Парламентська відповідальність народних депутатів України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПАРЛАМЕНТСЬКА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ НАРОДНИХ ДЕПУТАТІВ УКРАЇНИ

Федоровська М.А.,

студентка II курсу міжнародно-правового факультету Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

У статті розглядається проблема парламентської відповідальності народних депутатів України у зв'язку з правилами внутрішнього розпорядку роботи Верховної Ради України і положенням парламентського регламенту, які визначають парламентську відповідальність депутатів. Обґрунтовується, що парламентська відповідальність депутатів є окремим видом державно-правової відповідальності і важливим елементом статусу парламентаря. Вказується на її відмінність від конституційно-правової відповідальності, особливо в питаннях застосування заходів відповідальності і санкцій.

Досліджується сутність парламентської відповідальності народного депутата України, порядок притягнення до неї, звернено увагу на особливості такої відповідальності. Аналізується відповідність нормативно-правового регулювання парламентської відповідальності ефективним практикам зарубіжних країн і міжнародним стандартам у цій сфері. Констатується, що ефективність заходів парламентської відповідальності може бути доведена практикою і результативністю їх застосування.

Зазначається, що під час дослідження сутності парламентської відповідальності не можливо обійти питання етичної поведінки депутатів. Наголошується, що помітну роль у процедурі притягнення до парламентської відповідальності, зокрема відповідальності за порушення етичних норм, повинен відігравати орган або структурний підрозділ, який здійснює контроль за дотриманням депутатами дисципліни та норм етики у їх професійній діяльності.

Зроблено висновок, що наявні законодавчі положення у сфері регулювання депутатської діяльності не створюють ефективних механізмів запобігання порушенням дисципліни та норм етики народними депутатами. Обгрунтовано, що наявність проблеми визначення відповідальності парламентарія зумовлюється відсутністю як наукової концепції парламентської відповідальності парламентарія, так і відсутністю в чинній нормативно-правовій базі деталізованого механізму притягнення до парламентської відповідальності народних депутатів України. Внесено конкретні пропозиції, які посилюють парламентську відповідальність народних депутатів за порушення дисципліни та етики депутатської діяльності.

Ключові слова: парламент, народні депутати України, дисципліна депутатів, етика депутатської діяльності, парламентська відповідальність.

The article deals with the problem of parliamentary responsibility of the People's Deputies of Ukraine in connection with the rules of internal procedure of work of the Verkhovna Rada of Ukraine and the provisions of the parliamentary regulation defining the parliamentary responsibility of deputies. It is substantiated that the parliamentary responsibility of the deputies is a separate type of state legal responsibility and an important element of the status of a parliamentarian. It is distinguished from constitutional liability, especially in matters of the application of measures of responsibility and sanctions.

The essence of parliamentary responsibility of the People's Deputy of Ukraine is investigated, the order of attraction is drawn, attention is paid to the peculiarities of such responsibility. The correspondence of the legal regulation of parliamentary responsibility to the effective practices of foreign countries and international standards in this field is analyzed. It is stated that the effectiveness of parliamentary accountability measures can be proven by the practice and the effectiveness of their implementation.

It is noted that the question of ethical behavior of deputies cannot be circumvented during the study of the essence of parliamentary responsibility. It is emphasized that a prominent role in the procedure of holding to parliamentary responsibility, in particular responsibility for violation of ethical standards, should be played by the body or structural unit that controls the observance of discipline and ethics by deputies in their professional activity.

It is concluded that the existing legislative provisions in the sphere of regulation of parliamentary activity do not create effective mechanisms of preventing violation of discipline and ethics by the deputies. It is substantiated that the existence of the problem of determining the responsibility of a parliamentarian is conditioned by the lack of both a scientific concept of parliamentary responsibility of a parliamentarian and the lack of a detailed mechanism for bringing to parliamentary responsibility of the People's Deputies of Ukraine. Specific proposals have been introduced that will increase the parliamentary responsibility of the deputies for violating the discipline and ethics of parliamentary activity.

Key words: parliament, people's deputies of Ukraine, discipline of deputies, ethics of parliamentary activity, parliamentary responsibility.

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМИ

Питання відповідальності депутатів є актуальним, оскільки така діяльність має відбуватися в інтересах населення, яке, безпосередньо формуючи органи представницької влади, сподівається на гідне представлення своїх інтересів і вирішення конкретних проблем. Відповідальність у цьому випадку є гарантом, який забезпечує віру суспільства в ефективність, прозорість і справедливість демократичних систем. Особливої важливості у зазначеному контексті набуває відповідальність народних депутатів України, пов'язана зі специфікою депутатської діяльності, організацією роботи парламенту і правилами поведінки народних обранців.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У сучасній науковій літературі проблеми відповідальності депутатів, безпосередньо пов'язані з організацією роботи парламенту і правилами поведінки депутатів, стали об'єктом наукових досліджень таких вчених А.О. Александрова, О.В. Токар-Остапенко, І.П. Динник, О.І. Кисельова та інших.

Виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми. Проблемі відповідальності в системі представницьких органів приділялася значна увага, адже юридична відповідальність як елемент правового статусу парламентаря носить комплексний характер. Це пояснюється тим, що залежно від видів правопорушень розрізняють і види юридичної відповідальності: кримінальну, адміністративну, цивільно-правову, матеріальну, конституційну відповідальність. Проте розмаїття видів юридичної відповідальності та роль парламенту як законодавчого органу вимагає визначення місця парламентської відповідальності в системі юридичної відповідальності.

При цьому вивчення вказаного питання і досі характеризується відсутністю єдиної концепції, підходу до розуміння поняття «парламентська відповідальність народного депутата України», наповненням його теоретико-правовим змістом, а також вирішенням інших проблем, пов'язаних із відповідальністю депутатів, що безпосередньо стосується організації роботи парламенту і правил поведінки депутатів. З огляду на малодослідженість цього напряму наукового пошуку, а також враховуючи суспільну значущість повноважень народних депутатів України, покладених на них Конституцією та законами України, дослідження зазначених питань є актуальним і нагальним.

Метою дослідження є: 1) проведення теоретико-методологічного аналізу поняття парламентської відповідальності народного депутата України; 2) вивчення проблеми притягнення до парламентської відповідальності парламентарів на сучасному етапі суспільного розвитку України; 3) виявлення напрямів і способів удосконалення механізму притягнення до парламентської відповідальності народних депутатів України, зокрема з урахуванням європейського досвіду.

ВИКЛАД ОСНОВНОГО МАТЕРІАЛУ

Юридична відповідальність є одним із основних елементів правового статусу народного депутата України, важливість якого підкреслюється тим, що вона є обмежуючим і регулюючим фактором надмірності та абсолютизованості гарантій діяльності парламентаря.

У наукових джерелах підкреслюється, що «відповідальність це засіб, який не лише запобігає порушенню правових норм, але й стимулює активну поведінку суб'єкта права, сприяє вихованню у нього сильних внутрішніх регуляторів як найбільш ефективних гарантів суспільної поведінки» [1, с. 38].

Серед традиційних видів відповідальності (таких як кримінальна, адміністративна, цивільно-правова, дисциплінарна і матеріальна) виділяється політико-правова (в науці частіше зустрічається термін «конституційно-правова») без конкретизації парламентської відповідальності, безпосередньо пов'язаної з організацією роботи парламенту і правилами поведінки депутатів.

Особливість парламентської відповідальності депутатів полягає в характері застосовуваних санкцій, які відрізняються від заходів конституційно-правової, цивільно-правової, адміністративної та кримінальної відповідальності. До видів покарань так званої конституційно-правової відповідальності традиційно відносять дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та народних депутатів України, однак не передбачені стягнення, пов'язані з майновою відповідальністю тощо. Загалом конституційно-правові санкції не обмежують майновий статус індивідів, організацій, що характерно для цивільно-правових і фінансово-правових санкцій, низки адміністративних стягнень (штрафів), а також для заходів дисциплінарного впливу на порушників правил поведінки в парламенті.

Відмінною ознакою парламентської відповідальності є те, що вона пов'язана із застосуванням заходів впливу, передусім дисциплінарного характеру, щодо депутатів, які порушують правила роботи представницького органу і вчиняють дисциплінарний проступок. Тому таку відповідальність можна охарактеризувати як дисциплінарну. В юридичній науці дисциплінарна відповідальність зазвичай визначається як вид ретроспективної юридичної відповідальності, яка полягає в обов'язку працівника відповідати перед роботодавцем за дисциплінарний проступок і зазнавати дисциплінарних санкцій, передбачених законодавством про працю [2, с. 431].

Проте деякі автори заперечують застосування терміну «дисциплінарна відповідальність» до таких відносин, мотивуючи це тим, що відносини між парламентарем і парламентом не можливо визначити як трудові, тому відповідальність парламентаря перед законодавчим (представницьким) органом державної влади не може бути визначена як дисциплінарна [3, с. 376].

Важливо враховувати, що парламент є представницьким, а не адміністративним органом, а депутати як виборні особи діють на постійній основі, наділені індемнітетом. Зважаючи на це, застосування поняття «парламентська відповідальність» щодо депутата є більш обґрунтованим. Цим підкреслюється відмінність останнього від посадових осіб. Відповідальність депутатів за здійснення їхніх повноважень і обов'язків перед парламентом є важливим елементом статусу парламентаря, адже депутат зобов'язаний нести відповідальність за дотримання правил роботи представницького органу, до якого його було обрано; депутат зобов'язаний дотримуватися встановленого порядку ведення засідань, що пов'язано з відповідальністю за образливі висловлювання, заклики до насильства, вияви неповаги до парламенту і його членів, тобто дотримуватися правил депутатської етики.

Важливо, щоб у парламенті було дотримано чіткого порядку голосування, зокрема з метою врахування прав меншості. Так, відсутність кворуму, необхідного для прийняття рішення, може паралізувати роботу парламенту, призупинити законодавчий процес, негативно вплинути на його якість. Питання про кворум повинно бути детально врегульовано, інакше виникає низка проблем. Раніше не були рідкістю моменти, коли один депутат реєструвався або голосував за двох, трьох парламентарів. Ця проблема пов'язана і з авторитетом парламенту, його престижем.

Питання, які стосуються парламентської відповідальності, в більшості сучасних держав здебільшого закріплені в конституціях, законах і правилах, включених до регламентів палат. Зазначені акти містять докладні процесуальні норми щодо парламентської відповідальності. Регламенти є одними з найважливіших документів, які регулюють правила поведінки депутатів у парламенті.

При цьому правила і заходи відповідальності в парламентах можуть різнитися, хоча загалом вони є подібними. До класичних стягнень належать заходи, передбачені Регламентом Національних Зборів Франції, які були кодифіковані у 1849 році і з тих пір практично не змінилися, зокрема заклик до порядку; заклик до порядку із занесенням до протоколу і можливістю позбавлення 1/4 парламентської платні за місяць (в разі звернення до колег з образами, провокаційними заявами або погрозами); вираження осуду; вираження осуду з тимчасовим виключенням. Перші дві санкції належать до компетенції голови, дві інші до компетенції палати, якщо вони запропоновані її головою. Найсуворішими санкціями, які застосовувалися в Сенаті, були тимчасове виключення з палати заборона сенатору з'являтися в Люксембурзькому палаці до закінчення 15-денного строку після оголошення цього заходу з позбавленням 1/3 винагороди. В разі, якщо сенатор відмовлявся покинути палац, засідання переривалося [4, с. 53-54].

В Україні згідно зі ст. 24 Закону «Про статус народного депутата України» останній зобов'язаний дотримуватися вимог трудової дисципліни та норм депутатської етики [5]. Проте механізмів покарання за порушення зазначених вимог закон не передбачає. Регламент Верховної Ради України передбачає деякі механізми боротьби з порушення дисципліни та норм етики на пленарних засіданнях Верховної Ради України, однак сфера дії його норм поширюється лише на поведінку депутатів під час пленарних засідань [6, с 3].

Зокрема, за порушення дисципліни та норм етики на пленарних засіданнях передбачені такі види парламентських (дисциплінарних ) заходів щодо народних депутатів: 1) попередження (за виголошення образливих і непристойних слів на адресу іншого народного депутата або депутатської фракції (депутатської групи) ч. 4 ст. 51; закликів до незаконних дій ч. 1 ст. 52; перевищення промовцем часу, відведеного для виступу, або висловлень не з обговорюваного питання чи виступу не з тих підстав, з яких йому надано слово ч. 5 ст. 52; 2) припинення виступу (за виголошення образливих і непристойних слів на адресу іншого народного депутата або депутатської фракції (депутатської групи) ч. 4 ст. 51; закликів до незаконних дій ч. 1 ст. 52; якщо промовець не зупинив свій виступ на вимогу головуючого на пленарному засіданні ч. 2 ст. 52; 3) позбавлення слова (в разі подальшого перевищення промовцем часу, відведеного для виступу, або висловлень не з обговорюваного питання чи виступу не з тих підстав, з яких йому надано слово ч. 5 ст. 52); 4) позбавлення права виступу на засіданні (у випадку повторного порушення дисципліни, а саме виголошення образливих і непристойних слів на адресу іншого народного депутата або депутатської фракції (депутатської групи) ч. 4 ст. 51; закликів до незаконних дій ч. 1 ст. 52; 5) позбавлення права брати участь у пленарних засіданнях (до п'яти пленарних засідань) ч. 5 ст. 51. Такий захід застосовується, якщо народний депутат, депутатська фракція (депутатська група), на адресу яких були виголошені образливі слова, вважають, що конфлікт не вичерпано і порозуміння між народними депутатами не досягнуто, то вони подають заяву до комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, що розглядає це питання на своєму засіданні. У таких випадках за висновком комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, Верховна Рада без обговорення може прийняти рішення про вжиття зазначеного парламентського (дисциплінарного) заходу щодо депутата. Це рішення доводиться до відома виборців через газету «Голос України».

В ч. 7 ст. 51 зазначено, що якщо під час розгляду питань порядку денного пленарного засідання Верховної Ради виникає ситуація щодо різного розуміння народними депутатами застосування тієї чи іншої норми цього регламенту, що загрожує зривом пленарного засідання, на звернення у паперовій формі двох депутатських фракцій (депутатських груп) про порушення норм цього регламенту головуючий на пленарному засіданні оголошує перерву [7].

Ефективність заходів парламентської відповідальності може бути доведена практикою і результативністю їх застосування. При цьому не можливо обійти питання етичної поведінки депутатів. В Україні норми депутатської етики переважно визначаються Законом України «Про статус народного депутата України» (ст. 8, ст. 24) та Регламентом Верховної Ради України (ст. 51-53).

Відповідно до цих актів народний депутат у своїй діяльності повинен дотримуватися загальноприйнятих норм моралі, уникати дій, заяв і вчинків, які компрометують його, виборців, Верховну Раду України, державу. Народний депутат не повинен використовувати депутатський мандат в особистих, корисливих цілях (тобто індивідуальні та корпоративні інтереси народних депутатів не повинні перешкоджати виконанню ними представницьких функцій), натомість повинен дотримуватися вимог трудової дисципліни та норм депутатської етики. Статтями 51-52 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» заборонено внесення до зали засідань плакатів, гучномовців, перешкоджання виступам депутатів, образи на адресу депутатів, виступи без дозволу головуючого на засіданні, перевищення часу тривалості виступів. Однак Закон України «Про статус народного депутата України» в основному містить норми, які лише декларують питання дотримання дисципліни та норм етики народними депутатами України, а Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» хоча й деталізує ці положення, але регулює лише поведінку депутатів під час пленарних засідань.

В таких умовах великої значущості набуває прийняття Кодексу поведінки народних депутатів. Точно вивірений набір етичних правил (наприклад кодекс поведінки) забезпечує чіткі рамки для дій, і в цих умовах депутати можуть виконувати свої обов'язки, зміцнюючи політичну довіру до себе [8]. Крім того, кодифікований характер положень щодо дотримання дисципліни та норм етики парламентарями створює механізм для громадського контролю за діяльністю народних обранців і підвищує їх підзвітність.

Кодекси також можуть визначати цілі, які виходять за межі тих вимог, які висуває закон, і таким чином закріплювати цінності, що повинні спрямовувати поведінку депутатів, і стандарти, які парламентарії повинні виконувати. Ці цінності можуть утримувати членів парламенту від поведінки, яка не є протиправною, але вважається неетичною. Вони можуть і сприяти поведінці, яка є доцільною для сталого демократичного процесу. Наприклад, у кодексі етики парламенту Грузії йдеться, що «члени парламенту повинні активно співпрацювати з представниками засобів масової інформації з питань, важливих для суспільства» [9]. Важливим є встановлення такого кодексу як юридично зобов'язуючого документа на прикладі Кодексу поведінки членів німецького Бундестагу (Німеччина), Кодексу етики для членів Сейму Республіки Латвія (Латвія).

Питання щодо прийняття Кодексу поведінки депутатів Верховної Ради України залишається на порядку денному. На важливості прийняття такого нормативно-правового акта 3 лютого 2020 року наголосив під час свого виступу спікер Верховної Ради Дмитро Разумков, зазначивши, що парламент вже займається розробкою цього питання.

За умов відсутності Кодексу поведінки депутатів Регламент Верховної Ради має бути тим механізмом, який перешкоджає втручанню особистих інтересів і конфліктів у сферу парламентських процедур. Водночас практика показує, що його норми в частині депутатської етики не виконуються належним чином, оскільки норми Регламенту Верховної Ради в частині депутатської етики встановлюють відповідальність лише за вчинення окремих дій (виголошення образливих висловлювань), тоді як за вчинення інших (перешкоджання проведенню засідань, виведення з ладу системи голосування, позбавлення головуючого можливості ведення засідання) взагалі не передбачається будь-якої відповідальності; регламентом визначено лише норми етичної поведінки на засіданнях парламенту і не врегульовано поведінку депутатів поза його межами.

Як зазначає вітчизняний дослідник О.В. Токар-Остапенко, поза межами правового регулювання залишаються також питання відповідальності народних депутатів за порушення ними обов'язку бути присутніми та брати участь у роботі парламенту, його комітетів і комісій; застосування санкцій за відмову присутнього на засіданні парламенту депутата брати участь у голосуванні [10].

Помітну роль у процедурі притягнення до парламентської відповідальності, зокрема відповідальності за порушення етичних норм, повинен відігравати орган або структурний підрозділ, який здійснює контроль за дотриманням депутатами дисципліни та норм етики у їх професійній діяльності. В Україні такий обов'язок здебільшого покладено на Комітет Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України, який відповідно до Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» та Постанови Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев'ятого скликання» виконує контрольні функції в таких сферах відання, які стосуються дотримання норм етики депутатської діяльності: дострокове припинення повноважень народного депутата України; несумісність депутатського мандата з іншими видами діяльності, дисципліна та дотримання норм депутатської етики. Крім того, обов'язок контролю за дотриманням правил етики народними обранцями на засіданнях парламенту здійснює головуючий на засіданні Верховної Ради України відповідно до положень Закону України «Про Регламент Верховної Ради України».

Вказана модель регулювання етики депутатської діяльності спирається на саморегулювання парламенту. Відповідний структурний підрозділ парламенту, який здійснює контроль за дотриманням депутатами дисципліни та норм етики у їх професійній діяльності, не є політично незалежним органом, що не забезпечує суспільну довіру до діяльності парламентарів. Саме тому в межах функціонування такої моделі регулювання великого значення набуває законодавче та процедурне забезпечення відповідних норм, їх детальна регламентація. Недоліком такої моделі регулювання дисципліни та етики депутатської діяльності є те, що вона перетворює членів парламенту на слідчих, суддів і присяжних замість того, щоб забезпечити їх існування в якості незалежного органу, що лише ратифікує рішення, прийняті незалежним суддею.

Тому доцільним є створення незалежного органу, який би здійснював контроль за дотриманням правил етики депутатами. Такий додатковий спеціалізований орган повинен бути призначений парламентом і звітувати перед ним. До повноважень органу слід віднести розслідування справ і надання консультативної допомоги членам парламенту з питань, пов'язаних із застосуванням норм етики, проте санкції за порушення відповідних норм (у разі виявлення такого факту в ході розслідування) повинен накладати спеціально скликаний комітет парламенту.

Досліджуючи проблему парламентської (дисциплінарної) відповідальності, слід наголосити, що вона повинна бути ефективною для роботи парламенту, носити превентивний характер з точки зору встановлення її заходів і не суперечити основним елементам конституційного статусу парламентаря, а при встановленні санкцій варто враховувати принцип пропорційності щодо підстав відповідальності та її меж.

Слід звернути увагу на регламентацію дисциплінарної відповідальності в Європейському парламенті, досвід якого доцільно врахувати в національному парламенті. Виділяється така підстава відповідальності як поведінка, пов'язана з порушенням депутатської етики, з інцидентами, які порушують встановлений порядок і хід засідань парламенту і його органів, і перешкоджають діяльності парламенту, провокують блокування його роботи.

Покарання, передбачені Регламентом Європейського парламенту, застосовуються в формі стягнень, штрафів, заборон і подібних санкцій. До заходів дисциплінарної відповідальності належить осуд; втрата права на отримання добової винагороди на період від 2 до 30 днів; тимчасова заборона на участь в роботі Європарламенту і його органів від 2 до 30 днів; заборона представництва Європарламенту в міжнародних делегаціях тощо. Трапляються випадки, пов'язані з неповагою до авторитету парламенту, висловлюваннями і промовами, що носять расистський, ксенофобський і подібний до них характер. Досить докладно прописана процедура накладення стягнень: всі санкції оголошуються на пленарних засіданнях головою, доводяться до відома органів, в яких перебуває депутат Європейського парламенту [11].

Парламентська відповідальність депутатів є важливим елементом статусу парламентаря і окремим видом юридичної відповідальності, пов'язаної з організацією роботи парламенту, поведінкою і дисципліною депутатів на засіданнях. Ця відповідальність пов'язана з іншими видами відповідальності депутатів.

Підсумовуючи, необхідно наголосити, що наявні законодавчі положення у сфері регулювання депутатської діяльності не створюють ефективних механізмів запобігання порушенням дисципліни та норм етики народними депутатами. Наявність проблеми визначення відповідальності парламентарія зумовлюється відсутністю як наукової концепції парламентської відповідальності парламентарія, так і відсутністю в чинній нормативно-правовій базі деталізованого механізму притягнення до парламентської відповідальності народних депутатів України. Україна як країна, яка прагне інтегруватися у європейське співтовариство, повинна вдосконалити своє законодавство з урахуванням досвіду демократичних країн світу в тій частині, яка регулює парламентську відповідальність народних депутатів України. Для цього необхідно:

1) більш чітко закріпити заходи парламентської відповідальності в Законі «Про Регламент Верховної Ради України» та інших нормативно-правових актах, безпосередньо пов'язаних із організацією роботи парламенту і правилами поведінки депутатів, зокрема деталізувати положення, які встановлюватимуть правила поведінки депутатів у сесійній залі парламенту, на засіданнях комітетів, у відносинах з третіми особами (наприклад із представниками ЗМІ);

2) створити незалежний орган, який би здійснював контроль за дотриманням правил етики депутатами. Такий орган повинен бути призначений парламентом та звітувати перед ним.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ