Гносеологічні аспекти реквізиції в системі набуття прав державної власності

The article deals with the acquisition of state property rights through the requisition mechanism. The author has analyzed the legal requirements for the requisition process. In particular, it is stated that the forced alienation of objects of private property rights can be applied only as an exception for motives of public necessity, on the basis and in the manner prescribed by law, and subject to prior and full compensation of their value. Forcible alienation of such objects, followed by full reimbursement of their value, is permitted only in the event of martial law state or emergency.

The author has identified problems with establishing the moment of acquisition of property rights by the state, since Article 353 of the Civil Code of Ukraine only specifies that the requisitioned property shall be transferred to state ownership or destroyed. As there is no separate law concerning the mechanism of requisition in national law, and requisition provides for the pre-trial deprivation of the owner's property, the national legislation does not contain a single clearly established moment of transfer of ownership. The author in this regard proposes the need to establish the moment of acquisition of property rights by the state with the actual transfer of this property. If such an establishment were tied to the adoption of an act of a public authority on the introduction of a state of emergency, the time of forced alienation of everyone would be different and it would affect their cost.

An important part of the study is the analysis of the concept of "social necessity" and its application in the acquisition and disposal of state property rights. Thus, the author states that the concept of social necessity was legalized by the Law of Ukraine "On alienation of land plots, other real estate objects placed on them, which are privately owned, for public needs or for reasons of public necessity" of November 17, 2009.

Having analyzed the norms of the Constitution of Ukraine, the Civil Code of Ukraine and individual laws the author points to the lack of unity in the conceptual and categorical apparatus of the concept under study. It generates a different understanding and interpretation of the norms of legislative acts. The same ambiguity is indicated, and in many cases the contradiction can be eliminated by the adoption of a separate law that would establish the legal regime of requisition. The author proposes the main provisions of the proposed law in the article and explains in detail the importance of each of the norms.

Key words: state property rights, requisition, acquisition of rights, compensation, public necessity.

Постановка проблеми. Стаття 41 Конституції України встановлює, що "ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним. Примусове відчуження об'єктів приватної власності може бути застосоване лише як виняток із мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об'єктів із подальшим повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану" [1].

Події, які відбуваються в Україні, це і фактично воєнні дії на Сході та пандемія Со\й-19, змушують кожного з нас задуматися, чи не стануть вони передумовою до позбавлення нас певних об'єктів власності, чи у зв'язку з суспільною необхідністю не відбудеться перехід власності від приватної до державної? До недавнього часу вказані норми Конституції мали досить декларативний характер, а в умовах сьогодення на них і норми інших законодавчих актів потрібно звернути особливу увагу.

Стан опрацювання. Питання обмеження та позбавлення прав приватної власності у своїх наукових доробках висвітлювали багато національних і зарубіжних вчених- цивілістів. Серед них слід назвати вчених С. Алексєєва, Алі-Халіля Ібрагіма, В. Белова, В. Венецианова, Н. Вороніна, Є. Губіна, О. Дзеру, І. Дзеру, Ю. Дорофеева, В. Ісакова, О. Красавчікова, Я. Миколенко, К. Скловського, В. Толстого, Є. Харитонова, Н. Челишева, Л. Щетіннікова та інших. Безпосередньо питанню реквізиції як позбавленню прав приватної власності приділяли увагу Я. Романюк, Н. Кузнецова, В. Носік, Д. Попович, В. Коссак, П. Пушкар та інші. Більшість із названих вчених реквізицію розглядають з позиції права приватної власності, тоді як протилежний суб'єкт - держава і набуття права власності нею - залишається мало дослідженим.

Метою статті є детальний аналіз реквізиції як способу набуття прав власності державою, вивчення всіх проблемних аспектів, які супроводжують процес реквізиції, а також вироблення пропозицій по їх усуненню.

Виклад основного матеріалу. Стаття 1 Протоколу 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлює, що "кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного прав" [2]. Вказана норма означає, що право власності визнається непорушним на найвищому міжнародному рівні. Проте навіть на цьому рівні встановлюється можливість обмеження права власності в інтересах суспільства.

На національному рівні, крім норм Конституції України, подібні норми містяться і в Цивільному кодексі України. Так, ч. 2-3 ст. 231 встановлено, що "особа може бути позбавлена права власності або обмежена у його здійсненні лише в випадках і в порядку, встановлених законом. Примусове відчуження об'єктів права власності може бути застосоване лише як виняток із мотивів суспільної необхідності на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього та повного відшкодування їх вартості, крім випадків, встановлених частиною другою статті 353 цього кодексу". Частина 2 ст. 353 встановлює, що "в умовах воєнного або надзвичайного стану майно може бути примусово відчужене у власника з подальшим повним відшкодуванням його вартості" [3].

З наведених норм вбачається, що позбавлення права власності можливе за умови суспільної необхідності, проте воно супроводжується попереднім чи подальшим відшкодуванням його вартості. Де-юре це означає, що перехід із приватної чи колективної власності в державну без відповідної компенсації та мотивів суспільної необхідності (тобто фактична націоналізація) не можливий. І хоча в іншій публікації автор підтримував необхідність законодавчого визначення механізму націоналізації, вказуючи на можливість існування в законодавстві обох механізмів із різними правовими наслідками й різними причинами застосування, станом на сьогодні її в національному законодавстві немає.

З цього приводу автор вказував: "Основна відмінність між поняттями "реквізиція" та "націоналізація" - це те, що при націоналізації не потрібне існування надзвичайних обставин, а потрібна лише суспільна необхідність, також при націоналізації не існувало б режиму повернення майна попередньому власнику. Подальша приватизація націоналізованого була б дозволена виключно за економічної доцільності такої" [4, с. 110]. Автор розглядає детальніше, яким чином держава набуває прав власності через механізм реквізиції в сучасних умовах.

Стаття 353 ЦК України встановлює: "В разі стихійного лиха, аварії, епідемії, епізоотії та за інших надзвичайних обставин з метою суспільної необхідності майно може бути примусово відчужене у власника на підставі та в порядку, встановлених законом, за умови попереднього і повного відшкодування його вартості (реквізиція). В умовах воєнного або надзвичайного стану майно може бути примусово відчужене у власника з подальшим повним відшкодуванням його вартості. Реквізоване майно переходить у власність держави або знищується. Оцінка, за якою попередньому власникові була відшкодована вартість реквізованого майна, може бути оскаржена до суду. В разі реквізиції майна його попередній власник може вимагати надання йому іншого майна, якщо це можливо. Якщо ж після припинення надзвичайної обставини реквізоване майно збереглося, особа, якій воно належало, має право вимагати його повернення в судовому порядку" [3].

Аналіз норм реквізиції дозволяє виділити такі її основні характеристики:

1) реквізиція спрямована на відвернення стихійного лиха, аварії, епідемії, епізоотії та інших надзвичайних обставин;

2) примусове відчуження здійснюється з метою суспільної необхідності;

3) реквізиція передбачає повне попереднє або подальше відшкодування;

4) по завершенні надзвичайних обставин попередній власник може вимагати повернення йому реквізованого майна [4, с. 111].

З наведеного вбачається, що для розкриття всіх аспектів переходу права власності до держави необхідно визначитися з питаннями, що вважати суспільною необхідністю? Яким чином законодавчо визначаються підстави та порядок примусового відчуження майна, теоретичні та практичні проблеми відшкодування власнику; момент виникнення права власності в держави і підстави до подальшої можливої втрати таких прав.

Поняття "суспільної необхідності" вперше законодавчо було визначене Законом України "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності" від 17 листопада 2009 року, згідно з яким суспільна необхідність зумовлена загальнодержавними інтересами або інтересами територіальної громади як виключна необхідність, для забезпечення якої допускається примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, у встановленому законом порядку" [5].

Доктринальні розуміння реквізиції зводяться до такого: "Реквізиція - це примусове вилучення державою майна власника в державних або громадських інтересах з виплатою йому вартості майна" [6]. "Реквізицію зазвичай характеризують як спосіб примусового відчуження об'єктів права приватної власності в інтересах суспільства, яке застосовується в разі виникнення надзвичайних подій із метою усунення негативних наслідків або загроз їх настання, здебільшого на умовах компенсації" [7, с. 56]. Як бачимо, значних відмінностей у визначеннях немає.

Підставами до вжиття реквізиції є стихійне лихо, аварії, епідемії, епізоотії та інші надзвичайні обставини. За вказаних обставин має відбуватися попереднє і повне відшкодування вартості майна. В умовах воєнного або надзвичайного стану - подальше повне відшкодування його вартості. Передумовою до застосування реквізиції є прийняття адміністративного акту, який кардинально відрізняє реквізицію від інших способів припинення права власності, в яких визначальним є рішення суду. Важливо, що адміністративний акт має бути прийнятий із дотриманням всіх процедур. Наприклад, якщо зараз в умовах пандемії коронавірусу COVЮ-19 в Україні оголошена надзвичайна ситуація, а не надзвичайний стан, то жодних підстав до реквізиції немає.

Важливо, що рішення про реквізицію не підлягає оскарженню, воно належить до суверенного права держави та є виявом державницької волі, що має на меті забезпечення публічного порядку. До суду може оскаржуватися лише питання визначення вартості реквізованого майна.

Європейський суд з прав людини напрацював досить практики щодо відшкодувань за втрату права власності. Варто згадати справу "Джеймс проти інших", яка неодноразово переглядалася і фактично стала основою формування думки суду щодо справедливого балансу.

Показовою щодо розміру компенсації є справа "Скор- діно проти Італії (№ 1)" [8]. Суть справи стосувалася встановлення розміру компенсації за майно, якого заявники були позбавлені. Так, належні власникам кілька ділянок землі в Реджо-Калабрії були включені до державних планів будівництва і експропрійовані. Власники після низки скарг на національному рівні звернулися до ЄСПЛ, де поскаржилися на неадекватну суму присудженої їм компенсації, яка стала тягарем для них.

Суд у цій справі підтвердив раніше вироблену позицію про те, що "неспівмірне втручання (в чиюсь власність) і повна відсутність компенсації можуть вважатися виправданими тільки у виняткових обставинах". Суд взяв до уваги тип розрахунку компенсації за експропрійовані землі. Було встановлено, що компенсація "набагато нижча, ніж ринкова вартість землі". На підставі цього суд ухвалив, що компенсація була недостатньою та створила для заявників неспівмірний і надмірний тягар [8]. Суд виніс рішення на користь заявників і визнав порушення ст. 1 Першого протоколу.

Надзвичайно важливо, що норми ЦК України встановлюють обов'язок держави саме повного відшкодування вартості реквізованого майна. Це дає змогу розширено тлумачити поняття вартості.

Розмір відшкодування вартості майна має, на думку О.В. Дзери, визначатися з урахуванням дійсних цін, які існували до настання надзвичайних обставин, що стали підставою реквізиції, в місці, де перебуває це майно або де мешкав власник (переважно стосовно рухомого майна). При визначенні повної вартості реквізованого майна слід враховувати також неотримані власником доходи, для одержання яких ним було вжито конкретних заходів, зроблено певні витрати тощо.

В регулюванні цього питання законодавець недосить чітко описав критерії визначення повного відшкодування, зокрема, не визначаючи порядок компенсації за майно, яке приносить власнику постійний прибуток, а його реквізиція призводить до його зменшення або взагалі зникнення. Частина цього прибутку має бути врахована при оцінці упущеної вигоди, але в будь-якій ситуації відшкодування цих витрат має підкорятися критерію розумності та справедливості оплати. При розрахунку повної вартості реквізованого майна має бути враховано зменшення доходів від решти майна, якщо реквізовано частину і така реквізиція призвела до зменшення доходів від нереквізованої решти майна [9, с. 349].

Важливим із позиції охорони прав державної власності є момент виникнення права власності у неї і підстави до подальшої можливої втрати таких прав. Зважаючи на розуміння цивільним законодавством реквізиції саме як примусового відчуження майна у власника з позбавленням останнього права власності, момент набуття має співвідноситися саме з моментом втрати права приватної чи колективної власності. Якщо ж процес реквізиції супроводжувався рішенням суду, то було б значно легше визначити момент набуття права державної власності (зі вступом у дію рішення суду).

У цьому ж випадку визначальним є адміністративний акт, на основі якого запроваджується певний стан (воєнний чи надзвичайний) або відбувається відвернення чи ліквідація наслідків стихійного лиха, аварії, епідемії, епізоотії. Варто звернути увагу, що не все майно при настанні особливих обставин і виникненні суспільної потреби може бути вилучено одночасно, а такий стан речей може спричинити різну їх вартість. У зв'язку з цим автор висловлює пропозицію щодо встановлення моменту набуття прав власності державою із моменту фактичного передання цього майна, що засвідчуватиметься відповідним актом передачі.

Особливим у питанні реквізиції є і те, як держава зможе скористатися із набутого права власності. Якщо за інших обставин вона може отримувати прибутки від такого використання, то у досліджуваному питанні суспільні інтереси визначать долю такого майна. Тобто, якщо майно вилучається в умовах воєнного стану в інтересах оборони, держава може бути зацікавлена саме в його знищенні; в умовах епідемії або епізоотії одна категорія майна може сприяти їх відверненню (скажімо реквізують ліки у власника і поширять їх для лікування пацієнтів), інша ж категорія - майно, яке сприяє зараженню або поширенню хвороби, безумовно вилучається для знищення. Саме у випадку з набуттям права державної власності через механізм реквізиції демонструється соціальна функція державної власності і призначення її в першу чергу для забезпечення безпеки своїх громадян.

Правильність позиції підтверджує і норма п. 6 ст. 353 ЦК України, яка вказує: "Якщо після припинення надзвичайної обставини реквізоване майно збереглося, особа, якій воно належало, має право вимагати його повернення у судовому порядку" [3]. Йдеться не про викуп майна первинним власником, а саме його повернення. Зрозуміло, що за умови повернення такого майна власник повинен відшкодувати державі суму компенсації, яку він отримав при реквізиції. Спори щодо суми такого повернення також розглядаються в судовому порядку.

1. Реквізиція є механізмом втрати права приватної чи колективної власності, за якої право власності в обов'язковому порядку переходить до держави.

2. Метою отримання права державної власності є виключно забезпечення суспільних інтересів: відвернення аварій, епідемій, епізоотій в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Здебільшого майно, яке перейшло у власність держави, знищується, а те, яке залишається, має можливість бути повернутим попереднім власником за умови завершення особливого стану. Тобто економічного ефекту реквізоване майно фактично не здійснює.

3. Момент набуття права державної власності пов'язується із прийняттям відповідного адміністративного акту, що не зовсім вдало, на думку автора. Цей момент він пропонує пов'язувати виключно із безпосереднім переданням майна, що супроводжуватиметься актом передачі. Вказане дозволить не порушувати балансу приватного та публічного інтересу й краще визначити вартість реквізованого майна.

Автор підтримує позицію тих вчених, які наполягають на необхідності прийняття окремого закону про реквізицію, в якому чітко буде прописано всі основні моменти такої процедури, що значно мінімізуватиме ризики порушення прав всіх учасників таких відносин.

Список використаних джерел