Коригуюча законотворча діяльність: деякі теоретичні питання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Коригуюча законотворча діяльність: деякі теоретичні питання

Гунько Н.Ю. - асистент кафедри теорії та філософії права Львівського національного університету імені Івана Франка

Анотація

У статті проаналізована діяльність із коригування законів. Зазначається, що законотворчість не вичерпується лише створенням законів чи припиненням їхньої чинності, а й передбачає можливе подальше їх коригування. У сучасних умовах значна частина законотворчої діяльності спрямована не на первинне регулювання, а на зміну та доповнення чинних законів.

У статті аналізуються висловлені в юридичній літературі думки щодо законотворчості, зокрема щодо діяльності з коригування законів. Зазначається, що коригуючій законотворчій діяльності притаманні як загальні для законотворчості ознаки, так і спеціальні, властиві лише їй.

Розмежовується коригування законодавчих приписів у процесі створення нових законів від коригування чинних законів, отже, і способів здійснення коригуючої діяльності. Виявляється співвідношення понять «внесення змін до законів України» і «внесення доповнень до законів України», які трактуються як прийоми коригуючої законотворчої діяльності. Констатується, що від правильного вибору і застосування таких прийомів залежить не лише ефективність законотворчого процесу, а й якість його результатів.

Виявляються такі основні характерні ознаки коригуючої законотворчої діяльності: вона є складовою частиною законотворчої діяльності; здійснюється органами законодавчої влади; спрямована на внесення змін та доповнень до законів України; здійснюється із застосуванням коригуючої законотворчої техніки (техніка внесення змін і доповнень до законів України); її результати об'єктивуються в законах, якими вносяться зміни та доповнення до первинних чинних законів України; її метою є виправлення чи / та оновлення змістовних та / або формальних параметрів законів України, забезпечення їхнього належного регулятивного рівня.

На основі виявлених ознак сформульовано поняття коригуючої законотворчої діяльності як складової частини діяльності органів законодавчої влади, що спрямована на внесення змін та доповнень до первинних чинних законів України з метою виправлення чи / та оновлення їхніх змістовних та / або формальних параметрів, забезпечення їхнього належного регулятивного рівня.

Ключові слова: закони України, законотворчість, законодавчий процес, внесення змін та доповнень до законів України, коригуюча законотворча діяльність.

закон коригування припис

Abstract

Adjusting legislative activity: some theoretical issues

The article analyzes the activity of adjusting of laws. Noted that law-making process is not restricted only to creating or repealing of laws, but it also intends possible later adjusting of them. А large part of the law-making activity is focused not on the primary legal regulation but on the amending of the existing laws in the current circumstances.

The article analyzes expressed in the legal literature perspectives on the law-making process, particularly concerning the activity of adjusting of laws. It is noted that adjusting activity has general typical for law-making process features, as well as its own specific features.

Adjusting of legislative provisions during creation of new law and adjusting of legislative provisions of the existing law was delineated as well as ways of implementing of adjusting activity. It is identified relation between concepts “introduction of substitutions to the laws of Ukraine” and “introduction of additions to the laws of Ukraine”, which should be understood as techniques of adjusting legislative activity. It is stated that appropriate choice and applying of that techniques make an impact on the efficiency of the legislative process as well as on the quality of its results.

It is outlined such main features of adjusting legislative activity as it is a component of the law-making process; is carried out by the legislature; is aimed to introduction of amendments to the laws of Ukraine; is carried out by the application of adjusting legislation drafting (amending legislation drafting of the laws of Ukraine); its results enshrined in the amending laws which introduce amendments to the existing primary laws of Ukraine; it aims to correct or/and update formal and/or non-formal features of the laws of Ukraine to ensure their adequate level of regulation.

According to the outlined features, it is formulated the definition of the concept of adjusting legislative activity - it is a component of the activity of the legislature, is aimed to amend the current primary laws of Ukraine in order to correct or/and update their formal and/or non-formal features, to ensure their adequate level of regulation.

Key words: laws of Ukraine, law-making process, the legislative process, amendments to laws of Ukraine, adjusting legislative activity.

Постановка проблеми. Забезпечення належного правопорядку в Україні залежить від якісної збалансованої системи нормативно-правової регламентації, важливе місце в якій належить законам. Сучасна система законів України, як відомо, формувалася за умов інтенсивного розвитку та соціальних трансформацій, і їй притаманний високий рівень динамізму. Такий динамічний характер законотворчості дозволяє створювати необхідну кількість законів для регулювання різноманітних сфер суспільного життя, а з іншого боку - може бути загрозливим у контексті збільшення їхньої питомої ваги та розбалансування системи законодавства загалом. Належна коригуюча законотворча діяльність (діяльність щодо внесення змін та доповнень до законів) може сприяти запобіганню таким деформаціям.

Стан дослідження проблеми. У вітчизняній і закордонні літературі питанням законотворчості приділяється достатньо уваги, зокрема у працях О. Богачової, Ж. Дзейко, Н. Задираки, О. Міцкевича, Н. Пархоменко, А. Піголкіна, С. Полєніної, В. Риндюк, А. Ришелюка, О. Ющика й ін. Якщо проблеми створення законів часто перебувають в полі зору наукової спільноти, то питання коригування чинних законів залишаються малодослідженими. У закордонній науці змінам до законодавства та техніці зміни юридичних актів присвячені монографічні дослідження М. Гущєва і К. Преподобного, які, однак, не розв'язали всіх важливих питань цієї проблематики.

Метою статті є з'ясування природи коригуючої законотворчої діяльності (діяльність щодо внесення змін та доповнень до законів), формулювання визначення її поняття.

Виклад основного матеріалу. Запорукою належного регулювання суспільних відносин, захисту інтересів, прав і свобод особи є оптимально збалансована якісна система джерел права, насамперед система законодавства. Такий стан, як відомо, досягається завдяки правотворчій, зокрема законотворчій, діяльності, що спрямована на створення (об'єктивація), коригування та припинення чинності законів.

У науковій літературі висловлюються різні думку щодо поняття законотворчої діяльності. Так, О. Богачова розглядає законотворчість як складову частину правотворчості або її вид, як діяльність вищих представницьких органів - парламентів, у процесі якої видаються нормативні акти вищої юридичної сили - закони [1, с. 160]. Л. Луць законотворчість трактує як правотворчу діяльність органів законодавчої влади або народу, яка спрямована на створення (об'єктивація), зміну, припинення та систематизацію нормативно-правових приписів [2, с. 185]. А. Ришелюк уважає, що законотворчість - це діяльність уповноважених державних органів, а в передбачених правом випадках - усього українського народу щодо ухвалення, зміни або скасування законів України [3, с. 82]. Н. Лебідь під законотворчою діяльністю розуміє діяльність, що спрямована на створення актів вищої юридичної сили - законів, які посідають провідне місце серед інших нормативних правових актів [4]. В. Пацкан пропонує під законотворчою діяльністю розуміти суспільну діяльність, спрямовану на формування системи законодавства держави та підтримання її у стані, що відповідає наявним суспільним відносинам, яка охоплює законопроєктний процес та умови, що йому передують, законодавчий процес та процес оцінки ефективності прийнятих законодавчих правових механізмів [5, с. 107]. Проте в науці не виникає гострих дискусій щодо спрямованості законотворчої діяльності на створення, коригування законів і припинення їхньої чинності, здійснення її органами законодавчої влади в особливій (ускладненій, порівняно із процесом створення інших нормативно-правових актів) процедурі.

Отже, законотворчість зазвичай трактується як діяльність органів законодавчої влади, що здійснюється в особливій процедурі та спрямована на створення (об'єктивація), коригування законів та припинення їхньої чинності.

Водночас варто звернути увагу на те, що дослідження законотворчості зазвичай зосереджуються довкола питань створення, оприлюднення законів, припинення їхньої чинності, лише частково висвітлюються питання коригування законів (розуміючи під цим внесення змін і доповнень до них). Але, як зазначав Б. Страшун, законотворчість не вичерпується лише створенням закону, а й передбачає оцінку його ефективності й можливе подальше коригування [6, с. 313]. Особливо зважаючи на те, що в розвинутій правовій системі, де всі важливі питання загалом урегульовані, значна або ж переважна частина законодавчої діяльності полягає не в ухваленні нових рішень первинного регулювання, в у зміні, удосконалені, доповненні чинних норм [7, с. 241]. Внесення в окремі нормативні положення текстуальних змін, що відповідають потребам сучасності, доповнюють і удосконалюють законодавчий текст, необхідне [8, с. 55].

ОТже, важливими складовими частинами законотворчої діяльності, що забезпечують стабільність і динамізм у системі законодавства, поруч із діями щодо створення, об'єктивації і припинення чинності законів, є також дії, що спрямовані на їх коригування (внесення змін і доповнень до законів). Щоправда, у юридичній літературі таку складову частину законотворчої діяльності, як коригування часто називають змінами та доповненнями до законів або різновидом законотворчої діяльності. Так, у Юридичній енциклопедії зміни і доповнення до законів визначаються як вид законотворчої діяльності, передбачений Конституцією України, законами України і Регламентом Верховної Ради України, що здійснюється шляхом ухвалення відповідного закону [9, с. 672]. Висловлюється також думка, що поправки чи зміни до нормативних правових актів є одним із техніко-юридичних прийомів [10, с. 134].

Усе це свідчить про те, що низка питань як законотворчості загалом, так і коригуючої її складової частини зокрема залишаються малодослідженими, відсутня одностайність щодо розуміння природи та змісту коригуючої законотворчої діяльності, а вітчизняна теорія законотворчості загалом ще не сформована.

Видається, що коригуюча діяльність є складовою частиною законотворчої діяльності, яка спрямована на виправлення, упорядкування, приведення до належного стану, а інколи - на оновлення законів. Оскільки коригуюча законотворча діяльність є складовою частиною законотворчої діяльності, їй насамперед притаманні як загальні для законотворчості ознаки (здійснюється органами законодавчої влади; за визначеною в законах процедурою; її результати об'єктивуються в законах), так і низка особливостей.

Деякі питання здійснення такої діяльності, як коригування законів, регулюються ст. ст. 90, 91 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України». Так, у п. 6 ст. 90 цього Закону зазначається, що законопроєкт, у якому пропонується внести зміни до закону (законів), не може поєднуватися зі змінами до Конституції України. Законопроєкт може передбачати внесення змін лише до тексту первинного законодавчого акта [11].

Для належної характеристики коригуючої законотворчої діяльності варто уточнити значення терміна «коригування». У словниках термін «корегувати» трактується як «поправляти, виправляти, вносити поправки; те саме, що коректувати»; а «коректувати» означає «вносити корективи, поправки, що-небудь; виправляти текст чого-небудь; те саме, що «коригувати»» [12, с. 330-331]. Водночас «коректив» - це часткова зміна або виправлення чого-небудь, поправка [12, с. 330-331], а «корективи» (фр. correctif - від лат. correctivus) - виправлення, зміни [13, с. 383]. Під поправкою розуміється виправлення, коректива; дія за значенням поправляти [14, с. 573-574], а поправляти означає: надавати чому-небудь потрібного, правильного положення; усувати помилки, недоліки, виправляти, упорядковувати; змінювати на краще, поліпшувати на краще; приводити в потрібний стан та інше [14, с. 574].

У юридичній літературі не аналізується природа коригуючої законодавчої діяльності, але зазначається, що правотворча діяльність у сучасний період значною мірою спрямовується на модифікацію вже чинних юридичних норм [10, с. 133]. Дії з коригування нормативно-правових приписів визнаються складовою частиною будь-якої нормотворчої діяльності. А під нормотворчим процесом деякі автори розуміють формально регламентований порядок дій зі створення та коригування нормативно-правових приписів [15, с. 364].

Отже, у широкому розумінні законотворче коригування може трактуватися і як внесення змін і доповнень як до проєктів законів, так і до чинних законів. Водночас коригування законодавчих приписів у процесі створення нових законів варто відрізняти від коригування чинних законів. Вони відрізняються спрямованістю і змістом законотворчої діяльності: у першому випадку - це створення нових якісних законодавчих приписів, у другому - виправлення, уточнення, доповнення вже існуючих (чинних) законів. Отже, і способи здійснення коригуючої діяльності відрізнятимуться: у першому випадку - це створення нових законодавчих приписів, у другому - внесення змін та доповнень до них.

У закордонній юридичній науці питання коригування законів певною мірою висвітлені в роботах М. Гущева [16] та К. Преподобного [17]. Так, М. Гущев зміну законодавства розуміє як техніко-юридичний метод узгодження змісту, форми та / або функціональної дії окремих положень закону (групи законів) з актуальними потребами соціальної практики, що реалізується у правотворчій, правореалізаційній та правотлумачній сферах [16, с. 9].

Подібну думку висловлює і М. Заніна, яка зазначає, що поправки та зміни до нормативно-правових актів є одним із техніко-юридичних прийомів заповнення прогалин у правовому регулюванні, узгодження юридичних правил із потребами суспільної та юридичної практики, а також усунення колізій норм права [10, с. 134].

В. Косович уважає, що внесення змін до нормативно-правових актів - це різновид юридичної, зокрема правотворчої, діяльності, що здійснюється із використанням певних засобів і правил [18, с. 417].

Висловлювалися в юридичній літературі також думки щодо можливості охоплення поняттям «зміни» усіх коригувань нормативно-правового акта: нових редакцій статей (пунктів, частин, абзаців та ін.), доповнення іншими правовими нормами, уточнення понять, найменування органів тощо [19, с. 304]. Хоча Є. Ушакова зазначає, що помилковою є позиція, згідно з якою доповнення законодавства є внесенням змін до нього. Відмінність доповнень і змін, на її думку, полягає в тому, що в разі доповнення склад правовідносин не змінюється (попереднє коло суб'єктів зберігається, до них додаються тільки учасники), а розширюється коло повноважень, обсяг обов'язків і прав, додається новий об'єкт правовідносин або об'єкти. Натомість у разі зміни кардинально або частково змінюється склад учасників, об'єкти правовідносин та інше [20, с. 313].

Зрештою, для розуміння змісту поняття «зміни та допо-внення до законів» насамперед варто з'ясувати значення термінів «зміна» та «доповнення».

У «Великому тлумачному словнику сучасної української мови» подається таке розуміння слова «зміна»: «перехід, перетворення чого-небудь (стану, руху, ознаки, властивості та інших) у щось якісно інше і змінювання; заміна кого-, чого-небудь кимось, чимось іншим» [21, с. 373]. А в «Новому тлумачному словнику української мови» слово «змінювати» тлумачиться як «міняти, робити іншим; заміняти одне іншим; приходити на зміну комусь, чомусь» [12, с. 159]; а «заміняти» - як «використовувати, вживати, ставати і т. ін. замість чого-небудь, щось інше; використовувати замість іншого; виступати у функції чогось» [12, с. 79].

У філософії під зміною розуміють стан, альтернативний стабільності, зміну змісту в часі [22, с. 87], а філософське поняття «зміна» відображає процес руху і взаємодії предметів і явищ об'єктивної дійсності, переходу від одного стану до іншого; вищою ж формою змін у філософії називають розвиток [23, с. 672].

У тлумачних словниках «доповнення» розуміється те, що доповнює що-небудь, виступає додатком до чогось; дія за значенням доповнити; а «доповнити», «доповнювати» - означає: «додаючи що-небудь до того, що вже є або відомо, робити його повнішим» [24, с. 817]. Синонімом до слова «доповнення» є слово «додаток» (те, що додається до чого-небудь, доповнює щось).

Отже, за значенням зміст термінів «зміна» та «доповнення» є різним, тому різними мають бути і способи коригування законів України, а саме прийоми внесення змін і прийоми внесення доповнень до законів. Від правильного їх вибору і застосування залежить не лише ефективність законотворчого процесу, а й якість його результатів.

Попри те, що в законах України визначення понять «внесення змін до законів України», «внесення доповнень до законів України» не легалізовано, як не легалізовані і поняття «законотворчість» і «законотворчий процес», певні аспекти й особливості коригуючої законотворчої діяльності регламентовані, як і деякі особливості процедури внесення змін і доповнень до законів. Так, р. ХІІІ Конституції України «Внесення змін до Конституції України», р. V Закону України «Про регламент Верховної Ради України» передбачають умови внесення змін до Конституції України та Закону України «Про Державний бюджет України», а також специфічні процедури, згідно з якими вносяться зміни чи доповнення до них. У ст. 157 Конституції України передбачено, що Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. Конституція України також не може бути змінена в умовах воєнного чи надзвичайного стану [25]. А р. V Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», який називається «Розгляд Верховною Радою України питань за спеціальними процедурами», містить гл. 26 «Розгляд законопроектів про внесення змін до Конституції України» та гл. 27 «Затвердження державного бюджету України і контроль за його виконанням» (а ст. 160 передбачає порядок внесення змін до Закону про державний бюджет України) [11].

Особливість процедури коригування законів (внесення змін та доповнень до них) залежить не лише від її специфіки, порядку, передбаченого в чинних законах, а й від особливостей застосування основних способів коригування (спосіб внесення змін, спосіб внесення доповнень). Отже, процес внесення змін і доповнень - порядок, етапи (стадії), способи коригування законів мають бути чітко регламентовані законом, а не лише містити вказівку на те, що законопроєкт може передбачати внесення змін лише до тексту первинного законодавчого акта (закон, кодекс, основи законодавства тощо), а не до закону про внесення змін до цього законодавчого акта (п. 6 ст. 90 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України»), а також про те, що до законопроєкту про внесення змін до законів додаються порівняльні таблиці, які містять редакційні положення чинних законів і нову редакцію з урахуванням змін [11].

Ці положення також породжують запитання: у якому законі об'єктивуються результати коригуючої законотворчої діяльності: у законі «про внесення змін до закону України» чи у первинному законі? Як характеризувати закон «про внесення змін до законів» - як звичайний закон, чи лише як форму (засіб) внесення змін до первинного закону?

Видається, що природа такого закону є дещо іншою, цей закон виконує обслуговуючу функцію, містить приписи опосередкованого регулювання (щодо внесення змін і доповнень до законів) і спрямований на виправлення чи / та оновлення змістовних та / або формальних параметрів чинних первинних законів України.

Отже, коригуюча законотворча діяльність - це діяльність із виправлення чи / та оновлення змістовних та / або формальних параметрів законів України, забезпечення їх належного регулятивного рівня. Метою цієї діяльності є не створення й об'єктивація системи правових регуляторів у законах України, а виправлення чи / та оновлення їхніх змістовних та / або формальних параметрів, забезпечення їхньої відповідності сучасним соціальним реаліям.

Висновки

Аналіз такого явища, як коригуюча законотворча діяльність, дозволив виокремити такі основні характерні її ознаки: вона є складовою частиною законотворчої діяльності; здійснюється органами законодавчої влади; спрямована на внесення змін та доповнень до законів України; здійснюється із застосуванням коригуючої законотворчої техніки (техніки внесення змін та доповнень до законів України); її результати об'єктивуються в законах, якими вносяться зміни та доповнення до первинних чинних законів України; її метою є виправлення чи / та оновлення змістовних та / або формальних параметрів законів України, забезпечення їхнього належного регулятивного рівня.

Отже, коригуюча законотворча діяльність - це складова частина діяльності органів законодавчої влади, що спрямована на внесення змін та доповнень до первинних чинних законів України з метою виправлення чи / та оновлення їхніх змістовних та / або формальних параметрів, забезпечення їхнього належного регулятивного рівня.

Список використаних джерел

закон коригування припис

1.Богачова О. Законотворчий процес в Україні: проблеми вдосконалення : автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Київ, 2006. 24 с.

2.Луць Л. Загальна теорія держави та права. Київ, 2015. 412 с.

3.Ришелюк А. Законотворчий процес в Україні : навчальний посібник. Київ, 2004. 220 с.

4.Лебідь Н. Законотворча діяльність як правова категорія. Державне управління: удосконалення та розвиток : електронний журнал.

2010. № 9. URL: http://www.dy.nayka.com.ua/?op=1&z=189.

5.Пацкан В. Співвідношення законотворчої та законодавчої діяльності. Visegrad Journal on Human Rights 2014. № 1. С. 103-110. URL: http://vjhr.sk/archive/2014_1/20.pdf.

6.Конституционное (государственное право) зарубежных стран : в 4-х т. Т т. 1-2. Часть общая : учебник / отв. ред. Б. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. Москва, 2000. 784 с.

7.Нормография: теория и методология нормотворчества : учебно-методическое пособие / под ред. Ю. Арзамасова. Москва, 2007. 560 с.

8.Петров А., Кохан М. К вопросу о понятии и структуре текстуальных изменений нормативных правовых актов. Мониторинг правоприменения. 2014. № 3 (12). С. 54-60. URL: https://cyberleninka.ru/article/v/k-voprosu-o-ponyatii-i-strukture-tekstualnyh-izmeneniy- normativnyh-pravovyh-aktov.

9.Юридична енциклопедія : у 6-ти т. / ред. кол. : Ю. Шемшученко (гол. ред.) та інші. Київ : Укр. енц., 1998. Т 2 : Д - Й. Київ, 1999. 744 с.

10.Юридическая техника : учебное пособие / под ред. Т Хабриевой, Н. Власенко. Москва, 2010. 272 с.

11.Про регламент Верховної Ради України : Закон України від 10 лютого 2010 р. № 1861-VI / Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua /laws/show/1861-17#n743 (дата звернення: 20.08.2019).

12.Новий тлумачний словник української мови : 42 000 слів : у 4-х т. / уклад. : В. Яременко, О. Сліпушко. Т 2 : Ж - ОБД. Київ, 1998. 910 с.

13.Сучасний словник іншомовних слів / уклад. : О. Скопненко, Т Цимбалюк ; відп. ред. Г Півторак. Київ, 2006. 790 с.

14.Новий тлумачний словник української мови : 42 000 слів : у 4-х т. / уклад. : В. Яременко, О. Сліпушко. Т 3 : Обе - Роб. Київ, 1999. 928 с.

15.Луць Л. Нормотворчість. Велика українська юридична енциклопедія : у 20-ти т. Т 3 : Загальна теорія права / редкол. : О. Петри- шин. Харків, 2017. С. 359-366.

16.Гущев М. Изменение законодательства России : автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Нижний Новгород, 2006. 32 с.

17.Преподобный К. Техника изменения юридических актов : автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Нижний Новгород, 2006. 32 с.

18.Косович В. Удосконалення нормативно-правових актів України: техніко-технологічні аспекти : монографія. Львів, 2015. 568 с.

19.Москалькова Т., Черников В. Нормотворчество : научно-практическое пособие. Москва, 2010. 384 с.

20.Ушакова Э. Дефекты внесения дополнений в российское законодательство. Вестник Нижегородс. акад. МВД России. 2010. № 1. С. 312-316.

21.Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. і голов. ред. В. Бусел. Київ, 2004. 1440 с.

22.Новая философская энциклопедия : в 4-х т. / Ин-т философии РАН Научно-ред. совет, предс. В. Степин. Москва, 2010. Т ІІ. 2010. 634 с.

23.Український радянський енциклопедичний словник : у 3-х т. / редкол. : А. Кудрицький (відп.ред.) та ін. 2-ге вид. Київ, 1986. Т 1 : А. 752 с.

24.Новий тлумачний словник української мови : 42 000 слів : у 4-х т. / уклад. : В. Яременко, О. Сліпушко. Т 1 : А - Е. Київ, 1998. 910 с.

Размещено на Allbest.ru