Договірно-правове забезпечення міграційної політики Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стаття з теми:

Договірно-правове забезпечення міграційної політики Європейського Союзу

Дракохруст Т.В., кандидат наук з державного управління, доцент, доцент кафедри міжнародного права, міжнародних відносин та дипломатії Тернопільського національного економічного університету

У статті розглянуто особливості договірно-правового забезпечення міграційної політики Європейського Союзу. Проаналізовані основні документи Європейського Союзу у галузі зовнішнього управління міграцією та виокремлені головні пріоритети даних актів. Зокрема ухвалення Лісабонського договору, метою якого є створення значно кращої правової й інституційної бази для подальшого об'єднання Європейського Союзу і ствердження його ролі та позицій у всьому світі, посилення демократичних начал в інтеграційному утворенні. Зроблено акцент на новому підході до кращого управління міграцією «Основи міграційного партнерства», зміст якого означає взаємовигідне партнерство між Європейським Союзом та його державами-членами, з одного боку, і партнерськими країнами, з іншого боку, з метою спільного подолання викликів міграції та розвитку. Також автор зауважив, що в рамках Глобального підходу до міграції та мобільності від 2005 р. Європейський Союз розвивав тісне партнерство із третіми країнами із чітким наголосом на міграційному контролі. Автор прийшов до висновку, що акцент міграційної політики Європейського Союзу робиться на стримуванні нелегальної міграції та боротьбі з контрабандистами людей і організованою злочинністю, також на формуванні спільної європейської політики надання притулку, спільних зусиль держав-членів у цій сфері. Автор зауважує, що зміцнення інституційної спроможності Європейського Союзу та досягнення внутрішньоєвропейської солідарності в питанні міграції мали б стати надійними запобіжниками неповторення подібної ситуації в майбутньому. Автор акцентує увагу на тому, що вперше зіткнувшись із безпрецедентним напливом біженців через власні кордони, Європейський Союз виявився неготовим до цієї ситуації з погляду як інституційної спроможності, так і єдності всередині Європейського Союзу.

Крім того, ситуація ускладнюється й відсутністю солідарності всередині Об'єднання. Від здатності Європейського Союзу дати відповідь на міграційний виклик значною мірою залежить його цілісність та майбутній розвиток. Адже нинішня архітектура зі спільного управління міграцією Європейського Союзу та держав-членів довела свою неефективність. Однак це може бути можливим у разі внесення змін до основоположного Лісабонського договору, що нині цілком виключають лідери держав-членів Європейського Союзу.

Ключові слова: міграційна політика, ЄС, міграція, законодавство, мобільність.

CONTRACTUAL AND LEGAL SUPPORT FOR EUROPEAN UNION MIGRATION POLICY

The article deals with the peculiarities of the contractual legal support of European Union migration policy. The main European Union documents in the field of external migration management are analyzed and the main priorities of these acts are outlined. In particular, the adoption of the Lisbon Treaty, which aims to create a much better legal and institutional framework for the further unification of the European Union and to strengthen the European Union's role and position worldwide, to strengthen democratic principles in integration. Emphasis is placed on a new approach to better managing migration, the Basics of Migration Partnership, the content of which means mutually beneficial partnerships between the European Union and its Member States, on the one hand, and partner countries, on the other, with a view to jointly addressing the challenges of migration and development. The author also noted that as part of the 2005 Global Approach to Migration and Mobility, the European Union has developed close partnerships with third countries with a clear focus on migration control. The author concludes that the European Union's migration policy focuses on curbing illegal migration and combating human smugglers and organized crime. Also to formulate a common European asylum policy, a joint effort by Member States in this field. The author points out that the strengthening of the European Union's institutional capacity and the achievement of intra-European solidarity in the migration issue should be credible safeguards for not repeating this situation in the future. The European Union's ability to respond to the migration challenge depends to a large extent on its integrity and future development.

Key words: migration policy, EU, migration, legislation, mobility.

Постановка проблеми

Характерна для нинішнього світу інтенсифікація міжнародних міграцій, що є наслідком і водночас одним із вагомих чинників глобалізації, повною мірою спостерігається і на європейському континенті. У зв'язку із цим така важлива складова частина інтеграційних процесів, як пересування людей, поруч із вільним рухом товарів та капіталів, є предметом спільних політичних рішень Європейського Союзу (далі - ЄС).

Вона стосується ситуації і всередині Співтовариства, і його міграційних відносин із третіми країнами.

Виступаючи 7 червня 2016 р. з нагоди ухвалення «Основ міграційного партнерства», Високий представник ЄС з питань зовнішньої політики та політики безпеки Ф. Могеріні заявила: «Міграція є позитивною річчю для світу, однак ми повинні брати її під контроль.

Вона є глобальним, комплексним феноменом, що стосується як ЄС, так і країн походження і транзиту мігрантів. Ми пропонуємо новий підхід, який є виграшним для обох сторін» [1].

Однак в її промові не було згадано про інтереси мігрантів, які останніми роками стали самостійним актором міжнародної політики. Чи взаємовиграшна стратегія ЄС відповідатиме інтересам шукачів притулку, або ж вона здійснюватиметься за їхній рахунок? Відповідь на це питання можна дати після комплексного аналізу поточного стану міграційної проблеми, причин її виникнення, чинної політики ЄС та її перспектив на майбутнє. Отже, ми вважаємо доцільним проаналізувати нормативні документи ЄС у галузі зовнішнього управління міграцією.

Аналіз публікацій, у яких започатковано розв'язання задекларованої проблематики. Окреслені проблеми правового забезпечення міграційної політики ЄС, подолання міграційної кризи були предметом дослідження багатьох вітчизняних і закордонних учених, зокрема таких, як: О. Малиновська, В. Голуб, О. Риндзак, В. Кьоніг та інші.

Мета статті - дослідити особливості договірно-правового забезпечення міграційної політики ЄС, виявити проблемні питання та надати рекомендації щодо їх вирішення.

Виклад основного матеріалу дослідження

міграція управління європейський союз

Від початку 1990-х рр. ЄС вибудував комплексну систему із зовнішнього управління міграцією. У рамках Глобального підходу до міграції та мобільності від 2005 р. (далі - ГПММ) ЄС розвивав тісне партнерство із третіми країнами із чітким наголосом на міграційному контролі. ГПММ мав на меті знайти баланс між інтересами ЄС (заохочення легальної міграції та добре контрольованої мобільності), інтересами третіх країн (заохочення легальної міграції та максимізація позитивного впливу міграції на розвиток) та інтересами мігрантів (гарантування міжнародного захисту). Проте на практиці утворився дисбаланс через надмірну увагу до боротьби з нелегальною міграцією.

У партнерстві із третіми країнами ЄС не враховував як їхні специфічні інтереси та перспективи, так і права й інтереси мігрантів. У результаті політики ЄС мігранти застрягали у транзитних країнах, де піддавалися масовим порушенням їхніх прав.

Крім того, обмежена ефективність ГПММ пояснюється браком горизонтальної та вертикальної узгодженості (між різними політиками ЄС: міграції та притулку, політики розвитку, гуманітарної допомоги, політики сусідства, СЗППБ; між посадовцями ЄС та національними елітами). Структурні недоліки ГПММ були перенесені і до всіх наступних нормативних документів ЄС у галузі зовнішнього управління міграцією [2].

Головними пріоритетами вищезгаданого акта є заохочення легальної міграції та добре контрольованої мобільності; запобігання нелегальній міграції та боротьба з торгівлею людьми; максимізація позитивного впливу міграції на розвиток; гарантування міжнародного захисту та зміцнення зовнішнього виміру політики притулку [3].

Основні формати співпраці, відповідно до даного акта, із третіми країнами - це партнерство з мобільності та спільні порядки денні з міграції та мобільності. Якщо ж говорити про спільні риси обох форматів, то вони полягають в такому:

пропонують політичні рамки для комплексної та посиленої співпраці із третіми країнами в контексті головних пріоритетів;

охоплюють питання мобільності, зокрема візові питання, сприяння поверненню та реадмісії нелегальних мігрантів.

ЄС подолав конституційну кризу ухваленням Лісабонського договору, метою якого є створення значно кращої правової й інституційної бази для подальшого об'єднання Європейського Союзу і ствердження ролі та позицій ЄС у всьому світі, посилення демократичних начал в інтеграційному утворенні. У березні 2007 р. під час урочистостей із нагоди 50-річчя укладення Римської угоди про створення Європейського економічного співтовариства лідери 27-ми держав-членів ЄС уклали спільну декларацію, у якій висловили намір відновити процес інституцій- них реформ у ЄС завдяки перегляду Конституційної угоди [4, с. 12-13].

Лісабонський договір є результатом оптимізованої інституційної рівноваги між великими й малими державами-членами, наднаціональними й міжурядовими чинниками, що об'єктивно надає змогу розширеному Європейському Союзу функціонувати більш узгоджено й ефективно в межах реалізації спільної політики і на міжнародній арені.

Наступним нормативно-правовим актом є Європейський пакт з імміграції та притулку (жовтень 2008 р.), головними пріоритетами якого є: організація легальної імміграції з урахуванням пріоритетів, потреб і можливостей держав-членів; контроль нелегальної імміграції та сприяння добровільному поверненню мігрантів до країн походження або транзиту; зміцнення прикордонного контролю; створення спільної європейської системи з політики притулку; заохочення партнерств із третіми країнами з метою синергії міграції та розвитку [5].

Далі, Ініціатива міграційного маршруту ЄС - Африканський Ріг (Хартумський процес) (28 листопада 2014 р.), головними пріоритетами якого є: боротьба з торгівлею людьми; боротьба з контрабандою людьми; вигоди від міграції та подолання причин нелегальної міграції та примусового переселення людей; заохочення легальної міграції та мобільності; надання міжнародного захисту та притулку; сприяння поверненню, реадмісії та реінтеграції мігрантів [6].

У червні 2016 р. Європейською комісією ініційований новий підхід до кращого управління міграцією «Основи міграційного партнерства», зміст якого означає взаємовигідне партнерство між ЄС та його державами-членами, з одного боку, та партнерськими країнами, з іншого боку, з метою спільного подолання викликів міграції та розвитку. Ключовим елементом ініціативи є міграційні угоди, які охоплюють: допомогу на розвиток, торгівлю, мобільність, енергетику, безпеку, цифрову політику. Пріоритетні країни: Малі, Нігерія, Нігер, Сенегал, Ефіопія.

Також обумовлені короткострокові пріоритети, а саме порятунок життя на морі та в пустелі; боротьба з мережами контрабандистів і торговців людьми; повернення мігрантів, яким було відмовлено в наданні притулку; відкриття легальних маршрутів для імміграції в Європу та довгострокові пріоритети: подолання причин нелегальної міграції та вимушеного переселення людей шляхом підтримки партнерських країн в їхньому політичному, соціальному й економічному розвитку; збільшення можливостей для працевлаштування та розвитку у країнах походження мігрантів.

лютого 2017 р. укладений Італійський меморандум про взаєморозуміння, головними положеннями якого є формування системи прикордонного контролю на півдні Лівії для стримування міграції; забезпечення медикаментами та медичним обладнанням пунктів прийому біженців у Лівії; тренування лівійського персоналу в центрах прийому біженців; заохочення широкої євро-африканської співпраці з метою подолання причин нелегальної міграції, впровадження стратегічних проектів розвитку у країнах походження мігрантів, покращення умов життя, зниження рівня безробіття та бідності; підтримка зусиль міжнародних організацій у галузі повернення мігрантів до країн походження, включно з добровільним поверненням [7].

Також варто зазначити Мальтійську декларацію (3 лютого 2017 р.), головні пріоритети якої такі: тренування, постачання обладнання й іншої підтримки для лівійських сил берегової охорони; посилення заходів зі знищення бізнес-моделі контрабандистів; сприяння розвитку місцевих громад Лівії, зокрема у прибережній зоні та на лівійських сухопутних кордонах уздовж основних міграційних маршрутів; пошук прийнятних можливостей та умов для організації пунктів прийому біженців у Лівії; підтримка Міжнародної організації з міграції у справі добровільного повернення мігрантів; зниження міграційного тиску на лівійських сухопутних кордонах шляхом зміцнення прикордонного контролю [8].

огляду на вищезгадане, акцент міграційної політики ЄС робиться на стримуванні нелегальної міграції та боротьбі з контрабандистами людей і організованою злочинністю, на формуванні спільної європейської політики надання притулку, спільних зусиль держав-членів у цій сфері. Проте на практиці ситуація виглядає інакше.

Саме через розбіжності між державами-членами спільні європейські інституції в галузях міграції та притулку є слабкими. Міграційна, зовнішня, торговельна політики та політика розвитку ЄС є погано координованими одна з одною. Політика міграції та притулку є сферою спільної компетенції ЄС і держав-членів, що посилює складність і заплутаність проблеми. Без стабільних національних зобов'язань і внесків ЄС позбавлений адекватних фінансових та пов'язаних із мобільністю ініціатив.

У зв'язку із цією обставиною замість єдиної загальноєвропейської системи надання притулку, на чому наголошено в Лісабонському договорі, паралельно існують 28 національних систем надання притулку. Європейські інституції в галузі міграції та притулку - Агентство ЄС із прикордонної та берегової охорони Frontex (штаб-квартира у Варшаві, Польща) та Європейський офіс зі сприяння політиці притулку (штаб-квартира у Валетті, Мальта) є недорозвинутими та недофінансованими.

Вплив Європейської комісії на міграційну політику ЄС значно обмежений Лісабонським договором, тоді як Європейський парламент має непрямий вплив на щоденні рішення національних урядів. Єдиним органом, що має реальні повноваження в галузі міграції, є Рада ЄС, яка представляє держави-члени.

Висновки

Уперше зіткнувшись із безпрецедентним напливом біженців через власні кордони, ЄС виявився неготовим до цієї ситуації з погляду як інституційної спроможності, так і єдності всередині ЄС.

Міграційна політика ЄС переважно зосереджувалася на таких напрямах: допомога біженцям, які вже були зареєстровані в державах-членах ЄС та отримали право на притулок; запобігання потраплянню нових мігрантів на континент і повернення до країн походження мігрантів, яким було відмовлено в наданні притулку; реформування інституційної спроможності ЄС і вжиття заходів, спрямованих на подолання причин нелегальної міграції. Зважаючи на масштабний характер міграційної кризи та її безпосередній вплив на суспільно-політичну ситуацію в державах-членах, ЄС найбільшу увагу приділяв першим двом напрямам, надаючи лише другорядного значення останнім.

Стримуючи потоки біженців та повертаючи їх до небезпечних країн, ЄС цим порушує норми міжнародного законодавства, які гарантують їм право на притулок у будь-якій державі світу. Це веде до зниження рівня легітимності ЄС і збільшує легітимність авторитарних режимів, які до того ж зміцнюють свою владу за рахунок фінансування ЄС [9, с. 156-157].

Унаслідок слабкості інституційної будови ЄС у міграційній сфері він виявився неготовим до масового напливу біженців та необхідності швидкого їх розселення відповідно до міжнародних норм. Крім того, ситуація ускладнюється й відсутністю солідарності всередині Об'єднання. Зміцнення інституційної спроможності ЄС та досягнення внутрішньоєвропейської солідарності в питанні міграції мали б стати надійними запобіжниками неповторення подібної ситуації в майбутньому. Від здатності ЄС дати відповідь на міграційний виклик значною мірою залежить його цілісність і майбутній розвиток.

Адже нинішня архітектура зі спільного управління міграцією ЄС та держав-членів довела свою неефективність. Однак це може бути можливим у разі внесення змін до основоположного Лісабонського договору, що нині цілком виключають лідери держав-членів ЄС.

Список використаних джерел

1. Migration Partnership Framework. A New Approach to Better Manage Migration. European Commission.

2. Koenig N. The EU's External Migration Policy: Towards Win-Win-Win Partnerships. Jacques Delors Institut. 6 April 2017.

3. Global Approach to Migration and Mobility. European Commission.

4. Яковюк І. Правові основи європейської інтеграції та її вплив на державно-правовий розвиток України: автореф. дис.... докт. юрид. наук: 12.00.01 ; 12.00.11. Харків, 2014. 474 с.

5. European Pact on Immigration and Asylum. EUR-Lex, Access to European Union Law.

6. EU-Horn of Africa Migration Route Initiative (Khartoum Process). International Organization for Migration.

7. Migration Partnership Framework. A New Approach to Better Manage Migration. European Commission.

8. Italy-Libya agreement: the Memorandum text.

9. Malta Declaration by the members of the European Council on the external aspects of migration: addressing the Central Mediterranean route. European Council, Council of the EU.

10. Переформатування європейської інтеграції: можливості і ризики для асоціації Україна-ЄС / В. Сіденко (керівник проєкту) та ін. Київ: Заповіт, 2018. 214 с.

Размещено на Allbest.ru