Класифікація принципів публічної служби

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИФІКАЦІЯ ПРИНЦИПІВ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ
CLASSIFICATION OF PRINCIPLES OF PUBLIC SERVICE

служба публічний державний врядування

Галай В.О.,

кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри міжнародного публічного права Київського національного торговельно-економічного університету

У статті висвітлено результати комплексного дослідження наукових класифікацій принципів публічної (державної) служби та формування єдиного системного підходу до класифікації принципів публічної служби з урахуванням особливостей сучасної публічної служби й стандартів належного врядування.

Встановлено, що більшість наукових класифікацій принципів публічної (державної) служби здійснені за такими критеріями: 1) функціональним навантаженням; 2) обслуговуючим спрямуванням; 3) предметом принципів публічної служби; 4) правовими нормами; 5) правовою культурою та правовим досвідом держави тощо. Під час визначення окремих видів принципів розподіл найчастіше відбувався таким чином: а) загальні та спеціальні принципи; б) конституційні та організаційні принципи; в) загальні та організаційно-функціональні принципи; г) засадничі та організаційні принципи тощо.

Доведено, що якщо аналізувати загальні принципи, яких дотримуються всі представники публічної служби, то пріоритетним є віднесення до них конституційних принципів або принципів, закладених у чинних нормативно-правових актах, які регулюють відносини публічної служби. Ситуація з іншим видом принципів, які враховують особливості процесів діяльності суб'єктів публічної служби, є дещо складнішою, оскільки аналіз наукових праць показує часто абсолютно протилежне ставлення до систематизації цих принципів, а також є тенденція до віднесення одних і тих же принципів до різних видів та класифікацій.

З опертям на різні наукові позиції щодо формування класифікації принципів публічної служби, їхніх критеріїв, видів і змісту вважаємо, що має право на життя концепція єдиного системного підходу до принципів публічної служби та їх розподіл на такі дві групи: 1) змістові принципи загальні, базові, притаманні всім суб'єктам публічної служби, на яких ґрунтується виконання їхніх обов'язків як представників публічної влади; 2) процедурні принципи, на підставі яких формуються процеси забезпечення діяльності суб'єктів публічної служби як між собою, так і з урахуванням особливостей їхнього статусу й відносин з іншими суб'єктами публічного права.

Ключові слова: принципи публічної служби, класифікація, змістові принципи, процедурні принципи, стандарти належного врядування.

The article highlights the results of a comprehensive study of scientific classifications of the principles of public (state) service and the formation of a unified system approach to the classification of public service principles, taking into account the features of modern public service and standards of good governance.

It is established that most of the scientific classifications of the principles of public (public) service are made according to the following criteria:

1) functional load; 2) service direction; 3) subject to the principles of public service; 4) legal rules; 5) legal culture and legal experience of the state, etc. When identifying certain types of principles of separation, most often happened as follows: a) general and special; b) constitutional and organizational; c) general and organizational and functional; d) basic and organizational, etc.

It is proved that if we analyse the general principles that all members of the public service adhere to, the priority is given to referring to them the constitutional principles or principles enshrined in the current legal acts that regulate the relations of the public service. With the other kind of principles that take into account the peculiarities of the processes of activity of public service entities, because the analysis of scientific works often shows us the exact opposite of the systematization of these principles, or there is a tendency to refer the same principles to different types and classifications.

Based on different scientific points of view regarding the formation of the classification of public service principles, their criteria, types, content, we believe that the concept of a unified systematic approach to the principles of public service and dividing them into two groups is entitled:

1) substantive principles general, basic applicable to all public service entities on which their duties as public authorities are based; 2) procedural principles principles on the basis of which the processes of ensuring the activity of public service entities are formed, both with each other, and taking into account the peculiarities of their status and relations with other public law entities.

Key words: principles of public service, classification, content principles, procedural principles, standards of good governance.

Постановка проблеми

Для формування класифікації принципів публічної служби необхідно враховувати адміністративно-правовий погляд на систему сучасної публічної служби, зокрема, сукупність суб'єктів, які застосовують принципи публічної служби у своїй діяльності під час виконання публічних повноважень як представники держави, а також праці вчених-адміністративістів та фахівців із державного управління.

Під час дослідження проблематики публічної служби необхідно враховувати, що формування класифікації принципів публічної служби відповідно до сучасної позиції науковців базується на євроінтеграції, імплементації міжнародних стандартів належного урядування у правовий простір України.

Стан дослідження. Проблематику класифікації принципів державної служби та місцевого самоврядування з урахуванням європейських принципів і стандартів належного врядування досліджували В.Б. Авер'янов, В.А. Дерець, Т.Л. Желюк, С.В. Ківалов, Т.О. Коломоєць, О.В. Кузьменко, А. Пухтецька, А.В. Скрипнюк, С.Г. Стеценко та інші науковці. Проблемним питанням модернізації принципів державної служби, систематизації принципів публічної служби присвячені праці О.О. Акімова, В.М. Бевзенко, А.Т. Гаркуші, О. Даруги, М.І. Карпи, І.Р Кердзевадзе, О.А. Линдюк, РС. Мельника, І.І. Письменної, Н.В. Янюк.

Мета статті полягає в комплексному дослідженні наукових класифікацій принципів публічної (державної) служби та формуванні єдиного системного підходу до класифікації принципів публічної служби з урахуванням особливостей сучасної публічної служби й стандартів належного врядування.

Виклад основного матеріалу

Дослідники сучасного тлумачення адміністративного права до принципів адміністративного права відносять принцип верховенства права, принцип ієрархічної вищості закону, принцип заснованості на законі, принципи належного врядування [1]. При цьому під час дослідження місця публічних службовців у системі суб'єктів публічної адміністрації вчені оминають своєю увагою питання принципів їх діяльності.

Якщо брати до уваги спроби класифікувати принципи публічної служби, то варто зазначити, що, попри спробу виділення принципів публічної служби ще в Концепції адміністративної реформи 1998 р. [2], упродовж тривалого періоду в наукових дослідженнях мова йшла саме про проблематику принципів державної служби та їх видів.

Найбільш детальною класифікацією принципів, на нашу думку, є класифікація М.І. Карпи, яка одна з небагатьох робить спробу виділити принципи публічної служби за такими критеріями:

- підходом до предмета принципів публічної служби (інституційний та організаційний підхід);

- функціональним навантаженням: основні (наприклад, демократизм, професіоналізм, відкритість, законність, повага й дотримання прав і свобод людини, централізація управління), організаційні (наприклад, підпорядкованість та ієрархія, самостійність, розподіл праці, повноважень і компетенції, безперервної діяльності, системності, спеціалізації складових служб, інтерактивність, контроль), організаційно-функціональні (правові) [3].

Також М.І. Карпа дотримується думки про розподіл принципів за критерієм «правові норми» на конституційні (верховенство права, рівність, законність, поділ влади, гласність, визнання міжнародних стандартів), спеціально-правові (зумовлені законами про судоустрій і статус суддів, державну службу, дисциплінарними статутами) та принцип урахування правової культури й правового досвіду держави [3].

Водночас вважається, що найпоширенішим є поділ на конституційні та організаційно-функціональні принципи, що підтверджується працями багатьох науковців [4, с. 138; 5; 6, с. 99; 7; 8].

Якщо аналізувати загальні принципи, яких дотримуються всі представники публічної служби, то пріоритетним є віднесення до них конституційних принципів або принципів, закладених у чинних нормативно-правових актах, які регулюють відносини публічної служби.

Ситуація з іншим видом принципів, які враховують особливості процесів діяльності суб'єктів публічної служби, є дещо складнішою, оскільки аналіз наукових праць показує нам часто абсолютно протилежне ставлення до систематизації цих принципів або є тенденція до віднесення одних і тих же принципів до різних видів та класифікацій.

Зокрема, ідея розмежування принципів з орієнтацією на існування загальних та спеціальних видів принципів державної служби обґрунтовується багатьма науковцями. Поділ принципів державної служби на загальні та спеціальні види підтримується сьогодні в межах модернізації служби також спеціалістами з державного управління [9, с. 205].

Дещо інше бачення такого розподілу принципів має О.О. Акімов [10], який розділяє систему принципів державної служби на основні (щодо організації й діяльності державного апарату) і спеціальні (закріплені в Законі України «Про державну службу»), які своєю чергою поділяються на конституційні принципи та принципи службової діяльності.

На переконання Н.В. Янюк, принципи державної служби, закладені ще в 1993 р. в Законі України «Про державну службу», можна розділити на конституційні та організаційно-функціональні [11, с. 154-155].

Водночас професор, академік Академії вищої освіти України, заслужений юрист України Т.О. Коломоєць закріплені в Законі України «Про державну службу» принципи відносить до групи не спеціальних, а загальних принципів державної служби, при цьому вона зазначає, що ці принципи є основними, керівними положеннями, правилами, на яких базується система державної служби, їх практична значимість полягає у втіленні цих засад як важливих елементів професійної свідомості державних службовців у їхній щоденній діяльності [12, с. 75].

Інший вид принципів державної служби, який виділяють науковці, організаційно-функціональні принципи, які встановлюються у спеціальних законодавчих та інших актах і визначають специфічні відносини державно-службового характеру [13, с. 32; 7].

Своєю чергою С.В. Циц пропонує таку класифікацію принципів професійної діяльності державних службовців: загальні, організаційно-функціональні та етичні принципи [14, с. 18].

Під час дослідження питання класифікації принципів державної служби Т.О. Коломоєць називає організаційнофункціональні принципи такими принципами, які визначають організаційні засади функціонування інституту державної служби [12, с. 75].

На нашу думку, віднесення вищезгаданих принципів до виду організаційно-функціональних є спірним, за змістом ці принципи є змішаними, поєднаними із загальними принципами публічної служби.

Отже, постає питання про те, чи можна брати за основу застосування таких класифікацій на сучасному етапі під час розгляду принципів не лише для державної, а й загалом для публічної служби.

Варто додати, що під час визначення критеріїв класифікації принципів не можна не враховувати ще один надзвичайно важливий чинник європейський досвід належного урядування.

У країнах учасницях Європейського Союзу щодо принципів належного врядування побутує думка, що вони встановлюють стандарти та стимулюють публічних службовців на забезпечення публічного інтересу. При цьому їх формальна легалізація здійснюється в нормах адміністративного права різного рівня (від конституцій до окремих нормативних актів і судових прецедентів). Отже, значення принципів належного врядування для публічного управління полягає в тому, що вони встановлюють стандарти та стимулюють публічних службовців на забезпечення публічного інтересу [15, с. 42].

В.Б. Авер'янов, В.А. Дерець, А.А. Пухтецька та інші науковці стверджують, що важливим є проведення дослідження сучасної системи принципів публічної служби з урахуванням прискорення процесів адаптації вітчизняної системи законодавства до європейських принципів і стандартів, що своєю чергою стало б вагомим підтвердженням євроінтеграційної спрямованості державної політики України [16, с. 11].

Згідно з Білою книгою «Європейське врядування» основними принципами ефективного врядування є відкритість, участь, підзвітність, ефективність та злагодженість. Кожен принцип є важливим для більш демократичного врядування. Вони підтримують демократію та принцип верховенства права в державах членах Європейського Союзу, проте можуть бути застосовані на всіх рівнях влади: світовому, європейському, національному, регіональному та місцевому [17].

Р.С. Мельник та В.М. Бевзенко [1, с. 81-89], працюючи над навчальним посібником із загального адміністративного права, визначили необхідність включення до принципів адміністративного права принципів належного врядування з орієнтацією на основні принципи Білої книги «Європейське врядування». Серед останніх названо принцип участі у прийнятті рішення, принцип прозорості, принцип підзвітності (відповідальності), принцип ефективності, принцип неупередженості. На базі цих основних принципів сформовано принципи публічної адміністрації.

Якщо інтерпретувати принципи, передбачені програмою вдосконалення врядування SIGMA, то для державної служби вони є такими: професійність, структурованість, ефективність управління, чітка визначеність сфери державної служби, рівний доступ до державної служби, оплатність, справедливість, прозорість, персональна відповідальність та доброчесність [18].

У результаті аналізу чинного законодавства про державну службу ми бачимо, що ці принципи частково зазначені в нових редакціях Закону України «Про державну службу» 2011 р. та 2015 р.

Отже, у підходах іноземних дослідників до класифікації принципів публічного права з урахуванням потреб взаємодії публічної адміністрації та громадян визначається така класифікація принципів:

а) матеріальні (базові) принципи: принцип законності, принцип рівності перед законом, принцип відповідності статутним цілям, принцип пропорційності, принцип об'єктивності та безсторонності, принцип захисту довіри до закону та законодавчо закріплених прав, принцип відповідальності;

б) процедурні принципи: принцип доступу до державних (публічних) послуг, право бути почутим, право на представництво й допомогу, принцип розумного строку (терміну), принцип повідомлення, пояснення причин та визначення засобів захисту прав та апеляцій, принцип виконання адміністративних рішень [19, с. 145; 20].

Ця класифікація стала основою для формування проекту Модельного кодексу належної адміністрації [21].

З опертям на різні наукові позиції щодо формування класифікації принципів публічної служби, їхніх критеріїв, видів і змісту вважаємо, що має право на життя концепція єдиного системного підходу до принципів публічної служби та їх розподіл на такі дві групи:

1) змістові принципи (загальні, базові, притаманні всім суб'єктам публічної служби, на яких ґрунтується виконання їхніх обов'язків як представників публічної влади);

2) процедурні принципи (тобто принципи, на підставі яких формуються процеси забезпечення діяльності суб'єктів публічної служби як між собою, так і з урахуванням особливостей їхнього статусу й відносин з іншими суб'єктами публічного права).

Важливе завдання щодо визначення видів змістових і процедурних принципів публічної служби становитиме зміст наших подальших наукових розвідок.

Висновки

Таким чином, більшість наукових класифікацій принципів публічної (державної) служби здійснено за такими критеріями:

1) функціональним навантаженням;

2) обслуговуючим спрямуванням;

3) предметом принципів публічної служби;

4) правовими нормами;

5) правовою культурою та правовим досвідом держави тощо.

Під час визначення окремих видів принципів їх розподіл найчастіше відбувається таким чином: а) загальні та спеціальні; б) конституційні та організаційні; в) загальні та організаційно-функціональні; г) засадничі та організаційні тощо.

Якщо аналізувати загальні принципи, яких дотримуються всі представники публічної служби, то пріоритетним є віднесення до них конституційних принципів або принципів, закладених у чинних нормативно-правових актах, які регулюють відносини публічної служби.

Ситуація з іншим видом принципів, які враховують особливості процесів діяльності суб'єктів публічної служби, є складнішою, оскільки аналіз наукових праць часто показує нам абсолютно протилежне ставлення до систематизації цих принципів, є тенденція до віднесення одних і тих же принципів до різних видів та класифікацій.

З опертям на різні наукові позиції щодо формування класифікації принципів публічної служби, їхніх критеріїв, видів і змісту вважаємо, що має право на життя концепція єдиного системного підходу до принципів публічної служби та їх розподіл на такі дві групи: змістові принципи (загальні, базові, притаманні всім суб'єктам публічної служби, на яких ґрунтується виконання їхніх обов'язків як представників публічної влади) та процедурні принципи (принципи, на підставі яких формуються процеси забезпечення діяльності суб'єктів публічної служби як між собою, так і з урахуванням особливостей їхнього статусу й відносин з іншими суб'єктами публічного права).

Список використаних джерел

1. Загальне адміністративне право : навчальний посібник / РС. Мельник, В.М. Бевзенко ; за заг. ред. РС. Мельника. Київ : Ваіте, 2004. 376 с.

2. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні : Указ Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98 / Президент України. Офіційний вісник України. 1999. № 21. Ст. 32.

3. Карпа М.І. Принципи здійснення публічної служби. Науковий вісник. 2011. Вип. 6 «Демократичне врядування». URL: http://www.lvivacademy.com/vidavnitstvo_1/visnik6/fail/+Karpa.pdf.

4. Адміністративне право України : підручник / за заг. ред. С.В. Ківалова. Одеса : Юридична література, 2003. 893 с.

5. Скрипнюк А.В. Класифікація принципів державної служби в органах прокуратури. URL: https://www.sworld.com.ua/index.php/ru/ legal-and-political-science-212/commercial-labor-land-law-civil-and-administrative-law212/13260-212-779.

6. Гаркуша А.Т. Система принципів управління у сфері державної служби. Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Серія «Юриспруденція». 2015. № 18. Т 1. С. 98-101.

7. Письменна І.І. Система принципів державної служби України в сучасних умовах суспільного розвитку. Вісник Академії митної служби України. Серія «Державне управління». 2011. № 2. URL: http://nbuv.gov.ua/UjRN/vamcudu_2011_2_22.

8. Кердзевадзе І.Р Адміністративно-правові засади державної служби України : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07. Київ, 2017. 201 с.

9. Линдюк О.А. Модернізація державної служби в умовах глобалізації : дис. ... докт. наук з держ. упр. : 25.00.03. Київ, 2017. 420 с.

10. Акімов О.О. Становлення професійної державної служби в Україні: правові принципи. Публічне адміністрування: теорія та практика. 2015. Вип. 1(13). URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Patp_2015_1_15.

11. Янюк Н.В. Принципи публічної служби в національному законодавстві України: європейський вимір. Юридичний науковий електронний журнал. 2014. № 6. С. 153-157. URL: http://www.lsej.org.ua/6_2014/42.pdf.

12. Адміністративне право України : підручник / за заг. ред. Т.О. Коломоєць. Київ : Істина, 2008. 457 с.

13. Желюк Т.Л. Державна служба : навчальний посібник. Київ : Професіонал, 2005. 576 с.

14. Циц С.В. Професійна діяльність державних службовців як складова організаційно-правового механізму управління органів виконавчої влади: регіональний рівень : автореф. дис. ... канд. наук з держ. упр. : 25.00.02. Львів, 2010. 23 с.

15. Адміністративне право України. Повний курс : підручник / В.В. Галунько, П.В. Діхтієвський, О.В. Кузьменко, С.Г. Стеценко та ін. Херсон : ОЛДІ-ПЛЮС, 2018. 446 с.

16. Авер'янов В.Б., Дерець В.А., Пухтецька А.А. Концептуальні засади реформування органів виконавчої влади України з урахуванням європейських принципів та стандартів належного урядування («good governance»). Форум права. 2006. № 2. С. 4-12. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/FP_index.htm_2006_2_3.

17. Біла книга «Європейське врядування» / Комісія Європейських співтовариств (Брюссель, 25 липня 2001 р., COM(2001) 428). URL: http://pravo.org.ua/files/konstutyc/WHITE_BOOK_UKR_REV.pdf.

18. Hill K. The Principles of Public Administration for European Neighbourhood Policy countries / SIGMA. URL: http://www.sigmaweb.org/ publications/Principles%20-ENP-Eng.pdf.

19. Пухтецька А.А. Європейські принципи адміністративного права : монографія / за заг. ред. В.Б. Авер'янова. Київ : Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2012. 237 с.

20. Даруга В.О. Процедурні принципи належної адміністрації та проблеми вдосконалення вітчизняного законодавства. Адміністративне право і процес. 2015. № 4(14). URL: http://applaw.knu.ua/index.php/arkhiv-nomeriv/4-14-2015/item/511-protsedurni-printsipi-nalezhnoyiadministratsiyi-ta-problemi-vdoskonalennya-vitchiznyanogo-zakonodavstva.

21. Council of Europe. Preliminary draft Recommendation on Good Administration and Consolidated Modal Code of Good Administration, prepared by the scientific expert and the Secretariat, Working party of the project group on administrative law (Strasbourg, 10-12 July 2006). URL: http://www.coe.int/ t/dghl/standardsetting/cdcj/Administrative%20law/Documents/CJDAGT(2006)%203%20E%20Report%204th%20meeting%2010-12%20July%20 %2006.pdf.

Размещено на Allbest.ru