Дискусійні аспекти ліквідації військових прокуратур в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Дискусійні аспекти ліквідації військових прокуратур в Україні

Трагнюк Р.Р., кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри судоустрою та прокурорської діяльності

У статті досліджується питання ліквідації військових прокуратур, передбачене змінами до Закону України «Про прокуратуру» від 19 вересня 2019 року. З огляду на широкий громадський резонанс, який воно викликало, це питання є актуальним і потребує належного теоретичного дослідження.

Мета наукової статті полягає в аналізі переваг і недоліків рішення законодавця про ліквідацію військових прокуратур в Україні.

Автор доходить висновку, що рішення про ліквідацію військових прокуратур потребувало більш детального обґрунтування. Це зумовлено тим, що на військові прокуратури покладалися важливі завдання щодо забезпечення законності й правопорядку у військовій сфері, які в результаті їх ліквідації можуть залишитися нереалізованими. Крім того, це рішення може призвести до порушення строків кримінального провадження у справах, що належали до компетенції військових прокуратур. Недоліком цього рішення є також порушення прав співробітників військових прокуратур у зв'язку із їх звільненням.

Автор аналізує проблеми організації та діяльності військової прокуратури. До їх числа віднесено проблеми, пов'язані із недосконалістю її нормативного регламентування. Також існували проблеми функціонування військової прокуратури в умовах початку роботи в Україні Державного бюро розслідувань.

На підставі викладеного автор дійшов висновку про те, що наявні проблеми військової прокуратури можуть бути розв'язані шляхом удосконалення її нормативного регулювання і організаційного устрою. Зазначається, що існували передумови для створення в Україні повноцінної військової поліції та покладення на неї функцій досудового розслідування військових злочинів. Натомість законодавець обрав найбільш радикальний шлях - повну ліквідацію військової прокуратури. Це призвело до виникнення нових проблем, найбільш серйозною з яких стала фактична відсутність дієвої альтернативи військовій прокуратурі у справі забезпечення законності й правопорядку у військовій сфері. Це може призвести до послаблення обороноздатності держави. Існує необхідність або створення аналогу військової прокуратури, або перегляду рішення про її ліквідацію.

Ключові слова: військова прокуратура, військові прокурори, реформа прокуратури, система прокуратури, військова сфера.

DISCUSSION'S ASPECTS OF ELIMINATION OF MILITARY PROSECUTOR'S OFFICES IN UKRAINE

In article the question of the elimination of military prosecutor's offices provided by changes in the Law of Ukraine “About prosecutor's office” from September 19, 2019 is researched. Taking into account a wide public response which was caused by this decision, this question is actual and demands appropriate theoretical research.

The purpose of the scientific article consists in the analysis of advantages and shortcomings of the decision of the legislator about elimination of military prosecutor's offices in Ukraine.

The author came to a conclusion that the decision on elimination of military prosecutor's offices demanded more detailed justification. This decision can lead to violation of terms of criminal proceedings on affairs in which the military prosecutor's office was engaged. A lack of this decision is also violation of the rights of staff of military prosecutor's office in connection with their dismissal.

The author analyzes problems of the organization and activity of military prosecutor's office. The problems connected with imperfection of its standard regulation are carried to their number. Also there are problems of functioning of military prosecutor's office in the conditions of the beginning of work of the State Bureau of investigations in Ukraine.

On the basis of stated the author came to a conclusion that existing problems of military prosecutor's office could be solved by a way of improvement of its standard regulation and the organizational device. At the same time, there were prerequisites for the establishment of a military police force in Ukraine to carry out pre-trial investigations into war crimes. Instead the legislator chose the most radical way - a complete elimination of military prosecutor's office that, in turn, conducts to emergence of new problems. The most serious among them is the actual absence of effective alternative of military prosecutor's office in law enforcement and a law and order in the military sphere. It can lead to easing of defense capacity of the state and causes need or creations of analog of military prosecutor's office, or revision of the decision on its elimination.

Key words: prosecutor, prosecutor's office, functions of prosecutor's office, power of the prosecutor, public prosecutor's supervision.

Вступ

Постановка проблеми. черговий етап реформування прокуратури, пов'язаний із прийняттям Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», передбачає реорганізацію системи прокуратури.

Одним із найбільш дискусійних рішень в даному контексті є передбачена вказаним Законом ліквідація військових прокуратур. З огляду на широкий громадський резонанс, який воно викликало, це питання є актуальним і потребує належного теоретичного дослідження.

Стан опрацювання проблеми. Проблема організації і діяльності військової прокуратури була предметом розгляду таких дослідників, як В.С. Бабкова, О.О. Зархін, П.М. Каркач, О.С. Козачук, А.В. Лапкін, А.В. Матіос, О.О. Шандула. Однак останні зміни до Закону України «Про прокуратуру», які передбачають ліквідацію військових прокуратур, досі не стали предметом самостійного наукового дослідження.

Мета наукової статті полягає в аналізі переваг і недоліків рішення законодавця про ліквідацію військових прокуратур в Україні.

Виклад основного матеріалу

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон) із статей 7, 8, 15, 27, 39, 41, 51, 81 Закону України «Про прокуратуру» були виключені відповідні положення, які передбачали існування в системі прокуратури військових прокуратур та особливий статус військових прокурорів [1]. У Пояснювальній записці до відповідного законопроекту ліквідація військових прокуратур була віднесена до основних його положень, однак при цьому прийняття відповідного рішення нічим не обґрунтовувалося і не пояснювалося. З цього приводу було лише передбачено встановлення права Генерального прокурора у разі потреби утворювати спеціалізовані прокуратури на правах структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур [2], що, очевидно, має розглядатися як альтернатива ліквідованим військовим прокуратурам. Звертаючи увагу на цю обставину, фахівці Головного науково-експертного управління Верховної Ради України зазначили, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 91 Регламенту Верховної Ради України кожен законопроект має містити обґрунтування необхідності його прийняття, цілей, завдань і основних його положень. При цьому ані з положень проекту закону, ані з супровідних документів до нього незрозуміла необхідність ліквідації військових прокуратур в Україні [3]. З цією думкою варто погодитися і зазначити, що рішення про ліквідацію військових прокуратур потребувало більш детального обґрунтування.

З цього приводу варто зауважити, що інститут військових прокуратур діяв в Україні протягом всього періоду незалежності, крім 2012-2014 рр., коли відповідні прокуратури функціонували як цивільні прокуратури з нагляду за дотриманням законів у військовій сфері. Існування військових прокуратур, на думку О.С. Козачук, зумовлювалося необхідністю забезпечення законності в особливій військовій сфері, якою є сфера життєдіяльності держави, що об'єктивно необхідна для забезпечення її динамічного, стійкого і безпечного розвитку, в якій зайнята велика кількість спеціально підготовлених(тих, хто має стосунок до військової сфери) людей і яка передбачає у своєму функціонуванні використання державою в потенційній або реалізованій формі військової моці та регулюється засобами військової політики на основі воєнно-доктринальних установок і визначеної нормативно-правової бази, що має особливе значення в умовах окупації частини території України [4, с. 5]. Здійснення функцій прокуратури в цій особливій військовій сфері вимагає від прокурорів знання специфіки проходження військової служби та підтримання військової дисципліни, знання особливостей військового законодавства, володіння тактикою ведення бойових дій, розуміння правил і принципів військового управління тощо. З огляду на це військові прокуратури виокремлювалися як окрема спеціалізована підсистема органів прокуратури, а до військових прокурорів встановлювалися особливі вимоги, пов'язані із проходженням ними військової служби та наявністю офіцерського звання.

На думку дослідників, військові прокуратури утворювали власну трирівневу ієрархію, яка не збігалася із системою територіальних прокуратур. Кожна нижча ланка підпорядковувалася вищій ланці і водночас функціонувала повністю автономно від інших органів прокуратури того самого або вищого рівня [5, с. 49]. Такі особливості їх організаційної побудови зумовлювалися необхідністю наближення до об'єктів їхньої діяльності, якими були військові частини, гарнізони та інші об'єкти військової сфери. Отже, побудова системи військових прокуратур враховувала не адміністративно-територіальний, а військово-політичний устрій держави. звільнення військовий прокуратура

При цьому діяльність військових прокурорів, частка яких становила всього 6% від загальної чисельності працівників системи прокуратури, була достатньо результативною. Так, з 2014 р. військова прокуратура розслідувала 98 500 кримінальних проваджень, у 30 066 з яких досудове слідство було закінчене. До суду було направлено 15 420 обвинувальних актів, під час досудового розслідування відшкодовано 509,3 млн грн збитків. Військові прокурори підтримали публічне обвинувачення у 18 433 кримінальних провадженнях, за результатами яких ухвалено 12 995 вироків. Реалізація військовою прокуратурою представницьких повноважень дозволила повернути державі 77 тис. гектарів земель та понад 2,5 млрд гривень, що в декілька разів перевищує видатки Державного бюджету на її фінансування [6]. Уявляється, що подібних результатів військові прокурори змогли досягти саме завдяки поглибленій спеціалізації, що передбачає зосередження зусиль на певній предметній сфері і підвищення компетенції з відповідних питань.

З огляду на це рішення про ліквідацію військових прокуратур зазнало критики як з боку громадськості, так і з боку фахівців, які аналізували положення законопроекту. Так, у Висновку на відповідний законопроект Головного науково-експертного управління Верховної Ради України вказувалося, що, хоча військові прокуратури виконують загальні функції органів прокуратури, військові прокуратури здійснюють це у специфічній (воєнній) сфері правовідносин. Тому через ліквідацію військових прокуратур буде зруйнована система підготовки військових прокурорів з певним рівнем знань військового законодавства і військової специфіки (озброєння та бойова техніка, порядок користування військовим майном, порядок підлеглості, стратегія і тактика військових дій тощо), що може призвести до зниження якості досудового слідства у певних категоріях справ та рівня захисту прав і свобод військовослужбовців, а також державних і громадських інтересів у сфері оборони держави [3]. Розвиваючи вказані міркування, можна припустити, що після ліквідації військової прокуратури ефективність діяльності прокуратури у військовій сфері значно знизиться, що матиме негативні наслідки для загального стану законності й обороноздатності України.

Крім того, як зазначають експерти, передача повноважень військових прокурорів іншим прокурорам може призвести до порушення статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка гарантує право на справедливий суд, оскільки зазначене може спричинити затягування розумних строків розгляду кримінальних проваджень та інших справ, в яких беруть участь прокурори [7]. Проблеми необґрунтованого збільшення розумних строків розгляду кримінальних проваджень про військові злочини були зумовлені, на думку А.В. Матіоса, відсутністю у суддів місцевих судів постійної судової практики та спеціальних знань з військового права. Такі проблеми були і в період функціонування військових прокуратур [8, с. 37]. Очевидно, що з ліквідацією військових прокуратур вони загостряться. Також при цьому може статися порушення принципу незмінюваності прокурорів у кримінальному провадженні, на важливості якого наголошується у науковій юридичній літературі [9, с. 86]. Уявляється, що з метою уникнення цих проблем варто було б передбачити достатній перехідний період для ліквідації військової прокуратури та закінчення військовими прокурорами тих проваджень, які перебувають в їх віданні.

Для об'єктивності нашого дослідження варто звернути увагу і на критичні проблеми військових прокуратур, на які зверталася увага у науковій юридичній літературі, які значною мірою стали підставою для ліквідації цих органів. Зокрема, як наголошувала В.С. Бабкова, відомчий рівень регулювання організації і діяльності військових прокуратур не відповідав законодавчим змінам щодо функцій прокуратури, що створювало складності у її функціонуванні [11, с. 77]. Дійсно, Наказ Генерального прокурора України № 12 гн від 29 серпня 2014 р. «Про особливості діяльності військових прокуратур» [12] зосереджував увагу на наглядових повноваженнях військових прокуратур у військовій сфері, які були скасовані ще у 2014 р. Варто звернути увагу, що функціональна компетенція військових прокуратур частково була врегульована Порядком організації діяльності прокурорів і слідчих органів прокуратури у кримінальному провадженні, згідно з пп. 3 п. 1 Розділу IV якого керівники і підпорядковані їм прокурори військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих), військових прокуратур регіонального рівня та Головної військової прокуратури забезпечували нагляд за слідчими військових прокуратур, слідчими інших органів досудового розслідування (крім детективів Національного антикорупційного бюро України) кримінальних правопорушень проти встановленого порядку несення військової служби (військові злочини), а також правопорушень, вчинених військовослужбовцями військових формувань і правоохоронних органів, військовослужбовцями та працівниками державних органів, які комплектуються військовослужбовцями, працівниками військових формувань, установ, підприємств, організацій оборонно-промислового комплексу держави [13]. Отже, предмет функціонування військових прокуратур був нормативно визначений, хоча присвячений їм наказ Генерального прокурора, безумовно, потребував оновлення.

Основною проблемою збереження військових прокуратур було позбавлення прокуратури функції досудового розслідування, пов'язане із початком функціонування Державного бюро розслідувань (ДБР). Як наголошував А.В. Лапкін, зі створенням ДБР військова прокуратура фактично втратила свою основну функцію з розслідування військових злочинів. Як орган процесуального керівництва відносно слідчих ДБР в частині розслідування ними військових злочинів військова прокуратура має іншу територіальну структуру, ніж ДБР, тому створення Бюро тягне за собою необхідність зміни системи військової прокуратури. Однак такі зміни потягнуть за собою скорочення її штату і розірвання зв'язку військової прокуратури із військовими гарнізонами, що фактично означає відокремлення цієї прокуратури від військової сфери [14, с. 189]. цю проблему можна було б вирішити через створення військової поліції, якій від ДБР було б передане розслідування військових злочинів.