Європейська практика щодо захисту права особи на доступ до публічної інформації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Європейська практика щодо захисту права особи на доступ до публічної інформації

Гуйван П.Д.

кандидат юридичних наук

заслужений юрист України

професор Полтавського інституту бізнесу

Анотація

доступ громадянин публічний інформація

Стаття присвячена юридичному дослідженню питання законодавчої та правозастосовної організації доступу особи до інформації. Вивчено питання адекватності міжнародного та національного законодавства, спрямованого на реалізацію публічної потреби суспільства і конкретних громадян щодо отримання необхідної інформації. Встановлено, що у нормативному плані є певна невизначеність щодо однозначного сприйняття поняття публічної інформації. Цим значною мірою пояснюється факт істотних змін у позиції Європейського суду з прав людини, який тривалий час напрацьовував свою прецедентну практику, аби визначитися з відповідним правозастосуванням. Проаналізовано судову практику в цій сфері. Розглянуто конкретні приклади рішень Європейського суду з прав людини щодо захисту прав особи на доступ до інформації. Визначено сутнісні відмінності захисту права суб'єкта на публічну та приватну інформацію. Наведено та проаналізовано окремі підходи ЄСПЛ у цій царині. Зазначено еволюційний розвиток прецедентної практики Суду в коментованій царині за останні роки. Проаналізовано європейський правозастосовний досвід правового регулювання. В роботі детально вивчено новітню концепцію ЄСПЛ, згідно з якою громадськість має право отримувати інформацію та ідеї, що становлять суспільний інтерес. Зроблено правовий аналіз позиції, згідно з якою державні органи, які є суб'єктами розпорядження публічною інформацією, повинні гарантувати доступ до неї особі, інтересів якої вона торкається. Це стосується не лише надання своєчасної та повної і кваліфікованої відповіді на запити зацікавленого суб'єкта, але й здійснення позитивного зобов'язання щодо доведення до відома громадян важливої для їхніх прав інформації.

У статті узагальнено практику захисту права особи на доступ до публічної інформації та напрацьовано відповідні критерії для вирішення питання, чи підлягає право особи захисту за конвенційною ст. 10. Надано конкретні рекомендації щодо застосування цих підходів у національному судівництві. Доводиться, що в Україні судові способи захисту права на доступ до публічної інформації здійснюються неналежно, тож ситуація підлягає коригуванню. Запропоновано використання практики європейського правозастосування.

Ключові слова: публічна інформація, Конвенція, прецедентна практика.

European practice on protecting the right of a person to access public information

Summary

The article is devoted to the legal study of the issue of legislative and enforceable organization of access of a person to information. The issue of adequacy of international and national legislation aimed at meeting the public need of society and specific citizens to obtain the necessary information has been studied. It is established that there is some ambiguity in the normative plan regarding the unambiguous perception of the concept of public information. This largely explains the fact that the European Court of Human Rights has made significant changes to its position, which has long established its case-law in order to determine its proper enforcement. The jurisprudence in this area is analyzed. Specific examples of decisions of the European Court of Human Rights concerning the protection of a person's right to access to information are considered. The essential differences between the protection of the subject's right to public and private information are identified. The individual approaches of the ECtHR in this field are presented and analyzed. The evolution of the Court's case-law in the commented field in recent years has been noted. The European law enforcement experience of legal regulation is analyzed. The paper examines in detail the latest ECtHR concept whereby the public has the right to receive information and ideas of public interest. A legal analysis has been made of the position according to which public authorities, which are subjects of the disposal of public information, should guarantee access to it to the person whose interests it concerns. This applies not only to providing timely and complete and qualified response to the inquiries of the stakeholder, but also to making a positive commitment to informing citizens of the information important to their rights.

The article summarizes the practice of protecting a person's right of access to public information and elaborates the appropriate criteria for determining whether a person's right to protection is subject to convention Article 10. Specific recommendations are given on the application of these approaches in national jurisprudence. It is argued that in Ukraine judicial remedies to protect the right of access to public information are being misused, so the situation is subject to correction. The use of European law enforcement practice is proposed.

Key words: public information, convention, case law.

Правові засади вільного доступу особи в демократичному суспільстві до інформації, відкритості та прозорості влади закріплено в багатьох міжнародних і національних правових актах. наприклад, зазначене правило відтворене в установчих документах Європейського союзу, воно чітко виражене в загальній декларації прав людини, Європейській конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Міжнародному пакті про громадянські та політичні права тощо. до прикладу, у ст. 19 загальної декларації прав людини, яка була прийнята і проголошена резолюцією 217 A (III) генеральної Асамблеї ООН від 10 грудня 1948 р., визначено: «кожна людина має право на свободу переконань і на вільне їх виявлення; це право включає свободу безперешкодно дотримуватися своїх переконань та свободу шукати, одержувати і поширювати інформацію та ідеї будь-якими засобами і незалежно від державних кордонів». Зазначені основні засади інформаційної свободи особистості знайшли відтворення у ст. ст. 24, 34 Основного закону України.

Коментоване правило щодо гарантування особі права на інформацію полягає в доступності для громадян інформації, що становить публічний інтерес або торкається особистих потреб людини. Його реалізація може відбуватися шляхом достатнього та систематичного інформування суспільства та окремих особистостей про очікувані або прийняті рішення, надання відповіді на запити про ті чи інші сфери громадського чи приватного життя, які є важливими для запитувача. У такий спосіб відбувається громадський контроль за діяльністю державних органів, організацій і підприємств, а також окремих посадових осіб у царині прийняття ними суспільно значимих управлінських рішень, пов'язаних із дотриманням, охороною та захистом прав і законних інтересів громадян. У нашій державі розроблено та застосовується спеціальний Закон «Про доступ до публічної інформації», який покликаний на цивілізаційному рівні вирішити всі проблеми, пов'язані з відкритим інформуванням населення про головні соціально значимі питання. Водночас, попри загалом демократичні та гуманні прагнення законодавця, дається взнаки нерозробленість спеціального нормативного матеріалу, що гальмує поступальний розвиток у досліджуваній площині.

Скажімо, залишається невизначеним поняття «суспільно необхідна інформація», яке вживається в ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Адже в Законі відсутнє його дефініційне тлумачення. Утім, категоріальна чіткість та однозначність допомогли б коректно застосовувати розроблені для доступу спеціальні механізми його забезпечення (наприклад, трискладовий тест), зараховуючи ту чи іншу інформацію до відкритої або до відомостей з обмеженим доступом [1, с. 28]. Зараз же цей аспект проблеми вирішується на рівні загальнотеоретичних напрацювань [2, с. 64], а іноді - узагалі шляхом надширокого розсуду суб'єкта влади, що, погодьтеся, є системно неправильним. отже, вищевикладене актуалізує проблему розвитку законодавства у сфері забезпечення доступу до інформації і дає змогу зробити висновок, що розв'язати її можливо шляхом удосконалення інформаційного законодавства та, особливо, правозастосування. З огляду на це першочерговими завданнями органів державної влади мають стати усунення суперечностей нормативно-правових актів в інформаційній сфері та узгодження правових норм між собою [3, с. 104]. Позаяк національна правова система ще на напрацювала усталених механізмів відповідного врегулювання конкретних відносин у цій сфері, вельми корисним буде звернення до досвіду європейських правових інституцій, передусім ЄСПЛ.

У науковому середовищі темі свободи доступу до інформації присвятили свої дослідження такі правники, як А. Грищенко, М. Демкова, Є. Захарова, Ю. Битяк, Б. Кормич, Т. Костецька, М. Поліковський, А. Марущак, О. Остапенко, О. Марценюк, В. Цимбалюк, Т. Слінько, Ю. Тодика та інші. У роботах вказаних авторів досліджено питання законодавчого закріплення положення про необхідність реалізації конституційного права на пошук, використання, поширення інформації особою для здійснення своїх законних інтересів. водночас слід зазначити, що в науковій літературі не проводилося детального аналізу міжнародних практичних напрацювань у цій сфері.

Метою статті є вивчення європейського право- застосовного матеріалу з питань унормування відносин у царині вільного використання інформації, організації доступу суб'єктів до публічних та особистих відомостей і захисту цього права. На цій базі будуть зроблені рекомендації для подальшого розвитку національної правової системи в коментованій сфері.

Одним із головних джерел національного інформаційного права, за Законом «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 р., є Європейська конвенція про захист прав людини та основоположних свобод (1950 р.), яка визначає, що держави, які її підписали, мусять гарантувати право одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. власне, органом, який уповноважений здійснювати практичне застосування конвенційних приписів шляхом їхнього прецедентного тлумачення, є Європейський суд із прав людини. за своєю сутністю це інституція, яка покликана захищати права, передбачені Конвенцією Ради Європи про захист прав людини і основоположних свобод, і одним із таких прав є право на свободу вираження поглядів, передбачене ст. 10 Конвенції. ця норма конкретизує правове поняття свободи вираження поглядів: воно включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. здійснення цих свобод, оскільки воно пов'язане з обов'язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в охоронюваних законом суспільних і приватних інтересах.

Але, як уже вказувалося, в нормативному плані є певна невизначеність щодо однозначного сприйняття поняття публічної інформації. цим значною мірою пояснюється той факт, що Європейський суд із прав людини тривалий час напрацьовував свою прецедентну практику, аби визначитися із відповідним правозастосуванням. Проблемним було різне концептуальне розуміння правового статусу публічних суб'єктів щодо їхнього обов'язку надавати соціально значиму інформацію будь-якій особі, яка за нею звертається. Тож знадобився певний час, щоб на практиці напрацювати ті критерії, які визначали певні відомості як публічні, та встановити ознаки особи, яка прагне отримати таку інформацію.

Спочатку Суд розробив прецедентну концепцію, згідно з якою застосовувалося досить вузьке розуміння захисного механізму конвенційної ст. 10. Вважалося, що ця норма регулює лише можливість справедливого отримання інформації, і це становить виключну сферу її застосування.

У цьому плані показовим є розгляд справи «Аутронік АГ проти Швейцарії» [4, п. 47], у рішенні за яким Суд зазначив, що ані правовий статус компанії Аиїгошс AG як товариства з обмеженою відповідальністю, ані той факт, що її діяльність не є комерційною, ані сутність свободи вираження поглядів не можуть позбавити заявника захисту за ст. 10. Як регулятор змісту інформаційних взаємин ця стаття застосовується не тільки до змісту інформації, але й до різних форм і засобів, за допомогою яких інформація передається та отримується, позаяк будь- яке їхнє обмеження порушує право на вільний обіг даних. Компанія-заявник скаржилася на втручання в її свободу на отримання інформації та ідей незалежно від кордонів і можливість вільно передавати їх. Суд вважає, що прийом телевізійних програм за допомогою відповідної антени потрапляє у право, викладене в перших двох реченнях п. 1 ст. 10, без нього необхідно з'ясувати причину і мету, за якими має здійснюватися право. Оскільки адміністративні та судові рішення, на які подано скаргу, перешкодили компанії Аиїгошс AG законно отримувати передачі G-Horizont, вони, відповідно, становили «втручання державної влади» у здійснення свободи вираження поглядів.

Що ж стосується зобов'язання державних органів надавати громадським організаціям і конкретним громадянам відомості, які становлять публічний інтерес і необхідні цим особам для здійснення соціально значимих заходів для реалізації суспільного інтересу, то практика ЄСПЛ досить тривалий час базувалася на принциповій позиції, за якою позитивні обов'язки подібного штибу не можуть бути покладені на владні структури. Досить назвати лише справи «Рош проти Сполученого Королівства» [5] та «Гуерра та інші проти Італії» [6].

Але, як вказує сам ЄСПЛ, Конвенція 1950 р. є «живим інструментом» і має тлумачитись відповідно до сучасних умов. Для з'ясування, що таке «сучасні умови», Суд часто використовує порівняльний підхід із метою визначення загальних стандартів і змін у законах і правозастосовній практиці держав- учасниць Конвенції 1950 р. [7]. Відтак було встановлено, що динамічність його тлумачень не призведе до зниження стандартів, а навпаки, оскільки «... все більш високий стандарт, який досягається у сфері захисту прав людини і основних свобод, відповідно, вимагає великої стійкості в оцінці порушень фундаментальних цінностей демократичних суспільств». Тож практика Суду постійно змінювалася, охоплюючи поняттям інформаційної свободи все нові сфери відносин, включно з так званими позитивними зобов'язаннями владних структур. З урахуванням отриманого результату в цьому питанні Європейський суд із прав людини, зрештою, запровадив певні критерії, які дають змогу відділити правозахисні засоби, що застосовуються під час охорони суб'єктивного приватного інформаційного права особи (права на охорону приватного життя, ст. 8 Конвенції), від публічного права на доступ до інформації (ст. 10 Конвенції).

На початковому етапі розгляду вимог приватних осіб щодо захисту їхнього права на отримання інформації, що зберігається державою, Суд зазвичай притримувався позиції про неможливість зобов'язати владні структури виконувати подібні обов'язки. Але надалі цей підхід було кардинально змінено. В цьому контексті визначальним необхідно визнати розгляд ЄСПЛ у 2006 р. справи Sdrazeш Jihoceske Matky проти Чехії [8]. Ця справа стосувалася відмови чеської влади надати заявнику - неурядовій екологічній організації - доступ до деяких адміністративних документів, а саме - до документів і планів щодо ядерної станції в місті Темелін. Суд прямо визнав, що відмова влади у наданні запитуваного доступу є втручанням у право на отримання інформації. тож ЄСПл визнав прийнятною заяву про порушення конвенційних приписів щодо інформаційної свободи заявника і вирішив розглянути справу в цьому аспекті. водночас рішення містило і таке твердження: «Суд також доходить висновку, що з Конвенції складно вивести загальне право доступу до адміністративних даних і документів». Здійснивши детальний аналіз справи, Суд постановив, що ст. 10 Конвенції не було порушено, оскільки органи влади винесли своє рішення відповідно до легітимних обмежень, передбачених другою частиною цієї статті. Запит стосувався доступу до технічної інформації про атомну електростанцію і не містив питання, що становило б суспільний інтерес. натомість відмова органів влади була мотивована захистом національної безпеки, прав інших осіб, комерційної таємниці та громадського здоров'я. Було вирішено, що свобода отримання інформації, гарантована ст. 10, не може тлумачитися як накладення на державу позитивного зобов'язання поширювати інформацію або розголошувати інформацію громадськості.

І, хоча в задоволенні заяви по суті було відмовлено, Судом уперше під час розгляду подібних справ було застосовано ст. 10 Конвенції до випадку, коли суб'єкт владних повноважень відмовив у запиті на доступ до адміністративних документів. При цьому міжнародний юрисдикційний орган послався на своє традиційне прецеденте право, підкреслюючи, що свобода отримання інформації «переважно спрямована на заборону державі відмовляти особі отримувати інформацію, яку вона бажає мати». Отже, постанова в цій справі містить явне і незаперечне визнання застосування ст. 10 у випадках відхилення запиту на доступ до публічних або адміністративних документів. Це сформувало нову позицію суду, за якою право на доступ до адміністративних документів хоча і не є абсолютним, але може бути обмежене за умов п. 2 ст. 10, але така відмова повинна бути обов'язково передбачена законом, мати легітимну мету і повинна бути необхідною в демократичному суспільстві.

Отже, за позицією Європейського суду, для вирішення питання, чи підлягає право особи захисту за ст. 10, необхідно встановити такі фактори: заявник звернувся із запитом про отримання публічної інформації, але йому в цьому відмовлено; орган влади мав запитані відомості, їх йому не потрібно було додатково збирати або створювати; дані, які збиралися, потрібні були особі для досягнення публічно значимої мети (у разі задоволення особистих потреб запитувача шляхом отримання інформації від владного суб'єкта правовий захист має відбуватися за правилами конвенційної ст. 8); закон не забороняє доступ до відомостей, що в такий спосіб збираються. Цей підхід відіграв ключову роль для подальшого розвитку практики вирішення подібних спорів і відкрив серйозні перспективи для громадян і суспільства щодо доступу до адміністративних документів у питаннях, що становлять публічний інтерес.

З огляду на нову концепцію Європейський суд останнім часом почав рухатися в напрямі більш широкого тлумачення поняття «свобода отримання інформації». Показовою у цьому плані вважається справа «Угорське об'єднання громадських свобод» проти Угорщини» [9]. Заявник оскаржив відмову Конституційного суду Угорщини надати йому скаргу, що була на розгляді Суду, щодо змін до кримінального кодексу, які стосувалися злочинів, пов'язаних із наркотиками. ЄСПЛ розглянув справу і встановив, що відмова в доступі до матеріалів, що є у влади, була утиском прав заявників за ст. 10 конвенції. Доступ до вихідних документальних джерел у державних архівах є суттєвим складником здійснення встановлених ст. 10 прав. Тоді як політичні і соціальні новини можуть бути найбільш важливою інформацією, захищеною ст. 10, свобода отримання інформації поширюється не тільки на повідомлення про суспільно значимі події, але також охоплює культурне самовираження і навіть розваги. Тож, попри те, що втручання органів влади ґрунтувалося на законних підставах і мало легітимну мету - захист прав особи (зокрема, на приватність), таке втручання, на думку Європейського суду, не було необхідним у демократичному суспільстві. При цьому Суд навів дуже важливу для усвідомлення його нових підходів фразу: «Утім, Суд нещодавно наблизився до ширшого розуміння поняття «свобода одержувати інформацію» і, відповідно, до визнання права на доступ до інформації» (п. п. 28, 35). Надалі Суд неодноразово застосовував сформульовану в цій справі позицію, але практика розширення застосування положень ст. 10 Конвенції на різні сфери доступу до інформації тільки розвивається.

3 викладеного можемо зробити певні висновки. Основним принципом Європейського суду з прав людини під час регулювання питань, що виникають під час реалізації права особи на публічну інформацію, є практичне забезпечення можливості бути «належним чином поінформованою». ЄСПЛ зазначає, що громадськість має право отримувати інформацію та ідеї, що становлять суспільний інтерес. 3 часом, вдосконалюючи прецеденту практику захисту інформаційних прав особи, Суд напрацював позицію, згідно з якою державні органи, які є суб'єктами розпорядження публічною інформацією, повинні гарантувати доступ до неї особі, інтересів якої вона торкається. Це стосується не лише надання своєчасної та повної і кваліфікованої відповіді на запити зацікавленого суб'єкта, а й здійснення позитивного зобов'язання щодо доведення до відома громадян важливої для їхніх прав інформації.

Список використаних джерел

1. Березовська І. Актуальні питання доступу громадян до публічної інформації та проблеми застосування Закону України «Про доступ до публічної інформації». Lviv Polytechnic National University Institutional Repository. URL: http://ena.lp.edu.ua. С. 26-31.

2. Петрова Н., Якубенко В. Медіаправо: для студентів факультетів/відділень журналістики. Київ: ТОВ «Київська типографія», 2007. 280 с.

3. Влащенко С. Реалізація права громадян на доступ до публічної інформації в контексті європейської інтеграції і гармонізації національного законодавства. Вісник Південного регіонального центру Національної академії правових наук України. 2016. № 7. С. 102-108.

4. Рішення ЄСПЛ від 22 травня 1990 р. у справі «Аутронік АГ проти Швейцарії» (Autronic AG v. Switzerland), заява № 12726/87. URL: https://hudoc.echr.coe.int/rus#{"itemid":["001-57630"]}.

5. Рішення ЄСПЛ від 19 жовтня 2005 р. у справі «Рош проти Сполученого Королівства» (Roche v. United Kingdom), заява № 32555/96. URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"itemid":["001-70662"]}.

6. Рішення ЄСПЛ від 19 лютого 1998 р. у справі «Гуерра та інші проти Італії» (Guerra and оАієгс v. Italy), заява № 116/1996/735/932. URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"itemid":["001-58135"]}.

7. Рішення ЄСПЛ від 25 квітня 1978 р. у справі «Тайрер проти Об'єднаного Королівства» (Tyrer v. UK), заява № 5856/72. URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"itemid":["001-57587"]}.

8. Рішення ЄСПЛ від 10 липня 2006 р. у справі «Об'єднання «Матері Південної Чехії» проти Чехії» (Sdruzeni Jihoceske Matky v. Czech Republic), заява № 19101/03. URL: http://merlin.obs.coe.int/iris/2006/9/article1.en.html.

9. Рішення ЄСПЛ від 14 квітня 2009 р. у справі «Tarsasag a Szabadsagjogokert v. Hungary», заява № 37374/05. URL: http://khpg.org/index.php?id=1241425889.

Размещено на Allbest.ru