Поняття та правова характеристика об’єктів нормотворчих бюджетних правовідносин

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Хмельницький університет управління та права імені Леоніда Юзькова

Поняття та правова характеристика об'єктів нормотворчих бюджетних правовідносин

Concept and legal characteristic of the objects of rule-making budgetary legal relations

Максименко В.М., здобувач

У статті досліджуються види об'єктів нормотворчих бюджетних правовідносин, зокрема їх суспільна та правова природа, а також особливості нормативно-правового закріплення. Окрема увага надана питанню визначення специфічних властивостей та якостей об'єктів нормотворчих бюджетних правовідносин, а також окресленню рівня їх об'єктоздатності. Крім цього, автор приділяє увагу питанню юридичної нейтральності окремих об'єктів нормотворчих бюджетних правовідносин, яке він досліджує спираючись на доктринальні положення науки фінансового та бюджетного права.

Нормотворчість у бюджетному процесі являє собою діяльність по розробці, розгляду та затвердженню учасниками бюджетного процесу проекту Державного бюджету України, місцевих бюджетів та інших нормативно-правових актів у бюджетній сфері. З урахуванням цього, об'єктами цієї групи правовідносин є проект закону (закон) про державний бюджет, проект рішення (рішення) органу місцевої влади про затвердження місцевого бюджету, акти Кабінету Міністрів України та органів місцевого самоврядування у сфері бюджетного регулювання, міжнародно- правові акти у сфері бюджетного кредитування та взаємних розрахунків.

Під об'єктами нормотворчих бюджетних правовідносин слід розуміти блага, які мають подвійну природу, тобто поєднують у собі ознаки матеріальних та нематеріальних благ. Деякі з них існують в рамках окремого строку, а інші характеризуються безстроковістю, що наділяє їх загальним та локальним характером, а також визначає рівень об'єктоздатності.

У ході дослідження визначено, що відсутність нормативно-правового закріплення поняття «державний бюджет», є істотним недоліком, який свідчить про юридичну нейтральність даної категорії, наслідком якої, є існування безоб'єктних правовідносин. Враховуючи те, що об'єктоздатність благ, які не мають свого формального визначення дорівнює нулю, порушується баланс суспільної та правової природи такого блага, що унеможливлює систематизацію його властивостей та якостей.

Ключові слова: об'єкт, бюджетні правовідносини, бюджет, правова природа, суб'єкт, суспільна природа, нормотворчість, властивості, якості.

This article examines the types of normative objects of budgetary legal relations, in particular their public and legal nature, and especially normative-legal consolidation. Special attention is paid to the determination of specific properties and qualities of the objects of normative budgetary relations, as well as to learn about their status. In addition, the author pays attention to the question of legal neutrality rulemaking separate object of budget relations, which he explores, based on the doctrinal position of science financial and budgetary law.

The rulemaking in the budget process is the activity of developing, reviewing and approving the participants of the budget process of the State Budget of Ukraine draft, local budgets and other regulatory acts in the budget sphere. With this in mind, the objects of this group of legal relations are: draft of law (law) on the state budget, draft decision (decision) of the local authority on approval of the local budget, acts of the Cabinet of Ministers of Ukraine and local self-government bodies in the field of budgetary regulation, international and legal acts in the field of budgeting and mutual settlements.

The objects of the rulemaking budgetary relationship should be understood to be goods that have a dual nature, that is, they combine the features of tangible and intangible goods. However, some of them exist within a separate term, while others are characterized by indefiniteness, which gives them a general and local character, and also determines the level of objectivity.

In the course of the study it was determined that the lack of normative-legal fixing of the concept of “state budget” is a significant drawback, which testifies to the legal neutrality of this category, which results in the existence of meaningless legal relations. Given that the objectivity of goods that do not have a formal definition of zero equals the balance of social and legal nature of such goods, which makes it impossible to systematize its properties and qualities.

Key words: object of budget relations, budget, legal nature, subject of public nature, norm setting, properties, quality.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими та практичними завданнями

Аналіз структурних елементів бюджетних правовідносин є досить поширеним напрямом наукового пошуку. Питання сутності об'єктів бюджетних правовідносин, тобто аналіз їх правової та суспільної природи, а також їх специфічних властивостей та якостей, на жаль не знайшло належного рівня наукової розробки, що безумовно свідчить на користь актуальності теми даної статті.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання проблеми і на які спирається автор

Серед теоретиків фінансового та бюджетного права аналізом змісту та сутності бюджетних правовідносин займались Л.К. Воронова, О.А. Музика-Стефанчук, С.О. Ніщимна, Н.В. Савчук, А.М. Чвалюк, В.Д. Чернадчук та інші вчені. Однак спеціального дослідження категорії «об'єкт нормотворчих бюджетних правовідносин» не проводилося, що також підтверджує актуальність теми дослідження.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, яким присвячується означена стаття

Окрім відсутності комплексних досліджень об'єктного складу бюджетних правовідносин, поза увагою науковців залишається питання об'єктоздатності та юридичної нейтральності матеріальних та нематеріальних благ, які виступають у якості об'єкта бюджетних правовідносин. Це негативно позначається на тенденціях розвитку вітчизняного бюджетного законодавства, яке потребує вдосконалення, особливо в умовах необхідності адаптації законодавства України до стандартів Європейського Союзу.

Метою статті є системний аналіз об'єктів нормотворчих бюджетних правовідносин, характеристика їх суспільної та правової природи, а також дослідження специфічних властивостей та якостей даних благ.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів

Аналізуючи правотворчість в органах виконавчої влади, Є.А. Гетьман підкреслює, що нормотворчий процес - це діяльність із створення нормативно-правових актів, вчинення дій щодо внесення змін та доповнень, скасування, втрати чинності нормативно-правовими актами [1, с. 180]. Відносно бюджетних правовідносин, нормотворчість являє собою діяльність по розробці, розгляду та затвердженню учасниками бюджетного процесу проекту Державного бюджету України, місцевих бюджетів та інших нормативно-правових актів у бюджетній сфері. Отже об'єктами цієї групи правовідносин є проект закону (закон) про державний бюджет, проект рішення (рішення) органу місцевої влади про затвердження місцевого бюджету, акти Кабінету Міністрів України та органів місцевого самоврядування у сфері бюджетного регулювання, міжнародно-правові акти у сфері бюджетного кредитування та взаємних розрахунків.

У ст. 32 БК України зафіксовано, що проект закону про Державний бюджет України складає Кабінет Міністрів України, а Міністерство фінансів України визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення проекту Державного бюджету України та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди [2].

У ст. 2 БК України наведене лише загальне визначення поняття бюджет (план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду) [2], яке має уніфіковане значення для бюджетів різного рівня, що є помилковою позицією законодавця, адже державний та місцевий бюджет, як об'єкти бюджетних правовідносин, відрізняються за своїм змістом та характером, а також мають різну правову природу (наведене законодавцем тлумачення поняття «бюджет місцевого самоврядування» не може повністю виправити виниклий термінологічний казус).

Науковці постійно наголошують на існуванні цієї проблеми та надають свої визначення означеного поняття. Наприклад, у своїй роботі А.М. Чвалюк висловлює думку про те, що «на шляху інтенсивних реформ виникає необхідність перегляду та вдосконалення термінологічного апарату бюджетного права». При цьому науковець пропонує державним бюджетом вважати «основний фінансовий план держави, що пов'язаний з іншими фінансовими планами, який щорічно приймається Верховною Радою України у формі Закону щодо формування, розподілу й використання фінансових ресурсів для забезпечення виконання загальнодержавних завдань і функцій» [3, с. 72].

Слід цілком погодитись із цією думкою та в контексті теми дослідження надати ще декілька аргументів на її користь, а саме:

1) відсутність нормативно-правового закріплення поняття «державний бюджет», є істотним недоліком, який свідчить про юридичну нейтральність даної категорії. Іншими словами, якщо не регламентовано поняття об'єкта правовідносин, то не можна говорити про існування таких правовідносин взагалі, адже це суперечить законам формальної логіки та призводить до повної юридичної нейтральності матеріального чи нематеріального блага;

2) наслідком юридичної нейтральності блага, є існування безоб'єктних правовідносин. Саме таку ситуацію спостерігаємо сьогодні, оскільки відсутність формалізованого визначення цього об'єкта бюджетних правовідносин не стало перепоною для виникнення, зміни та припинення відповідних правовідносин, які слід вважати безоб'єктними.

Вирішення цієї проблеми, потребує внесення змін до БК України, якими потрібно замінити у п. 1 ст. 2 визначення терміну «бюджет» на відповідне визначення терміну «державний бюджет», тим більше, що у п. 2 статті міститься визначення поняття «бюджет місцевого самоврядування». За таких умов правовідносини отримають свій сенс, а отже наповняться певним матеріальним змістом.

Самостійним об'єктом цієї групи правовідносин слід вважати проект (рішення про затвердження) місцевого бюджету. Бюджет місцевого самоврядування являє собою бюджети територіальних громад сіл, їх об'єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах), бюджети об'єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад. Відповідно до ч. 2 ст. 77 БК України місцеві бюджети затверджуються рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідної місцевої ради до 25 грудня року, що передує плановому [2].

Прикладом таких актів місцевої влади, може бути Рішення Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області від 23 січня 2015 року «Про затвердження місцевого бюджету сільської ради на 2015 рік», у якому регламентовані питання доходної та видаткової частини місцевого бюджету, а також окремі аспекти використання коштів спеціального фонду та бюджету розвитку [4]. Аналіз вказаних положень БК України та рішення органу місцевого самоврядування дозволяє виявити деякі принципові закономірності, які стосуються як державного бюджету, так і бюджету місцевого самоврядування, зокрема:

1. Проект закону (рішення) про бюджет та закон (рішення), яким затверджується державний та місцеві бюджети, є окремими об'єктами цієї групи бюджетних правовідносин, оскільки вони існують на різних стадіях бюджетного процесу, передбачають індивідуальне коло учасників та специфічний зміст. Наприклад, якщо йдеться про проект закону про державний бюджет, то ці правовідносини можуть бути пов'язані з підготовкою бюджетних запитів, які містять граничні обсяги видатків та надання кредитів загального фонду державного бюджету на плановий бюджетний період та індикативні прогнозні показники обсягів видатків або надання кредитів загального фонду державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди [5].

У випадку, коли йдеться про закон або рішення про затвердження бюджету, правовідносини отримують інший матеріальний зміст та суб'єктний склад, що пов'язане з їх спрямованістю та підставами виникнення. Наприклад, у ст. 28 Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік»» від 31 липня 2014 року № 1622-УП закріплено, що «у 2014 році у разі введення воєнного стану Кабінет Міністрів України може приймати рішення за погодженням з Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України щодо скорочення видатків та кредитування Державного бюджету України та їх спрямування до резервного фонду державного бюджету з метою використання на потреби Збройних Сил України, інших військових формувань, правоохоронних та інших державних органів, залучених до виконання завдань щодо відсічі збройної агресії, забезпечення недоторканності державного кордону та захисту держави» [6]. Із зазначеного видно, що об'єктом цих правовідносин є не уточнення бюджетних показників, а внесення змін до чинного законодавства у зв'язку з певними подіями та обставинами.

2. Зазначені вище об'єкти мають тимчасовий характер, оскільки існують в рамках певного бюджетного періоду. Однак, об'єктоздатність проекту та нормативно-правового акту, яким затверджується бюджет, залишається достатньо високою, що пояснюється системністю та періодичністю бюджетних правовідносин, а також їх значенням для виконання державою своїх внутрішніх та зовнішніх функцій.

Суть пріоритетності бюджетних правовідносин у державі чітко розкриває Н.В. Савчук зазначаючи, що «за своїми функціями бюджетна система покликана вирішувати як загальнонаціональні, так і специфічні проблеми суспільного сектору економіки» [7, с. 125]. Тому з моменту отримання незалежності, вдосконаленню бюджетного законодавства приділяється значна увага, а отже не варто говорити про юридичну нейтральність нормативно-правових актів у сфері бюджетного регулювання, окрім зазначеного вище недоліку щодо регламентації поняття «державний бюджет».

До числа об'єктів досліджуваної групи обов'язково слід зарахувати акти Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України та органів місцевого самоврядування у сфері бюджетного регулювання. Ці нормативно-правові акти, приймаються

3 метою регламентації механізмів, які забезпечать повноцінне виконання державного та місцевих бюджетів, що безперечно впливає на ефективність усього бюджетного процесу. Говорячи про державний бюджет, прикладом таких актів слід вважати Постанову Кабінету Міністрів України від 07 серпня 2013 року № 600 «Деякі питання ведення обліку доходів, які надходять як плата за надання адміністративних послуг», яка регламентує відповідні повноваження Державної казначейської служби щодо таких доходів та порядок ведення та обліку бюджетних розрахунків зазначених доходів [8].

Окремо слід згадати Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 року № 1861-УІ, ст. 155 якого регламентує спеціальну процедуру розгляду проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік, яка відбувається в рамках трьох читань та має свої особливості, наприклад згідно ч. 5 ст. 156 Закону проект постанови Верховної Ради України щодо висновків та пропозицій до проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік, а також таблиця пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи надається народним депутатам не пізніше ніж за два дні до його розгляду у першому читанні [9].

Прикладом актів органів місцевого самоврядування у сфері бюджетного регулювання, є Розпорядження Дніпропетровського міського голови від 4 квітня 2013 року № 147 «Про Порядок надання та використання коштів з міського бюджету у вигляді фінансової підтримки комунальним підприємствам (закладам) територіальної громади міста», яке регламентує механізми такого фінансування, уповноважені органи контролю та напрями використання коштів місцевого бюджету [10].

Інтерес викликає одна особливість зазначених вище актів бюджетного регулювання, яка відрізняє їх від попередньої категорії об'єктів (проект, закон, рішення), а саме довгостроковість їх існування. На відміну від Закону України «Про Державний бюджет України», якому притаманна ультраактивність, тобто здатність закону «переживати» відведений йому час [11, с. 106], Регламент Верховної Ради, який визначає окремі аспекти бюджетного процесу, діє безстроково, так само, як досліджений нами порядок надання та використання коштів з міського бюджету.

Останніми об'єктами цієї групи є міжнародно-правові акти у сфері бюджетного кредитування та взаємних розрахунків. Практика застосування міжнародно-правової співпраці у сфері бюджетного регулювання є відомою Україні. Зокрема, 28 травня 1997 року між Урядом України та Урядом Російської Федерації укладено Угоду про взаємні розрахунки, пов'язані з поділом Чорноморського флоту та перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України, у статтях якої зафіксовано обов'язки Російської Федерації щодо компенсації Українській Стороні вартості отриманих від неї кораблів, суден і плавзасобів та сплати платежів за використання земельних ділянок та розміщених на них об'єктів берегової інфраструктури [12]. Актуальність таких об'єктів бюджетних правовідносин особливо гостро відчувається в умовах порушення однією зі сторін своїх зобов'язань. Анексія Криму показала, що на сучасному етапі розвитку людства, нехтування міжнародно-правовими інститутами призводить до вкрай важких соціально-економічних наслідків, які сьогодні негативно відбиваються на доходній частині Державного бюджету України.

Позитивним досвідом застосування міжнародно-правових домовленостей у сфері бюджетного регулювання є Угода про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, у ст. 455 якої зафіксовано, що «пріоритетні сфери надання фінансової допомоги ЄС, погоджені Сторонами, визначаються у відповідних індикативних програмах, що відображають погоджені пріоритети політики. Попередні обсяги допомоги, закріплені в цих індикативних програмах, враховують потреби України, галузеві спроможності та прогрес у здійсненні реформ» [13]. Як бачимо, угода містить наміри надання фінансової допомоги для кредитування державного бюджету, яка має своє цільове використання, обсяги та розміри. Такі об'єкти характеризуються своєю довгостроковістю, але при цьому відрізняються загальнодержавним характером, що достатньо логічно, враховуючи міжнародно-правову природу відповідних правовідносин.

нормотворчий бюджетний правовідносина

Висновки

Теоретико-правовий аналіз об'єктів нормотворчих бюджетних правовідносин дозволяє сформулювати ряд висновків, зокрема:

1. Нормотворчість у бюджетному процесі являє собою діяльність по розробці, розгляду та затвердженню учасниками бюджетного процесу проекту Державного бюджету України, місцевих бюджетів та інших нормативно-правових актів у бюджетній сфері. З урахуванням цього, об'єктами такої групи правовідносин є проект закону (закон) про державний бюджет, проект рішення (рішення) органу місцевої влади про затвердження місцевого бюджету, акти Кабінету Міністрів України та органів місцевого самоврядування у сфері бюджетного регулювання, міжнародно-правові акти у сфері бюджетного кредитування та взаємних розрахунків.

2. Під об'єктами нормотворчих бюджетних правовідносин слід розуміти блага, які мають подвійну природу, тобто поєднують в собі ознаки матеріальних та нематеріальних благ. Деякі з них існують у рамках окремого строку, а інші характеризуються безстроковістю, що наділяє їх загальним та локальним характером, а також визначає рівень об'єктоздатності.

3. У ході дослідження визначено, що відсутність нормативно-правового закріплення поняття «державний бюджет» є істотним недоліком, який свідчить про юридичну нейтральність цієї категорії, наслідком якої є існування безоб'єктних правовідносин. Враховуючи те, що об'єктоздатність благ, які не мають свого формального визначення, дорівнює нулю, порушується баланс суспільної та правової природи такого блага, що унеможливлює систематизацію його властивостей та якостей.

Список використаних джерел

1. Гетьман Є.А. Нормотворчій процес органів виконавчої влади та його стадії / Є.А. Гетьман // Topical issues of law: theory and practice. 2013. № 27. С. 173-182.

2. Бюджетний кодекс України від 08 липня 2010 р. № 2456-VI // Відомості Верховної Ради України. 2010. № 50-51. Ст. 572.

3. Чвалюк А.М. Правові основи формування державного бюджету України: дис.... канд. юрид. наук: спец.

12.0. 07 «адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / Андрій Миколайович Чвалюк. Дніпропетровськ: Дніпр-ський держ. ун-т внутр. справ, 2009. 237 с.

4. Про затвердження місцевого бюджету сільської ради на 2015 рік: Рішення Коблівської місцевої ради від 23 січня 2015 р. № 1 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://koblevorada.gov.ua.

5. Про затвердження Інструкції з підготовки бюджетних запитів: Наказ Міністерства фінансів України від 08 червня 2012 р. № 687 // Урядовий кур'єр України. 2012. № 23.

6. Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік»: Закон України від 31 липня 2014 р. № 1622-VII // Відомості Верховної Ради України. 2014. № 35. Ст. 1180.

7. Савчук Н.В. Світовий досвід реформування бюджетної системи та уроки для України / Н.В. Савчук // Науковий вісник Херсонського державного університету. 2014. № 6. С. 125-128.

8. Деякі питання ведення обліку доходів, які надходять як плата за надання адміністративних послуг: Постанова Кабінету Міністрів України від 07 серпня 2013 р. № 600 // Урядовий кур'єр України. 2013. № 18.

9. Про Регламент Верховної Ради України: Закон України від 10 лютого 2010 р. № 1861-VI // Відомості Верховної Ради України. 2010. № 14-17. Ст. 133.

10. Про Порядок виділення та використання коштів з місцевого бюджету у вигляді фінансової підтримки комунальним підприємствам (закладам) територіальної громади міста: Розпорядження Дніпропетровського міського голови від 04 квітня 2013 р. № 147 [Електронний ресурс]. Режим доступу: https://dostup.pravda.com.ua/request /3662/response/4733/ attach/80/147.pdf.

11. Ющенко І.М. Дія у часі Закону про Державний бюджет (теоретичні аспекти) / І.М. Ющенко // Вісник Київського нац. ун-ту ім. Т.Г Шевченка. Сер.: Юридичні науки. 2011. №. 87. С. 106-109.

12. Про взаємні розрахунки, пов'язані з поділом Чорноморського флоту та перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України: Угода між Урядом України та Урядом Російської Федерації від 28 травня 1997 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/643_077.

13. Про асоціацію: Угода між Україною з однієї сторони та Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державам членами з іншої сторони від 27 червня 2006 р. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/ laws/show/984 011.

Размещено на Allbest.ru