Теоретико-прикладні проблеми участі прокурора в адміністративному судочинстві

Свистун Д.С.,

The article is devoted to the study of special procedural requirements that determine the peculiarities of the Prosecutor's participation in administrative proceedings. In particular, attention is paid to the study of the grounds, conditions and procedure for such participation, the study of the features of the procedural status of the Prosecutor in this type of proceedings. In addition, the problematic aspects of compliance by prosecutors with these requirements are highlighted through the prism of judicial practice.

Thus, it is established that the only grounds for the Prosecutor to exercise the constitutional function of representation are the cases of violation or threat of violation of the interests of the state. Instead, the provisions enacted at the level of current laws under which the prosecutor is authorized to represent the interests of individuals do not correspond to the Constitution of Ukraine, and therefore cannot be applied. Attention is drawn to the central concept within the framework of the above-mentioned question - "the state interest". It is established that the lack of a clear definition of this concept is due to its complex nature.

It is determined that the conditions for the exercise of the function of representation of the interests of the state by the prosecutor are cases where the subject of power, whose competence has the relevant competencies, does not exercise or improperly protect the interests of the state or in the absence of such a body. The analysis of the case-law shows that to confirm the above facts the mere statement of the prosecutor in the statement of claim that the authorized body does not exercise or improperly exercise the relevant powers is insufficient.

An examination of the procedural status of a prosecutor suggests that, as a general rule, a prosecutor does not acquire the status of a plaintiff in a case, but instead enjoys the vast majority of the procedural rights of the relevant public authority acquiring such status. At the same time, the ambiguity of the position of the legislator on the behavior of the court was stated in the event of the prosecutor's rejection of the claim filed in order to protect the interests of the state, or change of the size of the claim.

It is concluded that the prosecutor acts in administrative proceedings in the protection of the interests of the state as an auxiliary figure and cannot be considered as an alternative subject to go to court and replace a proper subject of power.

Key words: powers of prosecutors, representation of interests, judicial practice, administrative proceedings, administrative disputes involving prosecutors.

Постановка проблеми. Прокуратура - це орган, головною функцією якого є нагляд за дотриманням законів у кримінальному провадженні та підтримання публічного обвинувачення в суді. Але з огляду на різні національні правові традиції існує безліч моделей цього органу, а тому покладені на прокуратуру функції можуть різнитись. Серед таких функцій, окрім зазначеного, можна виокремити здійснення прокуратурою представництва в суді інтересів держави, суспільства чи окремих фізичних осіб.

Відповідно до ст. 131-1 Конституції України на прокуратуру покладена функція представництва інтересів держави в суді у виняткових випадках і в порядку, що визначені законом [1]. Судова практика свідчить, що прокурор, виконуючи зазначені конституційні повноваження, доволі часто фігурує в адміністративному судочинстві. Запорукою ефективної участі прокурора в адміністративному процесі є чітка регламентація підстав та порядку такої участі. Проте судова практика свідчить про відсутність єдності серед судових органів щодо багатьох питань, що стосуються реалізації прокуратурою функції представництва. Крім того, ситуація ускладнюється відсутністю нормативного регулювання деяких аспектів участі прокурора в адміністративному процесі. Вказане і зумовлює актуальність дослідження процесуальних підстав, форм, порядку участі прокурора у адміністративному судочинстві та аналіз виявлених проблемних ділянок.

Стан дослідження. Питання представництва прокурором інтересів держави в суді є предметом наукових інтересів багатьох вчених, серед яких, зокрема, можна виділити праці К.А. Гузе, М.В. Руденко, А.Е Ганєва, Т.О. Дунаса, І.В Нестеренко. Однак вказане питання потребує подальшого висвітлення, зокрема, крізь призму аналізу судової практики.

Мета статті - дослідження підстав, умов, форм участі прокурора в адміністративному судочинстві та інших спеціальних вимог, які визначають порядок його участі в адміністративному процесі.

Виклад основного матеріалу. Конституція України та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор приймає участь в адміністративному судочинстві задля здійснення представництва інтересів держави. Однак в Законі України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року містяться критерії та підстави такої участі. Відповідно до ч. 3 ст. 23 вказаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави [2]. Також слід зазначити, що відповідно до змісту цього Закону прокурор представляє не тільки інтереси держави. Так, відповідно до ч. 2 ст. 23 вказаного Закону прокурор здійснює представництво в суді інтересів фізичної особи у разі, якщо така особа не може самостійно захистити свої порушені чи оскаржувані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист [2]. Очевидно, що вказане положення суперечить ст. 131-1 Основного Закону, відповідно до якої функція представництва обмежується винятково інтересами держави. Звісно, юридична наука оперує інструментами вирішення зазначеної колізії, але видається доцільним все ж таки привести зазначену норму у відповідність до конституційних положень. Отже, єдиною підставою реалізації прокуратурою функції представництва інтересів держави в адміністративному суді є випадки порушення або загрози порушення саме інтересів держави.

Визначення поняття "інтерес держави" надане в Рішенні Конституційного Суду від 8 квітня 1999 року (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді). Так, зокрема, Конституційний Суд зазначає, що в основі державних інтересів завжди лежить потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо [3]. На нашу думку, відсутність вичерпного переліку елементів інтересу держави пов'язана з його комплексним характером, який зумовлений багатовекторністю завдань держави. Відсутність чіткої дефініції не слід розглядати тільки в негативному контексті. Зокрема, Верховний Суд наголошує, що надмірна формалізація цього поняття може призвести до необгрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно [4].

Проте відсутність чіткої дефініції зазначеного поняття впливає на реалізацію принципу правової визначеності, адже з огляду на варіативність судових рішень, в яких судді або погоджуються з баченням прокурора щодо наявності спору, який стосується захисту інтересів держави, або висловлюють свою незгоду, не забезпечується передбачуваність застосування норми закону. Так, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановою від 15 квітня 2019 року у справі № 813/2265/18 скасував рішення апеляційного адміністративного суду щодо повернення адміністративного позову прокурора, вказавши, що на стадії прийняття позовної заяви суди попередніх інстанції дійшли передчасного висновку про повернення адміністративного позову з посиланням на те, що інтереси держави не можуть бути порушені у зв'язку з неналежним визначенням розміру плати за землю, а тому у прокурора відсутня адміністративна процесуальна дієздатність [5].

Відповідно до Закону України "Про прокуратуру" умовами реалізації прокуратурою функції представництва інтересів держави є випадок, коли захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або ж у разі відсутності такого органу. Відповідно до ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обгрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у суперечливих правовідносинах [6].

Судова ж практика свідчить, що прокурори під час звернення до адміністративного суду не завжди обґрунтовують необхідність своєї участі у процесі задля захисту інтересів держави. Так, ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 29 березня 2019 року у справі № 480/1105/19 було повернуто позовну заяву керівника місцевої прокуратури до Відділу освіти Тростянецької районної державної адміністрації Сумської області про вжиття заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки. Ухвала мотивована тим, що прокурором не обгрунтовано визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, зокрема не доведено, що уповноважений орган, в інтересах якого він звернувся з позовом, не здійснює або неналежним чином здійснює свої повноваження щодо захисту інтересів держави [7]. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду у постанові від 10 квітня 2019 року у справі № 813/661/17 щодо таких ситуацій зазначив таке: "Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб'єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд повинен перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду" [8].

Отже, прокурор виступає в адміністративному судочинстві під час здійснення захисту інтересів держави як допоміжна фігура та не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, тобто ця функція покладається на відповідні органи публічної влади, а не на прокурора.

КАС України та Закон України "Про прокуратуру" визначає такі форми участі прокурора у цивільному процесі: 1) звернення до суду з позовною заявою; 2) участь у розгляді справи; 3) вступ у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи; 4) подання апеляційної та касаційної скарги, заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або винятковими обставинами.

Варто зауважити, що згідно із загальним правилом статус позивача у справі, провадження у якій відкрито за позовом прокурора, набуває орган, уповноважений здійснювати функції держави у суперечливих правовідносинах. Натомість прокурору надаються всі процесуальні права та обов'язки формального позивача, крім права закінчувати справу примиренням. Винятками із цього правила є випадки, коли у такого органу відсутні відповідні повноваження або ж відсутній сам орган публічної влади.

Слід також окремо наголосити, що участь прокурора в адміністративному судочинстві задля представництва державних інтересів не означає, що прокурор набуває процесуального статусу представника. Як влучно зазначає М.В. Руденко, не можна ототожнювати процесуальний статус прокурора зі статусом представника в адміністративній справі, адже відомо, що відносини між представником і довірителем засновані на договорі доручення або законі [9, с. 25].

Більш детальний розгляд процесуального статусу прокурора в адміністративному судочинстві дозволяє зазначити таке. Відповідно до ч. 2 ст. 54 КАС України відмова органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (серед них - прокурор), від позову або зміна позовних вимог не позбавляє особу, в інтересах якої подано позовну заяву, права вимагати від суду розгляду справи, вирішення позову в попередньому обсязі [6]. Виникає таке питання: "Чи наділений саме суб'єкт владних повноважень таким правом у разі відмови прокурора від позову?". Буквальне тлумачення зазначеного положення змушує дати негативну відповідь. Тобто в даному випадку необхідно констатувати, що, коли прокурор відмовляється від поданого позову або зменшує розмір позовних вимог, орган публічної влади не в змозі вимагати від суду розгляду справи або підтримувати позов в первісному обсязі, попри свій статус позивача у справі. На нашу думку, зазначене положення має бути піддане коригуванню, тобто орган публічної влади має бути наділений таким правом, оскільки наявність таких додаткових важелів є гарантією того, що інтереси держави не залишаться незахищеними, адже і прокурор як посадова особа цілком може допустити помилку, змінюючи правову позицію.

Увагу привертає й положення ч. 4 ст. 54 КАС України, відповідно до якого відмова органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у суперечливих правовідносинах, від позову, поданого прокурором в інтересах держави, не позбавляє прокурора права підтримувати позов, а суд - продовжувати розгляд справи [6]. На нашу думку, існування такого положення є досить слушним, адже воно виконує роль додаткової гарантії захисту інтересів держави, оскільки відмова від позову органом публічної влади може бути формою неналежного здійснення таким органом своїх повноважень. Окрім того, К.А. Гузе слушно зазначає, що первинним об'єктом захисту прокурора в суді є саме інтереси держави, тому позивач (орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у суперечливих правовідносинах) не повинен мати повної автономії під час вчинення в суді розпорядницьких дій [10, с. 116].

Відповідно до ч. 3 ст. 53 КАС України вступ прокурора у справу, провадження у якій відкрите за позовом іншої особи, можливий до початку розгляду справи по суті [6]. Натомість у Законі України "Про прокуратуру" закріплене право прокурора вступати у справу, відкриту за позовом іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження. Якщо процесуальні дії учасників справи на кожній стадії її розгляду спрямовані на досягнення окремих (спеціальних) завдань, то позиція законодавця, закріплена в КАС України, на нашу думку, є більш обґрунтованою.

У контексті вищезазначеної форми участі прокурора в адміністративному процесі визначним є питання реалізації прокурором права на подання доказів. Так, відповідно до ч. 2 ст. 79 КАС України позивач та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб, повинні подати докази разом із поданням позовної заяви [6]. З огляду на те, що під час вступу у справу, відкриту за позовом іншої особи, прокурор не подає позовної заяви, виникають сумніви щодо можливості реалізації прокурором права на подання доказів. Відповідно до ст. 79 КАС України учасник справи може подати докази поза межами встановленого законом строку у разі, коли він обґрунтує неможливість їх подання у строк з причин, що не залежали від нього. Водночас, на нашу думку, застосування вказаної норми до даної ситуації є недоцільним з огляду на відсутність будь-якого процесуального статусу у прокурора на момент подання позову первісним суб'єктом звернення, а тому і на нерозповсюдження на прокурора правил щодо строку подання доказів. Натомість окреслена вище проблема може бути вирішена шляхом доповнення КАС України положенням такого змісту: "У разі вступу у справу, відкриту за позовом іншої особи, органи чи особи, яким законом надано право звертатись до суду в інтересах інших осіб, подають докази разом із заявою про вступ у справу".

Цікавою є також і ситуація, яка складається у разі подання прокурором апеляційної скарги. Так, відповідно до ч. 3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор подає апеляційну скаргу. З огляду на це положення не можна однозначно стверджувати, чи може прокурор звертатись із апеляційною скаргою у разі, коли він не брав участі в розгляді справи по суті в суді першої інстанції. У Законі України "Про прокуратуру" встановлено, що право подачі апеляційної скарги незалежно від участі в судовому розгляді надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників регіональних прокуратур. На нашу думку, з огляду на формулювання норми в КАС України та умови участі прокурора в адміністративному судочинстві надання прокурору права звертатись із апеляційною скаргою навіть у випадку, коли він не приймав участі на стадії розгляду справи по суті в суді першої інстанції, є досить слушним. Так, неподання апеляційної скарги органом державної влади, уповноваженим на реалізацію функцій у суперечливих правовідносинах, може бути формою неналежного здійснення таким органом відповідних функцій у суперечливих правовідносинах.

Аналогічне питання постає і у разі участі прокурора в касаційному провадженні.

Таким чином, нормативне регулювання участі прокурора в суді апеляційної та касаційної інстанцій задля захисту інтересів держави потребує вжиття заходів із уточнення відповідних норм КАС України.

Прокурор виступає в адміністративному судочинстві під час здійснення захисту інтересів держави як допоміжна фігура та не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, тобто ця функція покладається на відповідні органи публічної влади, а не на прокурора. Для забезпечення цього в Законі України "Про прокуратуру" та в КАС України встановлені підстави, умови та порядок участі прокурора в адміністративному процесі. Національна судова практика свідчить, що недотримання зазначених законодавчих положень неодноразово були предметами уваги суду касаційної інстанції. Так, прокурори не обґрунтовують належним чином підстави своєї участі, не дотримуються встановлених законом умов звернення до суду, не повідомлять суб'єктів владних повноважень про свої дії щодо звернення до суду. Також слід зауважити, що в КАС України врегульовані не всі питання, пов'язані з участю прокурора в адміністративному процесі.

1. Конституція України: Закон України від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96/%D0%/ B2%D1%80 (дата звернення: 22.10.2019).

2. Про прокуратуру: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1697-18 (дата звернення: 22.10.2019).

3. Рішення Конституційного суду України: Рішення у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 р. № 3-рп/99. URL: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/v003p710-99 (дата звернення: 22.10.2019).

4. Постанова Касаційного адміністративного суду Верховного Суду від 25.04.2018 справа № 806/1000/17 [Електронний ресурс]. URL: http://reyestr.court.gov.ua/Review/73763984 (дата звернення: 22.10.2019).

5. Постанова Касаційного адміністративного суду Верховного Суду від 15.04.2019 справа № 813/2265/18. URL: http://reyestr.court. gov.ua/Review/81147975 (дата звернення: 22.10.2019).

6. Кодекс адміністративного судочинства України: Закон України від 06.07.2015 р. № 247- IV. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/ 2747-15 (дата звернення: 22.10.2019).

7. Ухвала Сумського окружного адміністративного суду від 29.03.2019 р. у справі № 480/1105/19. URL: http://reyestr.court.gov.ua/ Review/80795496 (дата звернення: 22.10.2019).

8. Постанова Касаційного адміністративного суду Верховного Суду від 10.04.2019 р. у справі № 813/661/17. URL: http://reyestr.court. gov.ua/Review/81046111 (дата звернення: 22.10.2019).

9. Руденко М.В. Роль прокуратури поза межами кримінального судочинства: сучасна українська модель. Юридичний журнал.

2009. С. 24-28.

10. Гузе К.А. Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в цивільному судочинстві України: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. Харків, 2015. 116 с.

Размещено на Allbest.ru