Основні засади публічного адміністрування освітньою сферою (за матеріалами практики Європейського суду з прав людини)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Основні засади публічного адміністрування освітньою сферою (за матеріалами практики Європейського суду з прав людини)

BASIC FOUNDATIONS OF PUBLIC ADMINISTRATION IN THE EDUCATIONAL FIELD (BY THE MATERIALS OF THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS PRACTICE)

Корнієнко М.В.,

доктор юридичних наук, доцент, завідувач кафедри адміністративної діяльності поліції Одеського державного університету внутрішніх справ

Актуальність дослідження обумовлена необхідністю з'ясування загальних положень публічного адміністрування у сфері освіти, сформованих у практиці Європейського суду з прав людини, які можуть бути орієнтирами у проведенні реформування освіти в Україні. Акцентується увага на обумовленості публічного адміністрування в освітній сфері необхідністю реалізації права на освіту, яке в сучасному суспільстві є засобом розвитку людини, забезпечення реалізації її можливостей. У досліджені аналізуються окремі рішення Європейського суду з прав людини за ст. 2 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Зазначається, що методологічним підґрунтям дослідження є охоплення ст. 2 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод не лише шкільної освіти, але й професійно-технічної та вищої освіти й розуміння Європейським судом з прав людини освіти як процесу, завдяки якому в будь-якому суспільстві дорослі намагаються передати свої знання, культуру та інші цінності молодшим.

Акцентується увага на необхідності недопущення дискримінації в реалізації права на освіту. Указується, що найчастіше заявники скаржаться на дискримінацію за ознаками здоров'я (особи з обмеженими можливостями), етнічного походження й належністю до громадянства.

Аналіз практики Європейського суду з прав людини дав змогу виокремити положення, які визначають основи публічного адміністрування освітньою сферою: 1) держава зобов'язана гарантувати доступ до освітніх закладів й офіційне визнання пройденого курсу навчання; регулювання освітньої сфери може змінюватися, зважаючи на потреби громади, наявність необхідних ресурсів, можливий конфлікт індивідуального й колективного інтересів; держава не може перекладати на приватні освітні заклади обов'язок гарантувати право на освіту; 2) держава зобов'язана забезпечити юридичну рівність суб'єктів, що реалізують право на освіту; держава зобов'язана не допускати дискримінації таких осіб; держава наділена певною свободою розсуду щодо оцінки якостей претендентів на навчання з метою обрати тих, хто може успішно навчатися; 3) держава має певну свободу розсуду, визначаючи зміст освіти, включаючи відповідні філософські та світоглядні ідеї; шкільна освіта має відповідати релігійним і філософським переконанням батьків учнів; 4) публічне адміністрування має враховувати специфіку закладів освіти різного рівня, не порушувати їхню автономію.

Ключові слова: автономія закладів освіти, освіта, право на освіту, практика Європейського суду з прав людини, публічне адміністрування.

The relevance of the study is necessitated by the need to clarify the general provisions of public administration in the field of education, formed in the European Court of Human Rights practice, which can be a guide when conducting education reform in Ukraine. Emphasis is placed on the causation of public administration in the educational field with the essentiality to exercise the right to education, which in modern society is a means of human being development, ensuring the realization of his opportunities. Individual decisions of the European Court of Human Rights under Art. 2 of the First Protocol to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms are analyzed. It is noted that the methodological basis for the study is the coverage of Art. 2 of the First Protocol to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, concerning not only to school education, but also pertaining to vocational education and higher education and the understanding by the European Court of Human Rights that the education of children is the whole process whereby, in any society, adults endeavour to transmit their beliefs, culture and other values to the young. публічний адміністрування освіта право

Emphasis is placed on the necessity to prevent discrimination in the exercise of the right to education. It is stated that most of all the applicants complain about discrimination on grounds of health (persons with disabilities), ethnic origin and nationality.

The European Court of Human Rights practice analysis has made it possible to distinguish the following provisions, which determine the basics of public administration in the educational sphere: 1) the state is obliged to guarantee access to educational institutions and the official recognition of the completed training course; regulation of the educational sphere may change, taking into account the needs of the community, the availability of the necessary resources, the possible conflict of individual and collective interests; the state cannot transfer the obligation to guarantee the right to education to private educational institutions; 2) the state is obliged to ensure the legal equality of subjects exercising the right to education; the state is obliged not to discriminate against such persons; the state is endowed with some discretion in assessing the quality of applicants for training, with intention to selecting those who can successfully study; 3) the state has some discretion in determining the contents of education, including relevant philosophical and world outlook ideas; school education should meet the religious and philosophical beliefs of the parents of the students; 4) public administration should take into account the specifics of educational institutions of different levels, without violating their autonomy.

Key words: autonomy of educational institutions, education, right to education, practice of the European Court of Human Rights, public administration.

Постановка проблеми

Після прийняття 1 липня 2014 р. Закону України «Про вищу освіту» впродовж уже майже шести років в Україні відбувається реформування освітньої сфери. Уже два роки як лексикон українців доповнився новим поняттям - «нова українська школа», суттєво змінено вимоги до акредитації освітніх (професійних) програм у закладах вищої освіти, за якими наразі впродовж останніх шести місяців і відбувається ця процедура оцінювання освітніх програм та/або освітньої діяльності закладів вищої освіти щодо забезпечення й удосконалення якості вищої освіти. Актуальним залишається питання реформування правничої освіти.

Велика частина запроваджуваних у межах означеного реформування освітньої сфери заходів зазнає критики з боку суспільства загалом і працівників цієї сфери. У 2017 р. Центром економічної стратегії за сприяння уряду Чехії було проведено опитування населення України на предмет сприйняття освітніх реформ. Серед ризиків реформування 71% респондентів (питання передбачало множинний вибір) відзначили, що нестача коштів на реформу зупинить її на півдорозі й стане тільки гірше; 66% відповіли, що коли дати більше повноважень місцевій владі, то вона буде красти, а громади не зможуть її контролювати; 65% - що більша фінансова самостійність керівників освітніх закладів призведе до розтрат коштів. Додамо: 64% опитаних погодилися з твердженням, що навіть хороші ідеї в нашій системі освіти не зможуть нормально втілити [1].

Запровадження з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби СОУГО- 19 карантину кардинально вплинуло на всі сфери життя суспільства, у тому числі й освітню. Не можна не відзначити неготовності багатьох закладів освіти до роботи в умовах карантину. Згадаємо про флешмоб «Маю право на помилку», що відбувся в другій декаді квітня цього року на підтримку педагогічних працівників, які під час онлайн-уроків припускалися суттєвих помилок у навчальному матеріалі.

Означене дає змогу зробити висновок про важливість для українського суспільства успішного реформування освітньої сфери задля створення умов для реалізації потенційних можливостей кожної людини, а також ефективного адміністрування освітою. Водночас, зважаючи на обрання Україною європейського вектора розвитку (на що вказує підписання угоди про асоціацію з Європейським союзом), для органів публічної влади необхідно враховувати усталені стандарти у сфері функціонування закладів освіти. У цьому контексті важливим засобом пізнання цих стандартів є усталена практика Європейського суду з прав людини, особливо зважаючи на те, що відповідно до ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» ця практика є джерелом права в Україні.

Мета статті. Метою цього дослідження є висвітлення положень, які визначають основи публічного адміністрування освітньою сферою та які сформульовані в практиці Європейського суду з прав людини.

Стан дослідження. Слід відзначити, що інтенція вітчизняних науковців перманентно спрямовується на окремі аспекти адміністрування освітньою сферою.

У 2019 р. Р. Щокін захистив дисертацію на тему «Публічне адміністрування в галузі освіти України» на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук. У цьому дослідженні акцентується увага на сутності, змісті й особливостях публічного адміністрування в галузі освіти, а також визначаються напрями підвищення його ефективності. Дисертантом проведено дескрипцію змісту адміністративно-правового статусу центральних органів виконавчої влади в галузі освіти, встановлено, що він визначає їхнє правове положення в системі суспільно- правових відносин галузі освіти і його особливості залежать від мети, завдань, функцій і повноважень. Окрему увагу автором приділено адміністративно-правовим засадам формування державної політики в галузі освіти [2, с. 33]. Водночас слід зауважити, що хоча дисертантом і зазначається про використання зарубіжного досвіду (підрозділ 5.1 дисертації має назву «Міжнародний досвід публічного адміністрування в галузі освіти й шляхи його запозичення для України»), основним положенням з цього досвіду відзначаються окремі напрями публічного адміністрування [2, с. 19-20]. Автор загалом не акцентує увагу на реалізації законодавства іноземних країн у досліджуваній сфері та не зазначає сформованих регіональних міжнародних стандартів у цій сфері (зокрема в практиці Європейського суду з прав людини).

Не можна не згадати про захист у 2018 р. М. Легеньким дисертації на тему «Адміністративно-правові засади формування й реалізації державної політики у сфері освіти» на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук. Автором цього дослідження висвітлено генезу та стан адміністративно-правового дослідження державної політики у сфері освіти, а також проаналізовано правові засади Болонського процесу й створення європейського освітнього простору з метою імплементації відповідних норм у вітчизняне освітнє законодавство [3, с. 36]. Водночас, хоча автор і стверджує про використання для «аналізу вітчизняного законодавства в процесі з'ясування його співвідношення з аналогічними нормами зарубіжного законодавства» [4, с. 5] порівняльно-правового методу, текст автореферату не дає можливості зробити висновок про це зарубіжне законодавство, про конкретні держави, законодавчі акти яких аналізувались. І хоча й наголошується на європейському освітньому просторі, європейських стандартах, однак не згадується практика Європейського суду з прав людини в означеній сфері, яка й дає змогу зрозуміти наявність чи відсутність єдиних підходів держав - учасниць Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод до питань адміністрування в освітній сфері.

Окремі аспекти публічного адміністрування в освітній сфері висвітлено в дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук на тему «Адміністративні процедури у сфері вищої освіти». Зокрема дисертантом з'ясовано особливості вищої освіти як об'єкта адміністративно-правового регулювання й проведено дескрипцію сучасного стану й тенденцій розвитку державної політики у сфері вищої освіти в Україні. Проаналізовано сучасний стан правового забезпечення адміністративних процедур у сфері вищої освіти в Україні [5, с. 31].

Однак, як і в попередніх роботах, в аналізованій також відсутній аналіз практики Європейського суду з прав людини щодо забезпечення права на освіту, яка допомагає з'ясувати загальноєвропейський консенсус щодо різних аспектів реалізації права на освіту, у тому числі й засади публічного адміністрування у сфері освіти.

Окремо слід відзначити наукове дослідження колективу авторів, у якому висвітлюються питання публічного адміністрування правничою освітою саме через аналіз практики Європейського суду з прав людини [5, с. 493-504]. Водночас автори акцентують увагу саме на правничій освіті. Окремі основні положення й висновки цієї роботи стали підґрунтям нашого дослідження.

Аналіз джерел, об'єктом пізнання яких є адміністрування у сфері освіти, дає змогу зробити висновок про важливість дослідження обраного нами явища.

Виклад основного матеріалу

Необхідність адміністрування обумовлюється потребою забезпечення порядку в певній сфері життєдіяльності суспільства, реалізації людських прав і свобод. Ця теза стосується й адміністрування у сфері освіти, яке є необхідним для забезпечення реалізації права людини на освіту. Тому визначальним фактором сутності й змісту публічного адміністрування освітньої сфери і є означене право, яке закріплено у ст. 2 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод [6]. Не можна не відзначити, що право на освіту закріплено і в інших документах, зокрема в Загальній декларації прав людини (додамо, що в преамбулі до Загальної декларації прав людини зазначається, що саме освіта є засобом сприяння поваги до людських прав), Міжнародному пакті про економічні, соціальні та культурні права (у ст. 13 якого окрім іншого закріплено основні зобов'язання держав щодо забезпечення права на освіту). Однак ми акцентуємо увагу саме на Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, виходячи з предмета нашого дослідження. У цьому ж контексті варто відзначити автономність тлумачення Європейським судом з прав людини положень Конвенції. Тому доречно буде зазначити, що Європейський суд з прав людини під поняттям освіти розуміє «процес, завдяки якому в будь- якому суспільстві дорослі намагаються передати свої знання, культуру та інші цінності молодим» [7]. Важливим методологічним підґрунтям нашого дослідження є те, що ст. 2 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод застосовується не лише до шкільної освіти [8], але й до професійно-технічної та вищої освіти [9].

Загалом аналіз практики Європейського суду з прав людини допоміг виокремити положення, які визначають основи публічного адміністрування освітньою сферою.

По-перше, держава зобов'язана гарантувати доступ до освітніх закладів й офіційне визнання пройденого курсу навчання. Водночас на державу не покладаються надмірні зобов'язання створення та/або фінансування освітніх закладів. Це положення було сформульоване у відомій бельгійській справі [10]. Водночас право на освіту не може розглядатися як абсолютне, що є додатковим фактором необхідності правового регулювання й публічного адміністрування освітніх відносин. У бельгійській мовній справі було сформульовано позицію про необхідність регулювання державою порядку реалізації права на освіту, що може змінюватися, зважаючи на потреби громади, наявність необхідних ресурсів, можливий конфлікт індивідуального й колективного інтересів, конфлікт з іншими правами.

У держав є свобода розсуду стосовно того, чи створювати державні освітні заклади, чи надавати субсидії приватним освітнім закладам, однак держава має гарантувати можливість доступу як до перших, так і до других [11].

Держава не може перекладати на приватні освітні заклади обов'язок гарантувати право на освіту. За усталеним підходом Європейського суду з прав людини наявність приватних шкіл може зменшити кількість учнів у державних школах до такого рівня, що на державу буде покладено надмірний тягар фінансування державних шкіл. Водночас, якщо перекласти на державу обов'язок надання освітніх послуг, які надаються іншими школами, що відвідує значна кількість осіб, це може стати для держави надмірним тягарем [12].

Держава зобов'язана розвивати шкільну мережу, встановлювати оптимальну систему стипендій, оплати праці викладачів.

По-друге, держава зобов'язана забезпечити юридичну рівність у реалізації права на освіту, не допускати дискримінації. Водночас держава наділена певною свободою розсуду щодо оцінки якостей претендентів на навчання з метою обрати тих, хто може успішно навчатися [13].

Найчастіше заявники скаржаться на такі форми дискримінації:

дискримінація в доступі до освіти осіб з обмеженими можливостями;

дискримінація в доступі до освіти через етнічне походження;

дискримінація в доступі до освіти у зв'язку з громадянством [5, с. 499].

Відмінності у ставленні до осіб не розглядаються як дискримінація, якщо обмеження мають легітимну мету та є пропорційними щодо цієї мети. Цікавою в цьому контексті є справа Marios Georgiou проти Греції (заява № 45138/98), яка стосувалася доступу до навчального закладу особи, що була взята під варту через підозру в умисному вбивстві. За обставинами справи заявника, який вивчав право в афінському університеті, було затримано за підозрою в учиненні вбивства й згодом суд присяжних визнав його винним у вмисному вбивстві й засудив до п'ятнадцяти років ув'язнення. Заявник стверджував, що було порушено зокрема його право на освіту, оскільки під час тримання під вартою він не мав можливості працювати з юридичною літературою, щоб закінчити навчання. Крім цього, йому не дозволяли відвідувати іспити. Європейський суд з прав людини зазначив, що заявник протягом чотирнадцяти місяців його законного затримання не мав можливості продовжувати навчання. Але це обмеження пов'язано з законним затриманням і визнанням заявника винним у вчиненні вбивства. Впродовж іншого часу заявник не був позбавлений доступу до навчального закладу. Тому ця частина заяви є явно необгрунтованою [14].

По-третє, держава має свободу розсуду, визначаючи зміст освіти, включаючи відповідні філософські й світоглядні ідеї. Однак водночас, зокрема у сфері загальної шкільної освіти, держава має забезпечити освіту, яка відповідає релігійним і філософським переконанням батьків [15].

У сучасному суспільстві освіта є тим засобом, що дає змогу інтелектуально й культурно розвиватися людині, реалізуватися в суспільному житті, є основою вільного розвитку особистості. Європейський суд з прав людини визнав, що плюралізм в освіті (як і саме право на освіту) є невід'ємним елементом демократичної держави [15].

По-четверте, публічне адміністрування має враховувати специфіку закладів освіти різного рівня, зокрема йдеться про шкільну, професійну й вищу освіту. Важливим є врахування автономії закладів освіти, насамперед закладів вищої освіти. У ХХІ столітті європейські університети, а також органи влади європейських держав загалом погодилися, що важливим заходом модернізації освіти має бути посилення автономії університетів. Як акцентують увагу зарубіжні дослідники університетської автономії, між зацікавленими сторонами існує широка згода, що автономія важлива для сучасних університетів. Ця автономія є найважливішою умовою, яка дає можливість університетам найкращим чином реалізувати своє призначення для соціуму, успішно виконувати покладені на них завдання [16].

Висновки

Таким чином, реформування освітньої сфери в Україні, а також ті виклики, з якими стикнулося людство на початку 2020 р. обумовлюють необхідність переосмислення питання публічного адміністрування освіти, особливо враховуючи важливість освіти для розвитку людини, забезпечення реалізації її можливостей. Основою публічного адміністрування освітньою сферою має бути забезпечення реалізації права на освіту й дотримання міжнародних стандартів у цій галузі.

Практика Європейського суду з прав людини за ст. 2 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод дає змогу визначити наявність консенсусу держав щодо окремих аспектів імплементації права на освіту, що слугує своєрідними стандартами, межами для ефективного адміністрування у сфері освіти. Серед цих положень засадниче значення мають такі: 1) держава зобов'язана гарантувати доступ до освітніх закладів й офіційне визнання пройденого курсу навчання; регулювання освітньої сфери може змінюватися, зважаючи на потреби громади, наявність необхідних ресурсів, можливий конфлікт індивідуального й колективного інтересів; держава не може перекладати на приватні освітні заклади обов'язок гарантувати право на освіту; 2) держава зобов'язана забезпечити юридичну рівність суб'єктів, що реалізують право на освіту; держава зобов'язана не допускати дискримінації таких осіб; держава наділена певною свободою розсуду щодо оцінки якостей претендентів на навчання з метою обрати тих, хто може успішно навчатися; 3) держава має певну свободу розсуду, визначаючи зміст освіти, включаючи відповідні філософські й світоглядні ідеї; шкільна освіта має відповідати релігійним і філософським переконанням батьків учнів; 4) публічне адміністрування має враховувати специфіку закладів освіти різного рівня, не порушувати їхню автономію.Список використаних джерел

Гамалюк О. Освітня реформа: що найбільше турбує українців? URL: https://www.segodnya.ua/opinion/gamanykcolumn/osvtnya- reforma-shcho-nayblshe-turbu-ukrancv-1067988.html.

Щокін Р.Г Публічне адміністрування у галузі освіти України. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.07. Київ, 2019. 38 с.

Легенький М.І. Адміністративно-правові засади формування та реалізації державної політики у сфері освіти. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.07. Львів, 20і8. 43 с.

Губерська Н.Л. Адміністративні процедури у сфері вищої освіти. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.07. Харків, 2016. 37 с.

Karahioz R.S., Lehka O.V., Minchenko S.I. Public Administration of Legal Education in the Practice of the European Court of Human Rights. The Asian International Journal of Life Sciences. 2019. 21 (2). Р 493-504.

Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод : прийнята й проголошена Генеральною Асамблеєю ООН 4 листопада 1950 р. Урядовий кур'єр. 2010. № 215.

European Court of Human Rights (1982). Case of Campbell and Cosans v. the United Kingdom. Application nos. 7511/76, 7743/76). URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57455.

European Court of Human Rights (1996). Case of Sulak v. Turkey. Application no. 24515/94. URL: http://hudoc.echr.coe.int/ eng?i=001-2669.

European Court of Human Rights (2006). Case of Mьrsel Eren v. Turkey. Application no. 60856/00. URL: http://hudoc.echr.coe.int/ eng?i=001-72293.

European Court of Human Rights (1968). Case “Relating to Certain Aspects of the Laws on the Use of Languages in Education in Belgium” v. Belgium (Merits). Application nos. 1474/62; 1677/62; 1691/62; 1769/63; 1994/63; 2126/64. URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57525.

European Court of Human Rights (1993). Case of Costello-Roberts v. the United Kingdom. Application no. 13134/87. URL: http://hudoc. echr.coe.int/eng?i=001-57804.

European Court of Human Rights (1995). Case of Verein Gemeinsam Lernen. Application no. 23419/94. URL: http://hudoc.echr.coe.int/ eng?i=001-2278.

European Court of Human Rights (2013). Case of Altinay v. Turkey. Application no. 37222/04. URL: http://hudoc.echr.coe.int/ fre?i=001-122497.

European Court of Human Rights (2000). Case of Marios Georgiou v. Greece Application no. 45138/98. URL: http://hudoc.echr.coe.int/ eng?i=001-5006.

European Court of Human Rights (1976). Case of Kjeldsen, Busk Madsen and Pedersen v. Denmark. Application nos. 5095/71; 5920/72; 5926/72. URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-57509.

Estermann T., Steinel M. University autonomy in Europe. Beitrдge zur Hochschulforschung. 2011. № 2. P 86-91.

Размещено на Allbest.ru