Правові засади забезпечення інформаційної прозорості у сфері запобігання корупції в Україні: історія та сучасність

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правові засади забезпечення інформаційної прозорості у сфері запобігання корупції в Україні: історія та сучасність

Блінова Г.О.,

кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри адміністративного права, процесу та адміністративної діяльності (Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ України)

У статті автором досліджується формування правових засад інформаційної прозорості у сфері запобігання корупції в Україні. Систематизується та аналізується вітчизняне законодавство, що визначає засади інформаційної прозорості протидії корупції. Визначаються правила обігу та доступу до публічної інформації щодо діяльності органів публічної влади. Аналізуються види інформації, переліки відомостей, що підлягають обов'язковому оприлюдненню, та підстави обмеження доступу щодо них. Аналізуються правові засоби забезпечення дотримання принципу інформаційної прозорості в роботі органів публічної адміністрації. Виявлено такі проблеми нормативно-правового забезпечення принципу прозорості у сфері запобігання корупція, як суперечливість термінологічного апарату, існування правових невизначеностей щодо порядку доступу до окремих категорій інформації органів публічної адміністрації, відсутність чітких підстав притягнення до відповідальності представників органів публічної адміністрації за порушення інформаційного законодавства у цій сфері та неефективність адміністративно-правової охорони права доступу до публічної інформації в Україні. Запропоновано розробити загальні стандарти інформаційної відкритості органів публічної адміністрації як елементу механізму запобігання та протидії корупції, що підвищить рівень та якість надання послуг органами публічної адміністрації, збільшить рівень довіри громадян до органів публічної адміністрації в Україні та знизить корупційні ризики. Доведена необхідність нормативного закріплення в інформаційному законодавстві адміністративно-правових засад забезпечення інформаційної прозорості органів публічної адміністрації у процесі прийняття Інформаційного кодексу України, Концепції інформаційного забезпечення органів публічної адміністрації до 2020 року та Закону України «Про інформаційне забезпечення органів публічної адміністрації».

Ключові слова: інформація, правові засади, запобігання, протидія, корупція, інформаційна прозорість.

The author investigates the formation of legal bases of information transparency in the sphere of corruption prevention in Ukraine. The national legislation defining the principles of information transparency against corruption is systematized and analyzed. Rules for the circulation and access to public information on the activities of public authorities are defined. The types of information, the lists of information subject to mandatory disclosure and the reasons for their restriction on them are analyzed. Legal means of ensuring compliance with the principle of information transparency in the work of public administration bodies are analyzed. The following problems of regulatory and legal provision of the principle of transparency in the sphere of corruption prevention have been identified as contradictions of the terminological apparatus, existence of legal uncertainties regarding the order of access to certain categories of information of public administration bodies, absence of clear grounds for bringing to account the representatives of public administration bodies and breaches of public administration ineffective administrative and legal protection of the right of access to public information in Ukraine. It is proposed to develop common standards of information openness of public administration bodies as an element of the mechanism of preventing and combating corruption, which will increase the level and quality of services provided by public administration bodies; will increase the level of public trust in public administration bodies in Ukraine and reduce corruption risks. The necessity of normative fixing in the information legislation of administrative and legal bases of providing of information transparency of bodies of public administration at adoption of the Information Code of Ukraine, the Concept of information support of bodies of public administration up to 2020 and the Law of Ukraine “On Information Support of Public Administration Bodies” is proved.

Key words: information, legal framework, prevention, counteraction, corruption, information transparency.

Вступ

правовий інформаційна прозорість корупція

Ефективність державної антикорупційної політики в сучасному інформаційному суспільстві напряму залежить від рівня інформаційної відкритості органів публічної влади. Інформаційне суспільство, що створює єдиний глобальний інформаційний простір, має багато можливостей здійснення громадського контролю за діяльністю представників публічної влади. Сучасна висока інтенсивність інформаційних процесів дозволяє унеможливити приховання незаконно отриманих майнових цінностей посадовцями в результаті вчинення ними корупційних діянь. Тому забезпечення інформаційної прозорості в роботі органів публічної влади є однією з головних засад формування та реалізації державної антикорупційної політики. Завдяки дотриманню цього принципу можливе досягнення повноти та точності інформації щодо стану корупції та оцінки корупційних ризиків, оперативне внесення змін до змісту державної політики, уточнення її окремих положень та прийняття і реалізація інших управлінських рішень. Задоволення потреб суспільства в інформації щодо стану корупції в Україні щодо стану реалізації антикорупційної політики держави призводить до усвідомлення громадськістю потреби активно боротися з проявами корупції.

Головною метою інформаційної прозорості в діяльності органів публічної влади є створення оптимальних умов інформування суспільства про законність їх діяльності, систему заходів щодо протидії корупції та ефективність реалізації державної антикорупційної політики.

Постановка завдання

Дослідження питань інформаційного забезпечення, інформаційної відкритості різних суб'єктів та процесів здыйснювали такі вчені, як Л.В. Балабанова, Є.Д. Бондаренко, В.В. Годін, Р.А. Калюжний, В.В. Лушер, Ю.Є. Максименко, П.В. Макушев, С.М. Петренко, Є.О. Резченко, Л.О. Терещенко, Г.А. Титоренко та інші. Проблемами інформаційного супроводження формування та реалізації антикорупційної політики займались М.С. Дорошко, Р.А. Коваль, А.К. Нестеров, Н.П. Дяченко, Г.А. Дробаха, О.В. Корнійчук, С.В. Вировий, Ю.В. Ковбасюк, В.К. Єгоров, Ю.О. Саричев та інші. Проте окремо питання інформаційної відкритості органів публічної влади як ключової засади протидії та запобігання корупції не проводилось. Це зумовило мету цього дослідження, яка полягає у здійсненні характеристики нормативно-правового забезпечення принципу інформаційної прозорості в діяльності органів публічної адміністрації.

Результати дослідження

Вимоги до прозорості та доступу до інформації у сфері протидії корупції визначені у ст. 60 Закону України «Про запобігання корупції». Історія формування цієї норми тісно пов'язана зі становленням вітчизняного антикорупційного законодавства, оскільки є невід'ємною частиною правових засад протидії корупції в незалежній Україні.

Уперше положення ст. 60 Закону України «Про запобігання корупції» з'явились у ст. 5 Закону України «Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня 1995 р. N 356/95-ВР Так, у ст. 5 «Спеціальні обмеження щодо державних службовців та інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямовані на попередження корупції» у п. г зазначалось, що однією із заборон особам, уповноваженим на виконання функцій держави, є заборона відмовляти фізичним та юридичним особам в інформації, надання якої передбачено правовими актами, умисно затримувати її, надавати недостовірну чи неповну інформацію [2]. Свій розвиток зазначена норма отримала в Законі України «Про засади запобігання та протидії корупції» від 11 червня 2009 р. N 1506-УІ [9]. Так, у ст. 4 «Обмеження, спрямовані на запобігання та протидію корупції» було зазначено у ч. 1 п. 4, що суб'єктам, які здійснюють заходи щодо запобігання та протидії корупції, забороняється відмовляти фізичним або юридичним особам в інформації, надання якої передбачено законом, надавати недостовірну чи не в повному обсязі інформацію. Пов'язаною із цією нормою була ст. 14 «Вимоги щодо прозорості інформації у приватній сфері», якою було визначено, що не є конфіденційною та не може становити комерційну або банківську таємницю інформація про: 1) розміри, види благодійної та іншої допомоги, що надається фізичним та юридичним особам чи одержується від них особами, зазначеними в п.п. 1-2 ч. 1 ст. 2 цього Закону; 2) розміри, види винагороди, що одержують особи, зазначені в п.п. 1-2 ч. 1 ст. 2 цього Закону, а також правочини, пов'язані з одержанням подарунків цими особами або близькими їм особами; 3) працевлаштування, виконання робіт, надання послуг за цивільно-правовими угодами близьким особам осіб, зазначених у п.п. 1-2 ч. 1 ст. 2 цього Закону, якщо інше не передбачено законом, а також ст. 15 «Участь громадськості в заходах щодо запобігання та протидії корупції», якою було визначено, що об'єднанню громадян, фізичній, юридичній особі не може бути відмовлено в наданні доступу до інформації стосовно компетенції суб'єктів, які здійснюють заходи щодо запобігання та протидії корупції, та основних напрямів їх діяльності [6].

Найбільш наближеною за змістом до ст. 60 Закону України «Про запобігання корупції» була ст. 16 «Вимоги щодо прозорості інформації» в Законі України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 7 квітня 2011 р. № 3206-УІ [5]. У цій статті було зазначено, що особам, зазначеним у п.п. 1-3 ч. 1 ст. 4 цього Закону, забороняється: 1) відмовляти фізичним або юридичним особам в інформації, надання якої цим фізичним або юридичним особам передбачене законом; 2) надавати несвоєчасно, недостовірну чи не в повному обсязі інформацію, яка підлягає наданню відповідно до закону, а також не може бути зарахована до інформації з обмеженим доступом інформація про: 1) розміри, види благодійної та іншої допомоги, що надається фізичним та юридичним особам чи одержується від них особами, зазначеними в п. 1 ч. 1 ст. 4 цього Закону, або державними органами, органами місцевого самоврядування; 2) розміри, види оплати праці та будь-яких інших виплат із бюджету особам, зазначеним у п. 1 ч. 1 ст. 4 цього Закону, а також одержані цими особами за правочинами, які підлягають обов'язковій державній реєстрації, дарунки (пожертви) [5].

У ст. 60 Закону України «Про запобігання корупції» встановлено вимоги щодо прозорості інформації, що пов'язана зі здійсненням функцій держави. Ці вимоги стосуються категорій осіб, передбачених у п.п. 1, 2, 4 і 5 ч. 1 ст. 3 цього Закону, а також осіб, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов'язків, або спеціально уповноважені на виконання таких обов'язків в юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової форми. Зазначені особи не мають права: 1) відмовляти фізичним або юридичним особам в інформації, надання якої цим фізичним або юридичним особам передбачене законом; 2) надавати несвоєчасно, недостовірну чи не в повному обсязі інформацію, яка підлягає наданню відповідно до закону.

Інформацією, про яку йдеться у ст. 60 Закону України «Про запобігання корупції», на наш погляд, є лише інформація, надання якої передбачено законом. До законодавчих актів, що передбачають порядок надання того чи іншого виду інформації громадянам чи юридичним особам, належать, зокрема, закони України: «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 р. № 2657-ХІІ; «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 р. № 2939-УІ; «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р. № 393/96-ВР; «Про доступ до судових рішень» від 22 грудня 2005 р. № 3262- IV; «Про державну таємницю» від 21 січня 1994 р. № 3855-ХІІ. На рівні підзаконних актів окремими відомствами та службами приймаються інструкції про забезпечення доступу до публічної інформації. Наприклад, таким документом є Наказ ЦУ СБ України від 14.06.2011 р. № 231 «Інструкція про порядок забезпечення доступу до публічної інформації у Службі безпеки України», Наказ Міністерства внутрішніх справ України 24.11.2015 р. № 1477 «Про затвердження Інструкції про порядок забезпечення доступу до публічної інформації у ДСНС України», Наказ Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів від 29.12.2017 р. № 249 «Про затвердження Порядку забезпечення доступу до публічної інформації в Національному агентстві України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів», Наказ Генеральної прокуратури України від 18.04.2018 р. № 75 «Про затвердження Інструкції про порядок забезпечення доступу до публічної інформації в органах прокуратури України» тощо.

Більшість цієї інформації належить до категорії публічної, тобто відображеної та задокументованої будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформації, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених Законом України «Про доступ до публічної інформації». Згідно зі ст. 3 Закону України «Про доступ до публічної інформа-ції» право на доступ до публічної інформації гарантується. Підставою для відмови в доступі до публічної інформації є визнання запитуваної інформації статусу інформації з обмеженим доступом. Проте інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо він правомірно оприлюднив її раніше. Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо немає законних підстав для обмеження в доступі до такої інформації, які існували раніше. Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений. Порядок обліку, зберігання і використання документів та інших носіїв, що містять інформацію з обмеженим доступом, визначається Кабінетом Міністрів України. Такими документами є Типова інструкція про порядок ведення обліку, зберігання, використання і знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію [15], а також відомчі накази про затвердження зводу відомостей, що становлять державну таємницю. Відомчі інструкції про перелік службової інформації, доступ до якої обмежений відповідними відомствами, органами та підрозділами. Такими документами, наприклад, є Наказ Міністерства внутрішніх справ України від 26.12.2016 р. № 1351 «Про затвердження переліку відомостей, що становлять службову інформацію в системі Міністерства внутрішніх справ України [7], Наказ Центрального управління Служби безпеки України від 21.08.2012 р. № 400 «Про затвердження Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у Службі безпеки України» [13], Про затвердження Типового переліку відомостей, що становлять службову інформацію та які можуть міститися в документах з організації діяльності місцевих та апеляційних судів [13], Наказ Державної фіскальної служби України «Про затвердження Переліку відомостей, які містять службову інформацію в органах ДФС» [12], Наказ Державного агентства лісових ресурсів України від 20.03.2018 р. № 209 «Про затвердження Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у Державному агентстві лісових ресурсів України» [9], Наказ Міністерства юстиції України від 14.04.2017 р. № 1277/5 «Про затвердження Переліку відомостей, що становлять службову інформацію в Міністерстві юстиції України» [10] тощо.

Проте треба брати до уваги, що ч. 4 ст. 21 Закону України «Про інформацію» визначає перелік відомостей, що до інформації з обмеженим доступом не можуть бути зараховані. Зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

Ч. 6 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначає, що не належать до інформації з обмеженим доступом відомості, зазначені в декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданій відповідно до Закону України «Про запобігання корупції», крім відомостей, зазначених в абзаці четвертому ч. 1 ст. 47 вказаного Закону.

Ч. 1 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначає коло інформації, яку її розпорядники зобов'язані оприлюднювати. Інформація, передбачена ч. 1 цієї статті, підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів із дня затвердження документа. У разі наявності в розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації, відповідно до правил встановлених у Порядку оприлюднення в мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади [1].

Також відповідно до ст. 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» на офіційній сторінці центрального органу виконавчої влади (ЦОВВ) оприлюднюється така інформація: плани підготовки держорганом проектів регуляторних актів та зміни до них; повідомлення про оприлюднення проектів регуляторних актів; аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених держорганом; звіти про відстеження результативності прийнятих органом регуляторних актів [4].

Відповідно до ст.ст. 6, 8 Закону України «Про адміністративні послуги» передбачається оприлюднення на сайті інформації про адміністративні послуги, які надає ЦОВВ. П. 8 Порядку оприлюднення в мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 04.01.2002 р. № 3 передбачено, що на веб-сайті органів виконавчої влади розміщуються відомості про проведення закупівлі товарів (робіт, послуг) державним коштом. Законом України «Про публічні закупівлі» N 922-19 від 25.12.2015 р. передбачає, що інформація про публічні закупівлі відображається на веб-порталі уповноваженого органу, однак може додатково оприлюднюватися замовником на веб-сайтах замовника або відповідних органів влади. Зважаючи на обов'язкове оприлюднення інформації про проведення закупівлі державним коштом на веб-порталі https://tender.me.gov.ua/, сайти органів влади мають містити мінімальну необхідну інформацію про державні закупівлі, яка стосується прийнятих розпорядником рішень (планів проведення закупівель та інформації про витрачання бюджетних коштів). Раніше законодавство вимагало опублікування більшого обсягу інформації про закупівлі на офіційних сайтах, відповідно, всі сайти мають чинні розділи, де розміщена інформація за кілька років [14]. Обов'язок оприлюднення інформації, зазначеної у п.п. 8.1.1--8.1.8 Порядку оприлюднення в мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади, на офіційних веб-сайтах державних органів передбачений ст.ст. 23, 28 Закону України «Про державну службу». Поширення цієї інформації є передумовою реалізації права на державну службу, гарантованого ст. 19 цього Закону, та його захисту [3].

Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніше ніж за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Невідкладному оприлюдненню підлягає будь-яка інформація про факти, що загрожують життю, здоров'ю та/або майну осіб, і про заходи, які застосовуються у зв'язку з цим.

Відповідальність за порушення вимог щодо прозорості та доступу до інформації передбачена ст. 212-3 «Порушення права на інформацію та права на звернення» КУпАП.

Висновки

Розгалуженість законодавства, що регулює інформаційну прозорість діяльності органів публічної адміністрації, нині має такі проблеми, як суперечливість термінологічного апарату, існування правових невизначеностей щодо порядку доступу до окремих категорій інформації органів публічної адміністрації, відсутність чітких підстав притягнення до відповідальності представників органів публічної адміністрації за порушення інформаційного законодавства та неефективність адміністративно-правової охорони інформаційних відносин в Україні. Органи публічної адміністрації в основному самостійно забезпечують послугами зовнішніх споживачів інформації (юридичних та фізичних осіб), а це призводить до незадовільного інформаційного забезпечення діяльності органів публічної адміністрації та до необґрунтованих матеріальних витрат на створення несумісних автоматизованих інформаційних систем і баз даних цих органів. Що створює штучні перепони на шляху реалізації принципу інформаційної прозорості в роботі органів публічної влади. Адміністративно-правове забезпечення інформаційної прозорості як одна із засад протидії та запобігання корупції в Україні має отримати гідне правове регулювання. На наш погляд, це необхідно розробити шляхом прийняття Інформаційного кодексу України, Концепції інформаційного забезпечення органів публічної адміністрації до 2020 року та Закону України «Про інформаційне забезпечення органів публічної адміністрації». Усе в сукупності дасть змогу систематизувати інформаційні процеси органів публічної влади, підвищить рівень та якість надання послуг органами публічної адміністрації, збільшить рівень довіри громадян до органів публічної адміністрації в Україні та, відповідно, знизить корупційні ризики.

Список використаних джерел

1. Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади : Постанова Кабінету Міністрів України від 4 січня 2002 р. № 3. (Із змінами, внесеними згідно з Постановами КМ станом на 12.06.2019). Урядовий кур'єр. 2002. № 11.

2. Про боротьбу з корупцією : Закон України від 5 жовтня 1995 р. № 356/95-ВР. Голос України. 1995. 16.11.

3. Про державну службу : Закон України від 10.12.2015 р. № 889-УШ. Відомості Верховної Ради України. 2016. № 4. С. 60. Ст. 43.

4. Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності : Закон України від 11 вересня 2003 р. № 1160-ГУ. Урядовий кур'єр. 2003. № 198.

5. Про засади запобігання і протидії корупції : Закон України від 7 квітня 2011 р. № 3206-УІ. Голос України. 2011. № 107.

6. Про засади запобігання та протидію корупції : Закон України від 11 червня 2009 р. № 1506-УХ Голос України. 2009. № 132.

7. Про затвердження Переліку відомостей, що становлять службову інформацію в системі Міністерства внутрішніх справ України: Наказ Міністерства внутрішніх справ України від 26.12.2016 р. № 1351. иИ!: http://mvs.gov.ua/ua/pages/406_Nakaz_1351_vid_26122016_ Pro_zatverdzhennya_PereHku_vidomostey_shcho_stanovlyat_sluzhbovu_informaciyu_v_ sistemi_Ministerstva_vnutrishnih_sprav_Ukraini.htm.

8. Про затвердження Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у Службі безпеки України : Наказ Центрального управління Служби безпеки України від 21.08.2012. р № 400. иЯ^Ь: https://ssu.gov.ua/ua/pages/121.

9. Про затвердження Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у Державному агентстві лісових ресурсів України : Наказ Державного агентства лісових ресурсів України від 20.03.2018 р. № 209. иЯ^Ь: http://dklg.kmu.gov.ua/forest/control/uk/ puЫish/artide?art_id=82020&cat_id=82019

10. Про затвердження Переліку відомостей, що становлять службову інформацію в Міністерстві юстиції України : Наказ Міністерства юстиції України 14.04.2017 р. № 1277/5. иЯ^Ь: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v1277323-17/print.

11. Про затвердження Переліку відомостей, що становлять службову інформацію і яким надається гриф обмеження доступу «Для службового користування» в Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг : Наказ Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 16.10.2018 р. № 40. иИІ: https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/ vn040874-18.

12. Про затвердження Переліку відомостей, які містять службову інформацію в органах ДФС : Наказ Державної фіскальної служби України від 28.08.2014 р. № 88 (зі змінами, внесеними наказами ДФС станом на 27.11.2018 р.). иИІ: https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/ v0088872-14

13. Про затвердження Типового переліку відомостей, що становлять службову інформацію та які можуть міститися в документах з організації діяльності місцевих та апеляційних судів : Наказ Державної судової адміністрації України від 23 жовтня 2012 р. № 138.14. Про публічні закупівлі : Закон України від 25 грудня 2015 р. № 922^Ш. Відомості Верховної Ради України. 2016. № 9. С. 5. Ст. 89.

15. Типова інструкція про порядок ведення обліку, зберігання, використання і знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію : постанова Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2016 р. № 736. Урядовий кур'єр. 2016. № 220.

Размещено на Allbest.ru