Правова основа місцевого самоврядування у Французькій Республіці

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Правова основа місцевого самоврядування у Французькій Республіці

Маринів А.В., кандидат юридичних наук,

асистент кафедри державного будівництва

У статті аналізується правова основа місцевого самоврядування у Французькій Республіці. До правової основи місцевого самоврядування сучасної Франції можна віднести Конституцію Франції, законодавчі та регламентарні (урядові) акти, які кодифіковані в єдиний акт - Загальний кодекс територіальних колективів 1996 року, міжнародні джерела, передусім Європейську хартію місцевого самоврядування 1985 року, а також судові рішення. Кодифікація сприяє спрощенню доступу до закону у Франції, зокрема, зменшуючи кількість попередньо розпорошених законів і декретів, які збираються в єдиному довідковому документі та переробляються відповідно до плану, що полегшує розуміння правил. Унікальність кодексу пов'язана з тим, що вона об'єднує закони, декрети уряду. Суддівське право має досить велике значення, зокрема, з огляду на принцип загальної компетенції територіальних колективів. До локальних джерел автор відносить акти місцевих референдумів, акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а також угоди про делегування повноважень, зокрема, органам міжмуніципального співробітництва. Статути комун у Франції як локальні джерела були притаманні історично Франції, і сьогодні кожна комуна має власний статут. Міжнародні договори здійснюють значний вплив на розвиток місцевого самоврядування. Наприклад, у зв'язку з ратифікацією Маастрихтського договору 1992 року, що дозволяв таку участь у політичному житті для громадян держав-членів ЄС, виникла проблема участі іноземців у виборах місцевих органів влади. 25 червня 1992 року були внесені зміни до Конституції і було визнано за іноземцями-громадянами інших країн-членів ЄС виборче право на муніципальних виборах. Конституція містить обмеження цього права: іноземці-громадяни ЄС не можуть здійснювати функції мерів або їхніх заступників, брати участь у призначенні виборщиків сенаторів і у виборах сенаторів.

Ключові слова: місцеве самоврядування, Франція, правова основа, джерела муніципального права, децентралізація, виборче право іноземців.

The article analyzes the legal basis of local self-government in the French Republic

The legal basis of local self-government in modern France include the Constitution of France, legislative and regulatory (government) acts, which are codified into a single act - the General Code of Territorial Collectives 1996, international sources, especially the European Charter of Local Self-Government in 1985, as well as Codification helps to facilitate access to the law in France, in particular by reducing the number of previously scattered laws and decrees that are compiled in a single reference document and revised according to a plan that facilitates understanding of the rules. The uniqueness of the code is due to the fact that it unites laws, decrees of the government. Judicial law is of considerable importance, including in view of the principle of the general competence of territorial teams. The author refers to local sources by acts of local referendums, acts of bodies and officials of local self-government, as well as agreements on the delegation of powers, in particular, to bodies of inter-municipal cooperation. The commune statutes in France as local sources have historically been characteristic of France and today each commune has its own statute. International treaties have a significant impact on the development of local self-government. Thus, in connection with the ratification of the Maastricht Treaty of 1992, which allowed such participation in political life for citizens of EU Member States, the problem of foreigners' participation in local government elections arose. On June 25, 1992, the Constitution was amended and foreign nationals of other EU Member States were recognized as eligible for municipal elections. The constitution contains a restriction on this right: EU foreign nationals cannot exercise the functions of mayors or their deputies, participate in the appointment of senators and in the election of senators.

Key words: local self-government, France, legal basis, sources of municipal law, decentralization, suffrage of foreigners.

Вступ

Історія V Республіки у Франції - це історія децентралізації та розширення прав місцевого самоврядування. Особливо актуальним це питання стає для України, яка тільки починає цей шлях, оскільки жодних змін так і не було внесено до Конституції України щодо цього, незважаючи на багато відповідних спроб, а також децентралізаторських змін у звичайному законодавстві. Саме тому французький досвід V республіки цікавий для України, оскільки саме французьку модель місцевого самоврядування намагаються взяти за взірець. Перш за все, вартою уваги є джерельна база або ж, інакше кажучи, правова основа місцевого самоврядування у Франції, яка є яскравим представником континентальної системи права, а отже, досвід Франції може бути актуальним і для України в цьому питанні.

Постановка завдання

Окремі аспекти зазначеної проблематики знайшли своє відображення у працях таких вітчизняних і зарубіжних учених, як О.В. Болотіна, Ж. Доменак, В.Л. Федоренко, О.М. Чернеженко, Н.О. Чудик, О.Д. Лазор, Д.Д. Заяць, М.В. Захарова та інші. Метою статті є з'ясування сучасної правової основи місцевого самоврядування у Франції. Завданнями статті є такі: з'ясувати роль конституції і кодифікованих актів як правової основи місцевого самоврядування Франції; розкрити сутність суддівських і локальних джерел права як правової основи місцевого самоврядування у Французькій Республіці; з'ясувати особливості міжнародних договорів як правової основи місцевого самоврядування у Франції на прикладі виборчого права іноземців.

Результати дослідження

місцеве самоврядування правовий

До правової основи місцевого самоврядування у Франції належить, перш за все, Конституція 1958 року з відповідними змінами. Відповідно до ст. 34 Конституції Франції закон визначає основні принципи вільного самоврядування територіальних колективів (des collectivitйs territoriales), їхні повноваження і ресурси [5]. Розділ ХІІ Конституції Франції присвячений повністю територіальним колективам. Іноді територіальні колективи називають під час перекладу «адміністративно-територіальними утвореннями» [22], «територіальними спільнотами» [15, с. 61]. Проте, на нашу думку, більш точно буде українською мовою вживати саме термін «територіальні колективи». Зазначимо також, що термін «місцеві колективи» (collectivitйs locales) використовується у французьких джерелах як синонім «територіальних колективів» [10]. Водночас назва «локальні колективи» офіційно зникла після змін до Конституції 28 березня 2003 року, тому формально правильним буде вживати саме поняття «територіальні колективи».

У ст. 72 Конституції комуни, департаменти регіони, адміністративно-територіальні утворення з особливим статусом і заморські адміністративно-територіальні утворення оголошуються «територіальними общинами (collectivites territoriales) Республіки»¹.

Наступним джерелом є закони, що ухвалюються парламентом. За ними йдуть урядові декрети. Причому специфічною рисою французької джерельної бази місцевого самоврядування є наявність кодифікованого акта. Законом від 21 лютого 1996 року затверджено Кодекс територіальних колективів (Code gйnйral des collectivitйs territoriales [4]), точніше - його законодавча частина (Partie lйgislative) [11]. Регламентарна частина Кодексу, що складається з актів уряду (Partie rйglementaire), затверджена декретом від 7 квітня 2000 року [6]. З цього моменту перестав діяти Кодекс комун 1957 року і організація всієї системи місцевого управління у Франції регулюється єдиним кодексом. Кодекс включає в себе систематизовані положення всіх раніше прийнятих правових актів, що належать до місцевого управління. Будь- які нові положення пов'язані зі зміною Кодексу [15, c. 84].

Робота з кодифікації сприяє спрощенню доступу до закону у Франції, зокрема, зменшуючи кількість попередньо розпорошених законів і декретів, які збираються в єдиному довідковому документі та переробляються відповідно до плану, що полегшує розуміння правил. Унікальність кодексу пов'язана з тим, що вона об'єднує закони, декрети уряду. Такий підхід є трохи незвичним для українського права. Водночас він є вкрай зручним. Майже всі правові норми, що становлять національну правову основу місцевого самоврядування Франції ми знайдемо у відповідному Кодексі.

При цьому традиція кодифікації актів у сфері місцевого самоврядування досить давня. У 1957 році, як ми вже зазначали, був ухвалений Кодекс комунальної адміністрації, який у 1977 році (декрет від 27 січня) був трансформований у Кодекс комун, саме він і діяв до 1996-2000 років як форма існування нормативних актів, що стосуються організації комун (до заміни на Загальний кодекс територіальних колективів).

Звичайно, законодавча та регламентарна частини джерельної бази не вичерпуються Загальним кодексом про територіальні колективи. Низка норм міститься в інших актах, що зумовлено їхнім спеціальним характером. Наприклад, окремі норми можна знайти у Виборчому кодексі, Екологічному кодексі тощо.

Продовжуючи питання правової основи і джерел права, варто зазначити, що у французькій доктрині джерела права поділяються на первинні (основні) - державні нормативні акти і вторинні (додаткові) - судові рішення. Приблизно в кінці XIX ст. поряд із законом як базовим джерелом права постало так зване «суддівське право». Серед джерел «суддівського права» звертають на себе увагу рішення вищих юрисдикційних органів країни, зокрема Касаційного суду Французької Республіки і Державної ради [18, с. 97-98]. Судова практика відіграла важливу роль у розвитку французького права, а сучасна правотворча практика відкриває їй широку дорогу у вигляді індивідуальних і загальних норм. З тлумача законів судова практика перетворилася в джерело права, хоча і додаткове, або, як кажуть французькі автори, в «джерело в межах закону». Рішення Касаційного суду, Конституційної ради пев- ною мірою починають відігравати роль, близьку англійському прецеденту. Судове рішення, яке набрало законної сили, під час розгляду конкретної справи не виходить за межі цієї справи і не може будь-яким чином впливати на розвиток права. Суддя, хоча і не зобов'язаний жорстко слідувати наявній практиці і зберігає певною мірою свободу вирішувати інакше, все ж перебуває під сильним впливом авторитету попередніх судових рішень [16, с. 14]. Суддівське право має досить велике значення, зокрема, з огляду на принцип загальної компетенції територіальних колективів.

Окремо потрібно розглянути локальні джерела. Згадуючи принцип загальної компетенції в контексті правової основи місцевого самоврядування, потрібно до відповідних джерел віднести і власні регламентарні акти місцевого самоврядування. Йдеться як про дозволену законом локальну нормотворчість, так і про регламентарні нормативні рішення, що випливають із принципу загальної компетенції за принципом «дозволено все, що не заборонено». Частина з них має виключно розпорядчий (індивідуальний) характер, частина - може вважатися локальною правовою основою всередині відповідних територіальних колективів як відповідні локальні джерела.

Крім того, за Законом про місцеву демократію, повноцінними джерелами локального значення є акти прямої демократії (місцеві референдуми). Конституційний закон від 28 березня 2003 року, Органічний закон від 1 серпня 2003 року, Закон від 13 серпня 2004 року і Указ 4 травня 2005 року кодифіковані в статтях L.O. 1112-1 до L.O. 1112-14 та R. 1112-1 в R. 1112-17 Загального кодексу про територіальні колективи².

До локальних правових джерел у сфері місцевого самоврядування можна також віднести угоди про делегування повноважень органам міжмуніципального співробітництва (див., наприклад, статтю R. 1111-1 Загального кодексу про територіальні колективи).

Що стосується статутів комун у Франції як локальних джерел, то такі акти були притаманні історично Франції [35]. Кожна комуна має власний статут, розроблений на основі типового статуту, затвердженого 1984 року [24, с. 110]³. Тому важко погодитися з висновком про те, що реальні підстави для статутної автономії є лише в так званих заморських територіях, які мають особливий статус [19].

Що стосується міжнародних договорів як правової основи місцевого самоврядування Франції, то передусім потрібно згадати Європейську хартію місцевого самоврядування 1985 року. Відповідна ратифікація Хартії була здійснена декретом 3 травня 2007 року. При цьому відповідно до пункту 2 статті 12 Французька Республіка вважає себе зв'язаною всіма пунктами частини I Хартії, за винятком пункту 2 статті 7. Відповідно до статті 13 місцеві та регіональні органи влади, до яких застосовується Хартія, є місцевими органами влади в розумінні статей 72-74 і XIII Хартії або створені на їхній основі. Тому Французька Республіка вважає, що державні установи міжмуніципального співробітництва, які не є територіальними властями, виключені зі сфери її застосування [7].

У цьому аспекті варто підкреслити, що Франція ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування через 21 рік після її підписання і після трирічної процедури. Франція була останньою державою Європейського союзу, яка ратифікувала хартію. Лише на початку 2004 року уряд оголосив про ратифікацію, і через два роки сенатори пройшли перше читання законопроєкту, який дозволяє його ратифікацію. Річ у тому, що французька Державна рада двічі висловлювала свої застереження щодо цієї ратифікації.

На думку Державної ради, яку вона висловила 15 грудня 1991 року, «детальний розгляд положень хартії дійсно показує, що вона містить або двозначності, які будуть джерелом непотрібних вимог, що можуть бути спірними зі всіма небезпеками. Це породжує довгострокові правила, які відрізняються від тих, що нині регулюють місцеву владу, що вимагає змін чинних норм, водночас такі зміни не є виправданими». Державна рада підкреслила, що необхідно обмежувати повноваження парламенту шляхом міжнародних зобов'язань лише з великою обережністю і за вагомих підстав. Врешті-решт реформа 2003 року (ІІ акт децентралізації) привела нормативні положення французького законодавства у відповідність до Хартії. За словами пана Даніеле Гулі, доповідача Сенату, що санкціонував ратифікацію, «реформи привели нашу країну в повну відповідність з вимогами Хартії, поставивши її навіть за певними пунктами вперед» [8]. Отже, відповідальність французьких політиків, небажання ратифікувати документ «про людське око», без відповідних змін, зауваження Державної Ради, політичний і суспільний консерватизм відсунув ратифікацію на 20 років. Україна, до речі, пройшла цей шлях за рік, і цей факт не завжди оцінюється позитивно [23].

Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування на право брати участь у справах місцевої влади від 16 листопада 2009 року підписаний Францією, проте досі не ратифікований [17], хоча це питання періодично піднімається.

Є й низка інших міжнародних документів, що можна вважати правовою основою місцевого самоврядування Франції, зокрема Конвенція про участь іноземців у суспільному житті 1992 року, Маастрихтський договір 1992 року про створення ЄС (передусім, в частині виборчого права іноземців).

Щодо останнього питання - надання виборчого права іноземцям на муніципальних виборах, то зазначимо таке. Положення § 1 ст. 8В Маастрихтського договору передбачає право участі всіх громадян ЄС у виборах місцевого рівня. Під час переговорів, які передували впровадженню цієї норми, Франція з питання надання іноземцям права голосу зарекомендувала себе як одна з найбільш консервативних країн, що намагалася переконати держав-партнерів у необхідності розглядати поняття громадянства в ЄС більш гнучко і зважати на особливі випадки та виняткові обставини [24, с. 117].

Отже, проблема участі іноземців у виборах місцевих органів влади виникла у зв'язку з ратифікацією Маастрихтського договору 1992 року, що дозволяв таку участь у політичному житті для громадян держав-членів ЄС. Конституційна рада Франції в Рішенні від 9 квітня 1992 року вказала, що надання активного і пасивного виборчого права на муніципальних виборах іноземцям-громадянам інших держав-членів ЄС є неконституційним. Аргументація Конституційної ради була такою: муніципальні вибори слугують для обрання муніципальних радників, які згодом у виборчих колегіях беруть участь у виборах сенаторів. Сенат - збори республіки, які беруть участь у здійсненні національного суверенітету. Тому дозвіл іноземцям обирати муніципальних радників означає надання ним права, щоправда непрямим чином, обирати сенаторів і внаслідок цього - брати участь у здійсненні національного суверенітету, який відповідно до ст. 3 Конституції можуть реалізовувати лише особи, що мають французьке громадянство.

Уряд пішов на перегляд Конституції, і 25 червня 1992 року було визнано за іноземцями-громадянами інших країн-членів ЄС виборче право на муніципальних виборах. Нова норма, внесена до Конституції, містить, щоправда, обмеження цього права: іноземці-громадяни ЄС не можуть здійснювати функції мерів або їхніх заступників, брати участь у призначенні виборщиків сенаторів і у виборах сенаторів [20, с. 9-10].

Відповідно до ст. 88-3 Конституції: «За умови взаємності і в порядку, передбаченому договором про Європейський Союз, що підписаний 7 лютого 1992 року, право обирати і бути обраними на муніципальних виборах може бути надано тільки громадянам Союзу, які проживають у Франції. Ці громадяни не можуть здійснювати функції мера або його заступника і брати участь у призначенні членів колегій із обрання сенаторів і у виборах сенаторів. Умови застосування цієї статті встановлюються органічним законом, прийнятим в ідентичній редакції обома палатами».

Як можемо побачити, на муніципальних і європейських виборах можуть голосувати тільки громадяни Європейського Союзу, які живуть у Франції. У Франції вони змогли вперше проголосувати на європейських виборах 1999 року і муніципальних виборах 2001 року [14]. Іноземцям з інших країн, які живуть у Франції, не дозволяється голосувати у Франції, але вони можуть брати участь і користуватися іншими правами в інших сферах [9].

Висновки

Отже, до правової основи місцевого самоврядування сучасної Франції можна віднести Конституцію Франції, законодавчі та регламентарні (урядові) акти, які кодифіковані в єдиний акт - Загальний кодекс територіальних колективів 1996 року, міжнародні джерела, передусім Європейську хартію місцевого самоврядування 1985 року, а також судові рішення. До локальних джерел можна віднести акти місцевих референдумів, акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а також угоди про делегування повноважень, зокрема органам міжмуніципального співробітництва. Що стосується статутів комун у Франції як локальних джерел, то такі акти були притаманні історично Франції, і сьогодні кожна комуна має власний статут. Тому важко погодитися з висновком про те, що реальні підстави для статутної автономії є лише в так званих заморських територіях, які мають особливий статус.

Список використаних джерел

1. Charte de la Commune Nouvelle De Bauge, Montpollin, Pontigne, Saint Martin D'arce, Le Vieil- Bauge. URL: http://www.amf.asso.fr/upload/fichiers/documents/AMF_13153_CHARTE_ DE_BAUGE_EN_ANJOU.pdf.

2. Charte de la Commune Nouvelle Du Val De Briey. URL: http://www.ville-briey.fr/site/ medias/Val_de_briey_/CHARTE_DE_LA_COMMUNE_NOUVELLE_a_trois_-_Mise_a_jour_ le_7_juin_2016.pdf.

3. Charte de la Commune Nouvelle Bourg De Thizy, La Chapelle De Mardore, Mardore, Marnand, Thizy. URL: http://www.amf.asso.fr/upload/fichiers/documents/

AMF_13153_CHARTE_DE_THIZY_LES_BOURGS.pdf.

4. Code gйnйral des collectivitйs territoriales. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/ affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070633&dateTexte=20140101.

5. Constitution du 4 octobre 1958: Version consolidйe au 3 mai 2018. URL: https://www. legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006071194.

6. Dйcret n° 2000-318 du 7 avril 2000 relatif а la partie Rйglementaire du code gйnйral des collectivitйs territoriales. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTE XT000000399814&dateTexte=&categorieLien=id.

7. Dйcret n° 2007-679 du 3 mai 2007 portant publication de la Charte europйenne de l'autonomie locale, adoptйe а Strasbourg le 15 octobre 1985 (1). URL: https://www.legifrance. gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=J0RFTEXT000000461161.

8. La charte europйenne de l'autonomie locale: la vйrification d'une convergence entre l'йvolution en Europe et en France. URL: https://www.senat.fr/ct/ct07-01/ct07-014.html.

9. Le droit de vote des йtrangers en France: la citoyennetй et la nationalitй. URL: http:// pogu.bullypulpit.fr/2016/05/06/le-droit-de-vote-des-etrangers-en-france-la-citoyennete-et-la- nationalite/.

10. Le portal de l'Etat au service des collectives. URL: https://www.collectivites-locales. gouv.fr.

11. LOI n° 96-142 du 21 fйvrier 1996 relative а la partie Lйgislative du code gйnйral des collectivitйs territoriales. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTE XT000000559120&dateTexte=&categorieLien=id.

12. Paoletti M. А pratique politique du rйfйrendum local: une exception banalisйe. URL: https://www.u-picardie.fr/curapp-revues/root/43/marion_paoletti2.pdf_4a0bda851d316/marion_ paoletti2.pdf.

13. Paoletti M. Le Rйfйrendum local en France. Variations pratiques au tour du droit. Revue franзaise de science politique Annйe. 1996. № 46-6. P. 883-913.

14. Quels sont droits etrangers? URL: http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/ citoyen/citoyennete/citoyen-france/quels-sont-droits-etrangers.html.

15. Болотина Е.В. Муниципальное управление: теория и практика французской государственности: дисс.... докт. юрид. наук: 12.00.02. Санкт-Петербург, 2006. 336 с.

16. Вильданова М.М. Источники права Франции: aвтореф. дисс.... докт. юрид. наук: 12.00.01 - «Теория и история государства и права; история политических и правовых учений» / Академия наук СССР Институт государства и права. Москва,1987. 18 с.

17. Дополнительный протокол к Европейской хартии местного самоуправления на право участвовать в делах местной власти: Таблица подписей и ратификации договора 207. Статус на 22/08/2018. URL: https://www.coe.int/ru/web/conventions/full-list/-/conventions/ treaty/207/signatures?p_auth=cSIxL94y.

18. Захарова М.В. Французская правовая система. Теоретический анализ. Москва: Проспект, 2014. 288 с.

19. Лазор О.Д., Заяць Д.Д. Функціонування статутів локальних громад країн ЄС: досвід для України. Теорія та практика державного управління. 2010. Вип. 4. С. 108-117.

20. Маклаков В.В. Избирательное право современной Франции: сб. переводов. Москва: ИНИОН РАН, 2011. 176 с.

21. Маринів А.В. Конституційно-правові принципи статусу територіальних колективів у Франції. Форум права: електрон. наук. фахове вид. 2018. № 1. С. 73-80. URL: http:// nbuv.gov.ua/jpdf/FP_index.htm_2018_1_12.pdf.

22. Полный текст Конституции 1958 года с изменениями, внесенными 23 июля 2008 года. URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank_mm/ constitution/constitution_russe_version_aout2009.pdf.

23. Стенограма комітетських слухань «Впровадження Європейської хартії місцевого самоврядування в Україні» від 4 жовтня 2010 року. URL: http://komsamovr.rada.gov.ua/ print/75934.html.

24. Федоренко В.Л., Чернеженко О.М. Конституційні моделі місцевого самоврядування у державах-учасницях ЄС, Швейцарії та Україні. Київ: Ліра, 2017. 288 с.

25. Чудик Н.О. Історія статутів територіальних громад. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія: Право. 2013. Вип. 22: в 3 т. Т. 1. С. 122-124.

Размещено на Allbest.ru