статус перших трьох перелічених державних органів нині не дає змогу зробити висновок про їх належність до центральних органів виконавчої влади згідно з приписами спеціального закону. Реалізація конституційних повноважень Президента України у зазначених сферах справді ускладнена внаслідок законодавчих колізій і залежить від взаємин із Кабінетом Міністрів України, які законодавчо не регламентовані, на що вже зверталась увага у науковій літературі і з чим слід повністю погодитись [18, с. 49-50].

Законом України «Про центральні органи виконавчої влади» визначено, що міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики. При цьому частина 2 статті 16 зазначеного Закону передбачає, що діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством [19]. Прийняття вказаного вище Закону в 2011 році мало підсумувати здійснення адміністративної реформи, спрямованої у тому числі на упорядкування діяльності різних державних органів, які фактично належать до виконавчої влади, але внаслідок приписів спеціального законодавства мають особливий правовий статус. Зазначений стан речей був предметом досліджень учених у галузі адміністративного права, а наявність правових проблем у діяльності державних органів зі спеціальним статусом констатувалася досить давно [20; 21]. Але і після чергового етапу адміністративної реформи державні органи з різного виду спеціальним статусом продовжують існувати. За оцінками, зробленими В.В. Мельниченком ще у 2013 році, принаймні 5 державних органів, маючи визначений статус центральних органів виконавчої влади, не здійснюють свою діяльність через міністрів [22, с. 183]. Але, окрім таких органів, законодавчо передбачені державні органи зі спеціальним статусом, що не визначені як центральні органи виконавчої влади, до числа яких власне і належать СБУ, УДО та СЗР Це положення цілком правильно підмітив РФ. Баранецький [12, с. 22-23, 26], хоча зазначене і не дає змоги стверджувати про особливий характер СБУ в системі організації влади в Україні.

Отже, підсумовуючи аналіз точок зору, можна стверджувати, що належність низки державних органів, які традиційно іменуються «спецслужбами» (або «службами внутрішньої безпеки»), до воєнної організації у сучасних вітчизняних умовах зумовлено насамперед прогалинами у визначенні правового статусу Президента України в системі гілок влади. За таких умов саме здійснення ним функції безпосереднього управління у сфері національної безпеки й оборони як Верховного Головнокомандувача зумовлює приналежність СБУ, СЗР та УДО до військових формувань (або до складників Воєнної організації, хоча зараз такий термін і відсутній у чинному законодавстві). Позбавлення зазначених державних органів такого (військового) статусу означатиме і необхідність розробки та впровадження спеціального механізму управління в цій сфері, оскільки здійснення Президентом України безпосередніх повноважень у визначених сферах компетенції складників Кабінету Міністрів України в сучасному законодавстві обмежено. За останні роки такий стан речей можливо проілюструвати прикладами утворення нових правоохоронних органів. Так, Законом України «Про Національне антикорупційне бюро України» від 14.10.2014 р. передбачено, що зазначений державний правоохоронний орган утворюється Президентом України (ч. 2 ст. 1 Закону), а його керівник (директор) призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України, окрім цього Законом визначені повноваження Президента України щодо призначення членів конкурсної комісії з відбору та призначення директора бюро [23]. Водночас такі повноваження Президента України відсутні в Конституції України, а відповідно до положень Закону України «Про національну безпеку України» від 21.06.2018 р. зазначене бюро до сектору безпеки й оборони не входить [24]. Прийнятий пізніше Закон України «Про Державне бюро розслідувань» більш коректно визначає статус цього державного органу саме як центрального органу виконавчої влади [25], щоправда, діяльність якого здійснюється безпосередньо, а не через відповідне міністерство. Але і у цьому разі ст. 11 Закону визначає, що директора Державного бюро призначає Президент України, хоча ці повноваження Президента відсутні у Конституції України, а зазначене бюро також не належить до сектору безпеки й оборони.

Отже, практика регламентації повноважень Президента України спеціальними законами є, хоча таку конструкцію важко назвати юридично бездоганною, на відміну від реалізації прямо передбачених Конституцією президентських повноважень у сфері національної безпеки й оборони.

Викладене вище дає змогу зробити такі основні висновки:

1. «Демілітарізація» спецслужб в Україні є умовним поняттям, характерним для політичної та публіцистичної дискусії. Як правило, йдеться про організаційно-правове упорядкування діяльності окремих державних органів у сферах національної безпеки й оборони шляхом визначення їх правового статусу, відмінного від статусу військових формувань. Інші проблеми (статус військовослужбовців тощо) у цьому контексті є похідними.

2. Особливості конституційно-правового статусу Президента України та визначення обсягу його повноважень у сучасних умовах ставить під сумнів право Президента України здійснювати безпосереднє керівництво державними органами у сфері національної безпеки інакше аніж у разі реалізації функції Верховного Головнокомандувача.

3. В Україні є законодавча практика регламентації особливого статусу окремих державних органів спеціальним законом, у тому числі і шляхом фактичного розширення обсягу конституційних повноважень Президента України, однак зазначені повноваження завжди можуть бути поставлені під сумнів внаслідок відсутності прямих приписів у тексті статті 106 Конституції України.

4. Наукове опрацювання зазначеної проблематики свідчить про необхідність подальших детальних розробок щодо організаційної побудови державних органів у сфері національної безпеки в контексті адміністративної реформи.

Список використаних джерел

1. Ланда В. Правова система та захист прав власності. 18.06.2018. URL: http://bendukidze.org/wp-content/uploads/2018/06/Правова-система-і-захист-прав-власно- сті-2018.pdf (дата звернення: 12.03.2019).

2. Савченко А.В., Віхляєв М.Ю. Девоєнізація СБУ: реформаційний крок на шляху до євроінтеграції. Правові новели. 2014. № 2. С. 101-104.

3. PACE Recommendation 1402 (1999) “Control of internal security services in Council of Europe member states”, adopted 26.04.1999 (9 sitting). URL: http://assembly.coe.int/nw/xml/ XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=16689&lang=EN (дата звернення: 12.03.2019).

4. Control of internal security services in Council of Europe member states: Report Committee on Legal Affairs and Human Rights. Doc 8301, 23.03.1999. URL: http://assembly.coe.int/nw/xml/ XRef/X2H-Xref-ViewHTML.asp?FileID=8685&lang=EN (дата звернення: 12.03.2019).

5. PACE Recommendation 1713 (2005) “Democratic oversight of the security sector in member states”, adopted 23.06.2005. URL: http://www.assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref- XML2HTML-en.asp?fileid=17360&lang=EN (дата звернення: 12.03.2019).

6. Про План заходів із виконання обов'язків та зобов'язань, що випливають з її членства в Раді Європи: Указ Президента України від 20.01.06 р. № 39/2006. Офіційний вісник України. 2006. № 4. Ст. 143.

7. Петрів І. Функції та структура Воєнної організації держави як складової частини сектору безпеки. Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Серія «Юридичні науки». 2010. Вип. 82. С. 28-31.

8. Англо-русский военный словарь/ Г.А. Судзиловский, В.М. Полюхин, В.Н. Шевчук и др. Москва: Воениздат. Т 2, 1987. 688 с.

9. Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та правоохоронними органами держави: Закон України від 19.06.2003 № 975-ГУ. Дата оновлення:

10. ЦЯЬ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/975-15 (дата звернення: 12.03.2019).

11. Телелим В.М. Деякі міркування щодо визначень «Воєнна організація держави» та «Військове формування». Наука і оборона. 2007. № 4. С. 7-9.

12. Нападистий О.Г. Проблеми законодавчого регулювання правового статусу Служби безпеки України. Держава і право. 2011. Вип. 52. С. 571-575.

13. Баранецький Р.Ф. Щодо статусу Служби безпеки України як органу державної влади. Юридична наука. 2015. № 2. С. 22-27.

14. Пономарьов С.П. Служба безпеки України в секторі безпеки і оборони України. Право і безпека. 2017. № 4(67). С. 127-130.

15. Паливода В. Ключові пріоритети реформування Служби безпеки України. Урядування та реформування національних служб безпеки та розвідки: кращі міжнародні практики: матеріали третьої міжнародної конференції. 24.05.2016, м. Київ, Вид-во «Заповіт», 2017. С. 23-26.

16. Богдан А.М. Проблемні питання реформування Служби безпеки України. Право і суспільство. 2018. № 2. С. 7-13.

17. Журавльов А.В. Особливості поняття та сутності Управління державної охорони України як правоохоронного органу. Наше право. 2013. № 10. С. 55-61.

18. Паламарчук М.О. Окремі аспекти політико-правового статусу розвідувальних органів України. Стратегічна панорама. 2009. № 2. С. 41-44.

19. Мартинюк Р. Проблеми визначення конституційно-правового статусу Президента України в умовах змішаної форми правління. Право України. 2009. № 5. С. 44-50.

20. Про центральні органи виконавчої влади: Закон України від 17.03.2011 № 3166-УІ. Дата оновлення: 23.11.2018. иКЬ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3166-17 (дата звернення: 13.03.2019)

21. Крупчан О. Компетенція центральних органів виконавчої влади. Вісник Академії правових наук України. 2002. № 2(29). С. 47-59.

22. Авер'янов В.Б. Система органів виконавчої влади: проблеми реформування у світлі конституційних вимог. Право України. 2003. № 9. С. 24-30.

23. Мельниченко В. Правове забезпечення реформування системи центральних органів виконавчої влади в Україні: стан та перспективи. Вісник Національної академії державного управління, серія «Державнеуправління». 2013. Вип. 1. С. 180-187.

24. Про Національне антикорупційне бюро України: Закон України від 14.10.2014 № 1698-УП. Дата оновлення: 03.07.2018. иКЬ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1698-18 (дата звернення: 13.03.2019).

25. Про національну безпеку України: Закон України від 21.06.2018 № 2469-УШ. иКЬ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2469-19 (дата звернення: 13.03.2019).

26. Про Державне бюро розслідувань: Закон України від 12.11.2015. Дата оновлення: ииІ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/794-19 (дата звернення: 13.03.2019).

Размещено на Allbest.ru