Сутність участі громадськості в управлінні державними справами: огляд зарубіжних підходів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сутність участі громадськості в управлінні державними справами: огляд зарубіжних підходів

Юрах В.М.,

кандидат юридичних наук, Донецький юридичний інститут МВС України

Стаття присвячена огляду зарубіжного досвіду щодо розуміння феномену участі громадськості в управлінні державними справами. У роботі приділено увагу досвіду США, Румунії, Німеччині, Чехії, Кенії. Зроблено висновок про те, що єдиного концептуального підходу сьогодні не існує, проте в цілому виділяють приблизно однакові форми (які в інших джерелах визначаються як рівні) участі, але при цьому, на відміну від американських типологій, європейський підхід не відносить делегування повноважень до форм участі громадськості в управлінні державними справами. Наголошено, що одним із принципів участі громадськості є активна участь громадськості, що взагалі вимагає від тих, хто хоче це право на участь реалізувати, здійснювати повідомлення про таке бажання протягом певного періоду від оприлюднення інформації державним органом про початок певної адміністративної процедури. Визначено, що процес участі громадськості повинен бути професійно керованим відповідно до публічно прозорих стандартів якості. громадськість управління державний

Це включає в себе такі аспекти: цілі та повноваження прийняття рішень учасниками повинні бути прозорими; усю інформацію має бути легко зрозуміти, все спілкування має відбуватися на рівних умовах; використовувані методи підходять для вибраних цільових груп; наявність достатніх ресурсів для участі; всі результати документально задокументовані та впроваджені оперативно. Зроблено висновок, що єдиної концепції щодо розуміння сутності та змісту участі громадськості в управлінні державними справами сьогодні не існує, при цьому спільним для різних країн та досліджень є те, що виділяють приблизно однакові рівні взаємодії громадськості та держави (хоча слід вказати, що європейський досвід відрізняється від американських типологій тим, що не відносить делегування до досліджуваної участі), а також існує два підходи до сутності участі громадськості. Згідно з одним участь включає в себе як пасивну (надання доступу громадянам до інформації), так і активну форму (власні дії громадян), згідно із другим під участю слід розуміти тільки активну форму, тобто активні дії зацікавлених громадян.

Ключові слова: участь громадськості, управління державними справами, зарубіжний досвід, форми, рівні.

THE ESSENCE OF PuBLIC PARTICIPATION IN THE MANAGEMENT OF STATE AFFAIRS: AN EXAMINATION OF THE FOREIGN APPROACHES

The article focuses on the review of foreign experience related to awareness of phenomenon of public participation in state affairs management. In the study, the attention is paid to the experience of the USA, Romania, Germany, Czech Republic, and Kenya. It is concluded that there is no unified conceptual approach for today, but, in general, they separate approximately the same participation forms (which in other sources are defined as equal). However, as opposed to American typologies, European approach does not classify delegation of authority as a form of public participation in state affairs management. It is emphasized that one of the principles of public participation is active public participation, which generally requires those who wish to exercise this right to participate to notify such a desire within a certain period of time when the public authority discloses information about the start of a certain administrative procedure. It has been determined that the public participation process should be professionally managed in accordance with publicly transparent quality standards. This includes: the goals and decision-making powers of the participants must be transparent; all information must be easy to understand and all communication must be on an equal footing; the methods used are suitable for the selected target groups; availability of sufficient resources to participate; all results are documented and implemented promptly. It is concluded that there is no common conception of understanding the nature and content of public participation in public administration, but common to different countries and studies is that they emit approximately the same levels of interaction between the public and the state (although it should be noted that European experience differs from US typologies in that it does not attribute delegation to research participation), and there are two approaches to the essence of public participation, according to which one involves as passive (giving to stupid to information) and active form (citizens own actions), according to the second - for participation to be understood only active form that is proactive concerned citizens.

Key words: public participation, management of state affairs, foreign experience, forms, levels.

Постановка проблеми

Національною стратегією сприяння розвитку громадянського суспільства встановлено, що її прийняття «зумовлено необхідністю створення державою сприятливих умов для розвитку громадянського суспільства, різноманітних форм демократії участі, налагодження ефективної взаємодії громадськості з органами державної влади та органами місцевого самоврядування» [1]. Водночас сьогодні науці адміністративного права бракує відповідних досліджень із напрямку визначення сутності та форм участі громадськості в управлінні державними справами, які є однією з форм взаємодії громадськості з органами державної влади. Певною мірою питання взаємодії органів виконавчої влади та громадськості вже висвітлювалося A.В. Грабильниковим, А.І. Буханевичем, В.В. Головком, B.П. Мартиненком, А.В. Халецьким та іншими вченими. Проте воно потребує подальшого вивчення та аналізу.

Виклад основного матеріалу

Сутність участі громадськості в управлінні державними справами в зарубіжній практиці найкраще можливо розкрити через визначення змісту такої участі, який включає в себе окреслення можливих дій громадськості, так і певною мірою - через розкриття передбачуваних форм такої участі. Слід відзначити, що взаємодію громадськості та держави в деяких джерелах називають формами участі громадськості, в інших - рівнями участі громадськості.

Наприклад, на офіційному сайті Агенції США з охорони навколишнього середовища участь громадськості визначається як «процес, а не окрема подія, який складається з низки заходів та дій даного агентства протягом усього терміну реалізації конкретного проекту для інформування громадськості та отримання інформації від них. Участь громадськості надає зацікавленим особам (тим, хто має зацікавленість у проблемі, наприклад, окремі особи, групи інтересів, громади) можливість впливати на рішення, які впливають на їхнє життя. Ці форми включають: 1) інформування громадськості шляхом надання інформації, яка допоможе їм зрозуміти проблеми, варіанти та рішення; 2) консультування із громадськістю для отримання від неї зворотного зв'язку щодо альтернатив або рішень; 3) залучення громадськості до того, щоб забезпечити, щоб її інтереси враховувалися протягом усього процесу прийняття рішень, зокрема в розробленні критеріїв та варіантів прийняття рішень; 4) співпрацю із громадськістю для розроблення критеріїв прийняття рішень та альтернативних варіантів, а також визначення бажаного рішення; 5) розширення прав і можливостей громадськості шляхом делегування повноважень для прийняття рішень» [2].

Так само і на європейському порталі щодо міських знань, який був створений за узгодженням між європейськими міністрами з питань міської політики, вказується: «Доступ до інформації є першим, основним і важливим правом, яке лежить в основі всього процесу участі. Це означає, що уряд інформує громадськість про свої плани та типи документів, які він хоче прийняти на початку процесу, але також підкреслює право громадськості на доступ до всієї інформації (наприклад, проекти, коментарі та міркування) протягом усього процесу. Доступ до інформації регулюється окремими законами. Хоча на цьому рівні немає необхідності в інтенсивній взаємодії між урядом і громадськістю, уряд не повинен застосовувати заходи, які перешкоджали б громадськості отримувати інформацію, важливу для цього процесу. Консультація є формою участі, коли уряд пропонує громадськості надати свою думку, коментарі, погляди та зворотній зв'язок щодо конкретного документа. Хоча питання, з яких проводиться консультація із громадськістю, визначаються урядом, цей процес також повинен дозволити громадськості висловити свою думку з інших питань, що містяться у проекті. Консультація може бути організована з більш широкою групою учасників із громадськості. Це реактивний спосіб участі - громадськість залучається тому, що це вимагає уряд. Однак це не означає, що громадськість не може вимагати консультацій. Дійсно, громадяни можуть активно залучати і нагадувати урядовим органам про необхідність попросити прокоментувати закони, які впливатимуть на них. Активне залучення (партнерство) означає співпрацю та спільну відповідальність на всіх етапах процесу прийняття рішень (постановка порядку денного, визначення питань, розроблення, ухвалення та впровадження). Це найвища форма участі; це можна описати як ситуацію, коли представники громадськості мають місце за столом із представниками уряду. Ініціатива може виходити з обох сторін. Хоча має бути досягнута домовленість про спільні цілі процесу, ті, хто залучені від громадськості, повинні мати можливість зберігати свою незалежність, а також відстоювати та проводити кампанії за рішення, які вони хочуть прийняти [3]. Отже, в наведених двох прикладах означена градація визначається як форми участі громадськості.

В інших зарубіжних джерелах аналогічна градація називається рівнями участі: «Номінальна участь часто використовується більш потужними учасниками для надання легітимності планам розвитку. Менш впливові люди втягуються в це через бажання включення. Але це трохи більше, ніж показ, і не призводить до змін. Інструментальна участь використовується як засіб для досягнення визначеної мети - часто ефективне використання навичок та знань членів громади в реалізації проекту. Представницька участь передбачає надання членам спільноти голосу в процесі прийняття рішень та реалізації проектів або політики, що впливають на них. Для більш потужної представницької участі збільшуються шанси їхнього стабільного втручання; для менш потужних це може запропонувати шанс для важелів. Трансформативна участь призводить до розширення можливостей тих, хто бере участь, і в результаті змінює структури та інституції, які призводять до маргіналізації та виключення [4].

Звернемо увагу і на той факт, що в зарубіжних джерелах питання форм участі також на методологічному рівні концептуально не розроблено до такого рівня, аби існувала певна єдина концепція. Зокрема, існує 5 найпоширеніших типологій взаємодії громадськості та держави: (1) Шеррі Арнштайн, 1969 - «драбина громадянської участі», починаючи від маніпулювання і до громадського контролю; (2) Ген Роу та Лінн Фрюер - «Типологія механізмів громадянського залучення»; (3) Міжнародна асоціація громадської участі (International Assosiation for Public Participation, IAP2), до членів якої входять, зокрема, Канада і Австралія, уклали «Спектр громадської участі», 2014; (4) Співробітники Агенції захисту довкілля Сполучених Штатів (United States Environmental Protection Agency) розробили змінену модель «Спектра» ІАР2; (5) «Структура напрямків залучення» Сенді Хаєрбахер у співпраці із членами Національної коаліції діалогу і свободи (National Coalition for Dialogue & Deliberation), 2005) [5]. При цьому зміст тих дій, що доступні громадськості для реалізації права на участь та які вкладаються в поняття «участі громадськості», хоча в цілому і охоплюються стандартними рівнями участі, як то «інформація - консультації - діалог - партнерство», є достатньо різноманітним. Водночас відмітимо, що згідно з європейським підходом, який викладений щонайперше в Кодексі кращих практик участі громадськості у процесі прийняття рішень 2009 року, на відміну від вказаних видів типології, делегування повноважень не вважається формою (ані рівнем) участі громадськості в досліджуваному процесі.

Для прикладу наведемо підхід, викладений у цивільній програмі освіти громадян Кенії, де зазначається: «Участь громадськості - це дія чи серія дій, які людина приймає, щоб залучити себе до справ уряду або громади. Ці заходи включають голосування, участь у засіданнях, участь у громадських чи приватних політичних дискусіях або дебатах із питань підписання петиції про необхідні дії чи політику уряду, волонтерство у громадських заходах і внесок грошей політичній партії або кандидату на свій вибір серед інших подібних видів діяльності. Вони включають: 1) відвідування громадських зборів / мітингів; 2) вивчення та обговорення питання, що хвилюють громаду; 3) участь у робочих секторах та групах інтересів або консультативних комітетах для впливу на політику та плани; 4) відвідування та участь у форумах із планування та бюджетування; 5) акцентування на посаді або проблемі, конкретній справі чи політиці уряду шляхом маршів, бойкотів, поселень або різних форм мирних протестів; 6) участь у громадських дискусіях, таких як збори місцевих жителів, радіопрограми, телевізійні програми, форуми спільноти, онлайн та соціальні медіа-платформи (наприклад, WhatsApp, Facebook, Twitter); 7) діяльність із переконання (лобіювання) законодавця / (MP / MCA / Senator тощо), щоб голосувати певним чином або підтримувати певний закон, політику або позицію; 8) прохання уряду і підписання петицій із питань, що стосуються громади, округу, країни або навіть континенту; 9) висунення себе як кандидата на виборні посади; 10) волонтерство у громадській ініціативі чи державній службі; 11) проведення передвиборної агітації за політичного кандидата або з питань, за якими голосує громадськість; 12) спілкування та взаємодія з обраними представниками з питань, що стосуються спільноти та суспільства в цілому [6]. Звісно, що всі ці заходи формами не є, особливо щодо участі громадськості в управлінні державними справами. Проте їхнє різноманіття вказує на широкість підходу до участі громадськості.

Побіжно звернемо увагу, що в цитованому тексті участь громадськості визначається саме як дії людини, які вона вчиняє для залучення себе до державних справ. У цьому аспекті важливо навести результати наукової розвідки щодо північно-західного регіону Румунії, де науковці насамперед намагались визначити межі участі громадськості. Вони пишуть: «Участь громадськості може розглядатися як процес, за допомогою якого громадські інтереси, потреби та цінності включаються до урядових та корпоративних рішень, спрямованих на кращі рішення, що підтримуються громадськістю (Creighton, 2005)». Іншим способом є те, що участь громадськості є рамками політики, принципів і методів, які забезпечують, щоб громадяни та громади, окремі особи, групи та організації мали можливість бути залученими у прийнятний спосіб до прийняття рішень, які впливатимуть на них або щодо яких вони мають інтерес (Smith, 2003). Проте обидві вищевикладені визначення стосуються широкої концепції, і ми можемо запитати себе, чи є участь громадськості синонімом політичної участі, участі громадян або громадянської участі. Спільними для них є активна характеристика - участь, але існують деякі відмінності. Участь громадськості - найширша концепція, включає заходи участі, які залучають громадськість, засоби масової інформації та інші неурядові соціальні групи (Yang et., 2005), тоді як участь громадян розглядається як залучення громадськості до процесу прийняття управлінських рішень. Останні два, політична участь і громадянська участь, розглядаються як залучення до політичного процесу (голосування, агітація, партійна політика) (Verba et. All, 1987, Denhardt et. All, 2000) і, відповідно, тип волонтерської діяльності на індивідуальному чи організаційному рівні (Олівер, 2000). Беручи до уваги все це, ми визначаємо такі характеристики участі громадськості: 1) вона передбачає певний тип процесу прийняття рішень (зроблений державними установами), в якому громадськість бере участь так чи інакше;

2) це плановий процес, тобто він не є чимось спонтанним або рішенням, прийнятим на місці державними установами, але включеним до рутинних процесів установи;

3) учасники мають певний вплив на остаточне рішення;

4) метою участі громадськості є краща державна політика, у сенсі більш реагуючої політики на реальні потреби громадян і з більш високим ступенем суспільної підтримки. Отже, участь громадськості є зв'язком між членами суспільства та уряду, забезпечуючи, що рішення, прийняті невиборними особами, несуть легітимність, забезпечуючи форму діалогу та взаємодії між особами, які приймають рішення, та людьми, які зазнають впливу [7, с. 6].

Румунські вчені також вірно підіймають питання про те, що громадськість повинна сама хотіти брати участь в управлінні державними справами. Звернемо увагу, що і в чеському законодавстві одним із принципів участі громадськості є активна участь громадськості, що взагалі вимагає від тих, хто хоче це право на участь реалізувати, здійснювати повідомлення про таке бажання протягом певного періоду від оприлюднення інформації державним органом про початок певної адміністративної процедури.

Наведемо також приклад двох підходів до участі громадськості в управлінні державними справами в Німеччині та Чеській Республіці.

У німецькій парламентській демократії участь базується на парламентських і деліберативних процесах та на прямій демократії. Громадяни можуть вільно вибирати, чи будуть вони брати участь. Парламентський процес пов'язаний із виборами, тоді як пряма демократія передбачає проведення місцевих і національних референдумів, які проводяться окремо від виборів із голосуванням за конкретні проекти. Обидві ці системи формально регулюються законом - результати виборів і референдуму є обов'язковими і повинні виконуватися урядом і державною адміністрацією. Інші юридично регульовані форми участі включають участь, передбачену Законом про соціальне забезпечення дітей та молоді, що регулюється книгою VIII Німецького соціального кодексу (2), а також залучення громадськості до процесу планування? як встановлено у Федеральному будівельному кодексі (3). Хоча ці нормативні положення встановлюють вимоги до участі, вони часто не вказують, як саме вони повинні бути реалізовані. У процесі дорадчого (консультативного) процесу використовуються методи обговорення, дискурсивні заходи участі, які, однак, не регулюються законом. Саме тому його також називають «неформальною» участю. Ні уряд, ні державна адміністрація не зобов'язані приймати будь-які рекомендації, сформульовані громадянами в цьому процесі.

У цілому виділяють три рівні участі в Німеччині: інформаційний, консультативний та партнерство. Процеси обговорення вимагають різних рівнів участі та впливу, починаючи від інформації та консультацій до участі в кооперації, тобто спільного визначення. Ці методи переважно включають інформацію, обговорення та подання рекомендацій. Учасниками можуть бути зацікавлені сторони, члени громадськості або окремі групи інтересів. В окремих випадках під час планування вибирається випадкова вибірка населення. Назви цих методів не закріплені в законі, лише деякі стандартизовані. Вони дуже різноманітні і можуть бути легко адаптовані до конкретних характеристик, цільових груп та ресурсів конкретного проекту участі. Широкий спектр публікацій та платформ описує різні методи участі та надає приклади їхнього практичного застосування. Тому можна вибрати метод, який найкраще підходить для досягнення цілей процесу або для задоволення будь-яких інших обраних критеріїв, таких як включення, розширення прав і можливостей або прозорість. Коли федеральні, федеральні державні або місцеві органи влади, міністерства та інші установи хочуть розпочати процес дорадчої участі, вони, як правило, проводять тендери і запрошують безпартійні організації брати участь у конкурсі на виконання конкретного проекту. Звичайно, ці організації повинні демонструвати необхідні знання та досвід, але не існує жодних специфічних вимог до сертифікації. Проте процес участі повинен бути професійно керованим відповідно до публічно прозорих стандартів якості. Це включає в себе такі аспекти: цілі та повноваження прийняття рішень учасниками повинні бути прозорими; усю інформацію має бути легко зрозуміти і все спілкування має відбуватися на рівних умовах; використовувані методи підходять для вибраних цільових груп; наявність достатніх ресурсів для участі; всі результати документально задокументовані та впроваджені оперативно. Метою цього є побудова культури участі в Німеччині, в якій як політична, так і повсякденна соціальна участь стають нормою [8].

Як бачимо, німецький досвід передбачає такі форми участі як «інформаційна», «консультаційна» та «партнерство», але, звернемо увагу на те, що під час такої «неформальної участі», до якої віднесено і інформування, і консультації, уряд та державні органи не повинні враховувати пропозиції, висунуті громадянами.

У чеській науковій літературі можна зустріти точку зору, згідно з якою виділяють тільки дві форми участі. Для першої використовують назву «консультативна участь». Так, у науковій роботі Mgr. Vftлzslav Dohnal пише наступне: «В її (консультативної участі) основі є можливість (зазвичай) будь-якої кількості суб'єктів - теоретично кожного - ознайомитися з інформацією про конкретний процес прийняття рішень, запитати компетентні органи з питаннями, пропозиціями, коментарями тощо, або брати участь у громадських слуханнях. Метою є інформування громадськості, з'ясування її думок та пропозицій або розгортання її проблем тощо. Типовими прикладами є процеси придбання муніципальних земель або оцінка впливу на навколишнє середовище. Ця форма безсумнівно має багато переваг. Найбільш важливим є той факт, що громадськість матиме можливість висловити свою думку на ранній стадії, ще до того, як потенційний інвестор витратить гроші на розроблення проектної документації. Другу модель можна позначити терміном «повноправна участь».

Це форма участі, яка включає всі права, які є типовими для консультативної участі, разом із тим включає і можливість ефективно претендувати на ці права, якщо вони не дотримуються. Крім того, повноправна участь характеризується можливістю перегляду остаточного рішення компетентного органу в межах самої системи державного управління (у вищестоящому порядку), але, перш за все, судом, тобто незалежним органом поза виконавчою системою. Тільки ця форма є реальною гарантією того, що участь громадськості може мати сенс, навіть якщо немає або є лише мінімальна воля для публічного врахування поглядів громадськості - так само, як якщо державна адміністрація свідомо чи неосвічено порушує закон. Оскільки всі ці випадки відбуваються, бажане збереження - або, скоріше, продовження - повноправної громадської участі» [9].

Висновок

Отже, підсумовуючи даний короткий огляд, можемо зробити такі висновки: (1) єдиної концепції щодо розуміння сутності та змісту участі громадськості в управлінні державними справами сьогодні не існує, при цьому спільним для різних країн та досліджень є те, що виділяють приблизно однакові рівні взаємодії громадськості та держави (хоча слід вказати, що європейський досвід відрізняється від американських типологій тим, що не відносить делегування до досліджуваної участі); (2) існує два підходи до сутності участі громадськості. Згідно з одним участь включає в себе як пасивну (надання доступу громадянам до інформації), так і активну форму (власні дії громадян), згідно із другим - під участю слід розуміти тільки активну форму, тобто активні дії зацікавлених громадян.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Національна стратегія сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки : Указ Президента України від 26 лютого 2016 року № 68/2016. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ru/68/20l6.

2. United States Environmental Protection Agency. URL : https://www.epa.gov/international-cooperation/public-participation-guide- introduction-public-participation.

3. European Urban Knowledge Network What is Public Participation? URL : https://www.eukn.eu/policy-labs/policy-lab-for-cy-public- participation-in-the-development-process/general-introduction/what-is-public-participation/.

4. Levels of Participation. URL : http://www.participatorymethods.org/method/levels-participation.

5. Ковшун Л. Рівні співпраці влади і громади: шість типологій громадянської участі, 16.03.2016. URL : https://mistosite.org.ua/ru/ articles/rіvnі-spіvpraczі-vlady-і-gromady-shіst-tУpologіj-gromadyanskoyi-uchastі.

6. What is public participation? Uraia. Kenya's national civic education programme. URL : http://uraia.or.ke/wp-content/uploads/2016/11/ Citizen-Participation-BOoKLET.pdf.

7. Catalin Baba Razvan. Cherecheз, Cristina Mora, Tudor Ticlau. Public participation in public policy process - case study in seven counties from north-western region of romania. Transylvanian Review of Administrative Sciences, 26E/2009. Р 5-13 URL : http://rtsa.ro/tras/index.php/ tras/article/viewFile/199/195.

8. Dr. Birgit Bцhm, Democracy 4.0: Citizen Participation Processes. A German case study. URL : http://www.agree-europe.de/images/ Expertenbeitraege/Expertenbeitrag_Boehm_EN.pdf.

9. Myty o ucasti verejnosti. prispлvek na konferenci „Obcanska spolecnost v zemich strednl Evropy, aspekty spoluprace mezi neziskovяmi organizacemi a statem“. Autor: Mgr. Vitлzslav Dohnal, Ekologicky pravni servis. URL : http://aa.ecn.cz/img_upload/213998dd557a6ecf241d80d 7748bd811/myty_o_ucasti_verejnosti.pdf.

Размещено на Allbest.ru