Міжнародні та національні стандарти забезпечення реалізації та захисту публічного інтересу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міжнародні та національні стандарти забезпечення реалізації та захисту публічного інтересу

Золотухіна Л.О., кандидат юридичних наук, доцент, завідувач кафедри цивільно-правових дисциплін Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ України

У статті автором здійснюється аналіз міжнародних та національних стандартів забезпечення реалізації та захисту публічного інтересу. Автором зроблено висновок про доцільність оптимізації системи нормативно-правового регулювання здійснення реалізації та захисту публічного інтересу в адміністративно-правових відносинах. Обґрунтовано, що ефективність адміністративно-правового механізму забезпечення публічного інтересу досягається на нормативно-правовому, організаційно-управлінському та правозахисному рівнях.

Підкреслено, що захист публічних інтересів має бути визнано центральним завданням органів державної виконавчої влади, характеристикою її правової природи, оскільки саме за допомогою реалізації захисту публічного інтересу в адміністративному порядку здійснюється внутрішньовідомчий контроль і нагляд за діяльністю органів державної влади й органів місцевого самоврядування, відбувається захист прав, свобод і законних інтересів осіб та відновлюються порушені публічні інтереси. Обґрунтовано доцільність визначення публічного інтересу як сукупності кількісних та якісних показників формування об'єктивних потреб учасників правовідносин, задоволення яких визначає зміст управлінської діяльності адміністративних органів.

Встановлено, що результатом дослідження розвитку національного законодавства України та міжнародних стандартів у контексті реалізації публічних інтересів є висновок про те, що в Україні відбувся поступовий перехід від домінування державних інтересів у нормативних приписах до встановлення пріоритету приватних інтересів, починаючи з Конституції України і продовжуючи гуманізацією законодавства, зміною підходів до правого розуміння, що проявилося навіть у термінологічному підході до розуміння державних і громадських інтересів як інтересів публічних. Підкреслено, що трансформація законодавства України в новітній історії зумовлена євроінтеграційними процесами, прагненням України набути повноправного членства в Європейському Союзі, у рамках якого досягається оптимальний баланс між публічними та приватними інтересами.

Ключові слова: адміністративний порядок, адміністративні правовідносини, ознаки, поняття, публічне управління, публічний інтерес.

International and national standards for the implementation and protection of public interest

The author analyzes the international and national standards of implementation and protection of public interest. The author concludes that it is advisable to optimize the system of regulatory and legal regulation of the implementation and protection of public interest in administrative and legal relations. It is substantiated that the effectiveness of the administrative and legal mechanism of ensuring public interest is achieved at the regulatory, organizational, managerial and human rights levels. It is emphasized that the protection of public interests should be recognized as a central task of state executive bodies, a characteristic of its legal nature, since it is through the implementation of public interest protection in administrative order that internal governmental control and supervision over the activity of state authorities and local self-government bodies is carried out. The rights, freedoms and legitimate interests of persons, and the violated public interests are restored.

The expediency of defining public interest as a set of quantitative and qualitative indicators of the formation of objective needs of participants of legal relationships, the satisfaction of which determines the content of administrative activity of administrative bodies, is substantiated. It is established that the result of the study of the development of national legislation of Ukraine and international standards in the context of public interest is the conclusion that in Ukraine there has been a gradual transition from dominance of state interests in normative prescriptions to the establishment of priority of private interests, beginning with the Constitution of Ukraine and continuing humanization of legislation a change in approaches to the right understanding, which was manifested even in the terminological approach to understanding state and public interests, etc. heresies public.

It is emphasized that the transformation of the legislation of Ukraine in the recent history is conditioned by the European integration processes, the desire of Ukraine to acquire full membership in the European Union, with in which the optimal balance between public and private interests is reached.

Key words: administrative order, administrative legal relations, signs, concepts, public administration, public interest.

публічний інтерес національний міжнародний

Постановка проблеми

Встановлення сутності публічного інтересу як адміністративно-правової категорії має здійснюватися за допомогою загальнотеоретичних методів наукового пізнання і спеціальних методів юридичної науки. До загальнотеоретичних методів наукового пізнання, дослідження яких дозволить з'ясувати сутність публічного інтересу як адміністративно-правової категорії, передусім варто віднести системно-структурний метод наукового пізнання. Застосування системно-структурного методу здійснення правових досліджень дозволяє встановити цілісність розуміння складної сукупності правових інститутів і правових норм адміністративного права, визначити місце публічного інтересу у правовому регулюванні адміністративно-правових відносин. Розуміння сутності публічного інтересу як адміністративної категорії має здійснюватися, крім того, на застосуванні такого загальнотеоретичного методу наукового пізнання, як логічний, реалізація якого полягає в дослідженні функціонування історико-правових закономірностей розвитку суспільства та держави з можливістю ймовірного прогнозування їх становлення в майбутньому.

Стан наукової розробки проблеми

Дослідження категорії адміністративно-правової категорії «публічний інтерес» є надзвичайно актуальним як у наукових колах, так і серед практиків. Варто виділити наукові розробки таких учених, як: В.Б. Авер'янов, Ю.П. Битяк, В.І. Васильєва, О.В. Гончарук, Б.М. Дронів, С.П. Погребняк, Р.В. Сивий, В.М. Селіванов, В.В. Галунько, Р.А. Калюжний, М.П. Кунцевич, Ю.О. Легеза, С.В. Савченко, О.М. Вінник, Є.В. Курінний, В.К. Колпаков, Т.О. Коломоєць, А.Я. Курбатов, С.Т. Гончарук та ін. Однак у дослідженнях представників адміністративної науки визначенню особливостей прояву публічного інтересу в міжнародному та національному законодавстві України присвячено надзвичайно незначну увагу. Усе вищезазначене зумовило методу даного дослідження, яка полягає у вивченні проявів публічного інтересу в адміністративно-правових відносинах відповідно до норм міжнародного та національного законодавства України.

Виклад основного матеріалу

Усі нормативно-правові акти у сфері адміністративного права, які спрямовані на реалізацію та захист прав і свобод громадян, забезпечують задоволення публічного інтересу всього українського суспільства і держави. Наприклад, Закон України «Про адміністративні послуги» від 6 вересня 2012 р. № 5203^1, як сказано у преамбулі, визначає правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг. Згідно зі ст. 1 вказаного Закону, адміністративна послуга - це результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та / або обов'язків такої особи відповідно до закону [1].

У преамбулі Закону України «Про захист прав споживачів» від 12 травня 1991 р. № 1023-ХІІ зазначено, що цей Закон регулює відносини між споживачами товарів, робіт і послуг та виробниками і продавцями товарів, виконавцями робіт і надавачами послуг різних форм власності, встановлює права споживачів, а також визначає механізм їх захисту й основи реалізації державної політики у сфері захисту прав споживачів [2]. Отже, у вказаному Законі публічний інтерес держави полягає в реалізації державної політики у сфері захисту прав споживачів.

Публічний інтерес як адміністративно-правова категорія розкривається з розвитком, насамперед, публічного права, усе більшу деталізується в нових законах і підзаконних нормативно-правових актах. Право не може бути безцільним (не мати мети), і кожна норма має відповідне призначення, зумовлене реальними потребами окремих осіб або суспільства. Писаний закон може суперечити приватним або публічним інтересам, будучи наслідком популізму або свавільної нормотворчості. Проте в такому разі закон не є правовим і потребує змін або скасування. Публічний інтерес як адміністративно-правова категорія зазвичай максимально чітко відображається в нормативно-правових актах, ураховуючи пріоритетне застосування імперативного методу в публічно-правових відносинах та важливість однозначного розуміння мети ухвалення нормативного акта. Саме цим зумовлена наявність розгорнутої преамбули в більшості законів у сфері публічного права, у якій визначається мета ухвалення закону і часто прямо зазначається його спрямованість на реалізацію або захист приватних чи публічних інтересів.

В.Я. Настюк слушно зауважує, що всі норми адміністративного права мають виходити з того, що суспільні інтереси реалізуються через права й законні потреби окремих соціальних груп і громадян. Якщо інтереси окремих громадян не повною мірою збігаються із цілями розвитку суспільства, то адміністративне право України покликано забезпечити пріоритет усенародних інтересів. Однак робити це потрібно так, щоб особисті потреби не ігнорувалися, а максимально враховувалися й задовольнялися без порушення чинних законів. Справедливе, соціально-спрямоване адміністративне право не сумісне з будь-яким відхиленням від закону, принципів гуманізму й демократії. В узагальненому вигляді принцип служіння публічної адміністрації суспільству і людині виражено в низці законів України, де на апарат виконавчої влади прямо покладають відповідні обов'язки. Так, на державу, тобто на її відповідні органи, покладено, зокрема, обов'язок забезпечувати громадянам захист їхніх екологічних інтересів як споживачів, надавати можливості вільного вибору продукції, а на виробників і продавців останньої - набуття знань і кваліфікації, необхідних для ухвалення самостійних рішень у придбанні й використанні продукції відповідно до вимог ст. 4 Закону України «Про захист прав споживачів». Згідно зі ст. 5 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації», держава захищає права й законні інтереси релігійних організацій, сприяє встановленню відносин взаємної світоглядної терпимості й поваги між громадянами тієї чи іншої віри [3, с. 34-35].

Узагальнюючи аналіз регламентації «публічних інтересів» у національному законодавстві, варто зазначити, що результатом розвитку галузей публічного права стала їхня поступова систематизація у формі кодифікації, що сприяло більш ефективному правовому регулюванню відповідних правовідносин. Так, ухвалення Податкового, Бюджетного кодексів України, Кодексу адміністративного судочинства України стало основою для активного розвитку адміністративного та фінансового права, отже, удосконалення механізмів захисту та реалізації приватних і публічних інтересів у сфері адміністративно-правових відносин.

Проблемним залишається питання ухвалення нового Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), адже використання чинного КУпАП як «радянської спадщини» не сприяє ефективному захисту «публічних інтересів» в адміністративно-деліктному праві через низку «застарілих норм», колізій і прогалин у чинному КУпАП. У зв'язку із цим позитивним є ухвалення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення досудового розслідування окремих категорій кримінальних правопорушень» від 22 листопада 2018 р. № 2617^Ш [4], який ще називають Законом України «Про кримінальні проступки» і який набуває чинності 1 січня 2020 р. Запровадження інституту кримінальних проступків становить публічний інтерес українського суспільства, адже деякі адміністративні правопорушення фактично межують зі злочинами. Наприклад, ст. 130 Кодексу України про адміністративні правопорушення «Керування транспортними засобами або суднами особами, які перебувають у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп'яніння або під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції», передбачає відповідальність за правопорушення, яке характеризується високим ступенем суспільної шкідливості і фактично є суспільно небезпечним, створюючи високий рівень загрози грубих порушень правил дорожнього руху з настанням тяжких наслідків.

Тому з 1 січня 2020 р. набуде чинності нова стаття Кримінального кодексу України «Керування транспортними засобами в стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп'яніння або під впливом лікарських препаратів, що знижують увагу та швидкість реакції». Такі законодавчі зміни цілком відповідають приватним інтересам громадян і публічним інтересам українського суспільства щодо гарантування безпеки дорожнього руху. Адже збільшення розміру штрафних санкцій за керування транспортними засобами у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп'яніння не зменшує кількості відповідних правопорушень, а віднесення даного правопорушення до категорії кримінальних проступків прогнозовано змінить ситуацію. Окрім штрафних санкцій, для правопорушника буде наступати такий негативний наслідок, як наявність судимості, що буде більш вагомим стримуючим чинником, ніж проста сплата грошового стягнення чи позбавлення спеціального права.

Окремий блок нормативного матеріалу, у якому визначаються публічні інтереси, становлять міжнародно-правові акти, ратифіковані Верховною Радою України.

Так, в Угоді про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, зазначається, що вона укладена, беручи до уваги тісні історичні зв'язки й дедалі ближчі відносини між сторонами, а також їхнє бажання посилити й розширити ці відносини в амбітний та інновативний спосіб; ґрунтуючись на спільних цінностях, а саме: на повазі до демократичних принципів, верховенства права, доброго врядування, прав людини й основоположних свобод, зокрема прав осіб, які належать до національних меншин, недискримінації осіб, які належать до меншин, і повазі до різноманітності, людської гідності та відданості принципам вільної ринкової економіки, які сприяють участі України в Європейських політиках; визнаючи, що Україна як європейська країна поділяє спільну історію й спільні цінності з державами-членами Європейського Союзу і налаштована підтримувати ці цінності; відзначаючи важливість, яку надає Україна своїй європейській ідентичності; беручи до уваги міцну суспільну підтримку в Україні європейського вибору країни; підтверджуючи, що Європейський Союз визнає європейські прагнення України і вітає її європейський вибір, зокрема її зобов'язання розбудовувати розвинуту й сталу демократію та ринкову економіку; бажаючи просувати процес реформ і адаптації законодавства в Україні, що сприятиме поступовій економічній інтеграції і поглибленню політичної асоціації [5].

Отже, в Угоді про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, чітко визначений публічний інтерес України розвивати відносини з Європейським Союзом у напрямі економічної інтеграції та поглиблення політичної асоціації.

У преамбулі Договору між Україною і Республікою Польща про правову допомогу та правові відносини в цивільних і кримінальних справах визначений публічний інтерес української та польської держави щодо розвитку дружніх стосунків між обома державами і вдосконалення співробітництва в галузі правових відносин.

У самому Законі України «Про міжнародні договори» від 29 червня 2004 р. № 1906-ГУ прямо зазначено, що цей Закон встановлює порядок укладення, виконання та припинення дії міжнародних договорів України з метою належного забезпечення національних інтересів, здійснення цілей, завдань і принципів зовнішньої політики України, закріплених у Конституції України та законодавстві України [7]. Застосування особливої категорії «національний інтерес» у вказаному Законі підкреслює його значущість та означає наявність публічного інтересу всього українського суспільства та держави загалом щодо належного правового регулювання порядку укладення, виконання та припинення дії міжнародних договорів. Важливою для всієї правової системи України нормою Закону України «Про міжнародні договори» є положення ст. 19 «Дія міжнародних договорів України на території України». Так, відповідно до ч. 1 ст. 19 вказаного Закону, чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються в порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Згідно із ч. 2 ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори», якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору [7]. Встановлення такого пріоритету міжнародного права над національним демонструє публічний інтерес української держави до узгодження національного законодавства із загальновизнаними міжнародними правовими стандартами.

Крім того, поняття «інтереси суспільства» необхідно розуміти широко. Зокрема, як зазначила Комісія, рішення стосовно законів щодо експропріації майна зазвичай ухвалюється після розгляду політичних, економічних і соціальних питань, щодо яких у демократичному суспільстві можуть існувати досить різні думки. Суд, визнавши природним, що свобода розсуду, якою користується законодавчий орган у здійсненні соціальної та економічної політики, має бути широкою, поважатиме рішення такого органу у визначенні того, що відповідає «інтересам суспільства», лише тоді, коли таке рішення має відповідне обґрунтування [8].

Отже, у процесі розвитку національного законодавства з питань визначення та реалізації публічного інтересу як адміністративно-правової категорії Європейський суд з прав людини виступає контролюючою інституцією, яка фактично перевіряє обґрунтованість визначених органами публічної адміністрації меж публічного інтересу та встановленого в національному законодавстві балансу між приватними та публічними інтересами.

Нині практика Європейського суду з прав людини відіграє все більшу роль у національній юридичній практиці, впливаючи на ухвалення рішень національними судами й іншими суб'єктами правозастосування. Цю тенденцію також можна віднести до реалізації публічного інтересу всього українського суспільства в удосконаленні механізму захисту прав і свобод людини, його узгодження з європейськими стандартами захисту прав людини й основоположних свобод.

Значною мірою публічний інтерес як адміністративно-правова категорія відображається в перспективному національному законодавстві. Проекти законів та інших нормативно-правових актів - втілення концептуальних потреб суспільства в удосконаленні певних публічно-правових відносин. До таких проектів нині можна віднести проект закону України «Про адміністративну процедуру», до структури якого додано окремий розділ «Адміністративне оскарження», тобто його в такий спосіб віднесено саме до процедурної, а не процесуальної складової частини адміністративного права [9].

Отже, перспективний Адміністративно-процедурний кодекс України буде виконувати функції законів України «Про звернення громадян», «Про адміністративні послуги», «Про доступ до публічної інформації» тощо, чим забезпечить уніфікований і ефективний процес реалізації та задоволення приватних інтересів громадян органами публічної адміністрації, що, у свою чергу, становить публічний інтерес усього українського суспільства.

Актуальним залишається питання ухвалення перспективного Кодексу України про адміністративні проступки, який нарешті має замінити чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення, який залишився у спадок від радянського законодавства і містить значну кількість застарілих норм і прогалин. Проект Кодексу України про адміністративні проступки, підготовлений робочою групою при Верховному Суді України, та інші проекти, підготовлені ще у 2004-2005 рр., уже не є актуальними. Проте об'єктивним є публічний інтерес суспільства і держави щодо розроблення нового проекту, у якому будуть ураховані всі новели чинного законодавства та юридичної практики, останні досягнення юридичної науки та європейські стандарти у сфері адміністративно-деліктного права.

Суттєвий публічний інтерес існує і щодо проведення адміністративно-територіальної реформи у продовження процесу децентралізації. Розроблення різних проектів має завершитися реальним ухваленням відповідного закону та реалізацією на практиці вказаної реформи, а саме суттєвим зменшенням кількості районів і утворенням префектур із наглядовими повноваженнями щодо органів місцевого самоврядування.

Не менший публічний інтерес викликає необхідність реформування вищих органів державної влади в межах адміністративної реформи, а саме суттєве скорочення кількості чиновників відповідно до європейських стандартів публічного адміністрування, реалізація концепції «держава у смартфоні», що має мінімізувати роль чиновника у процесі надання адміністративних послуг Усі зазначені реформи потребують чіткого нормативного врегулювання - розроблення перспективних законів, в основу яких буде закладено реальний публічний інтерес усього українського суспільства. Отже, завданням науки адміністративного права є наукове узагальнення всіх раціональних пропозицій щодо змісту і способів проведення вказаних реформ і формулювання конкретних пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства та розроблення перспективних нормативно-правових актів.

Висновки

Результатом дослідження розвитку національного законодавства України та міжнародних стандартів у контексті реалізації публічних інтересів є висновок про те, що в Україні відбувся поступовий перехід від домінування державних інтересів у нормативних приписах до встановлення пріоритету приватних інтересів, починаючи з Конституції України і продовжуючи гуманізацією законодавства, зміною підходів до праворозуміння, що проявилося навіть у термінологічному підході до розуміння державних і громадських інтересів як інтересів публічних. Трансформація законодавства України в новітній історії зумовлена євроінтеграційними процесами, прагненням України набути повноправного членства в Європейському Союзі, у рамках якого досягається оптимальний баланс між публічними та приватними інтересами.

В останні роки на заміну концепції неолібералізму приходить доктрина посилення державного контролю за різними суспільними процесами і захисту публічних інтересів усього суспільства (що, у свою чергу, потребує обмеження інтересів приватних), тому для вітчизняної юридичної науки та практики важливим є запозичення найкращого європейського досвіду у сфері реалізації та захисту публічних інтересів, що, у свою чергу, зумовлює актуальність і необхідність подальшого наукового розроблення даної тематики.

Список використаних джерел

1. Про адміністративні послуги: Закон України від 6 вересня 2012 р. № 5203-VI. Дата оновлення: 4 квітня 2018 р.

2. Про захист прав споживачів: Закон України від 12 травня 1991 р. № 1023-XII. Дата оновлення: 16 липня 2019 р.

3. Адміністративне право України: підручник / Ю.П. Битяк та ін.; за ред. Ю.П. Битяка. Київ: Юрінком-Інтер, 2007. 544 с.

4. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення досудового розслідування окремих категорій кримінальних правопорушень: Закон України від 22 листопада 2018 р. № 2617--VIN.

5. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (Угоду ратифіковано із заявою Законом України № 1678-VII від 16 вересня 2014 р.). Дата оновлення: 30 листопада 2015 р.

6. Договір між Україною і Республікою Польща про правову допомогу та правові відносини у цивільних і кримінальних справах від 24 травня 1993 р. (Договір ратифіковано постановою ВР № 3941--XII від 4 лютого 1994 р.).

7. Про міжнародні договори: Закон України від 29 червня 2004 р. № 1906--IV. Дата оновлення: 20 липня 2014 р.

8. Справа «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» (Case of James and others v. United Kingdom), рішення ЄСПЛ від 21 лютого 1986 р.

9. Проект закону про адміністративну процедуру: картка № 9456 від 28 грудня 2018 р.

Размещено на Allbest.ru