Особливості іберійської моделі місцевого самоврядування

Чиркін А.С.,

кандидат юридичних наук, асистент кафедри державного будівництва Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Волович Д.О.,

студент ІІІ курсу Інституту прокуратури та кримінальної юстиції Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Тищенко О.С.,

студент ІІІ курсу Інституту прокуратури та кримінальної юстиції Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Актуальні питання місцевого самоврядування в умовах глобальних демократичних перетворень є предметом дослідження багатьох учених. Стаття присвячена особливостям місцевого самоврядування в країнах, яким притаманна іберійська модель місцевого самоврядування. У сучасній правовій науці прийнятним є підхід до виділення чотирьох моделей організації влади на місцях, а саме: континентальної, англосаксонської, радянської та іберійської. Іберійська модель бере свій початок в Іспанії, на території якої відбулося її становлення. Іспанія не є у чистому вигляді представником цієї моделі, але внаслідок довготривалих історичних перетворень усе ж таки має чимало характерних рис, які притаманні саме цій моделі, такі як: асиметрична модель місцевої влади, засади організаційної структури публічної влади місцевого самоврядування, специфіка їхнього формування й функціонування.

Наступною країною, яку розглядають автори, є Португалія, якій властиві такі особливості: Основний Закон Португалії передбачає, що над органами місцевого самоврядування здійснюється адміністративна опіка, яка полягає у здійсненні нагляду за дотриманням законів. Одним із найважливіших положень, що дає змогу розглядати цю країну в межах іберійської моделі, є наявність у кожній області представника центральної влади, який призначається урядом. Особливого поширення ця система набула в країнах Латинської Америки: Бразилії, Чилі тощо.

У Бразилії діє жорстка форма організації влади на всіх рівнях із концентрацією повноважень у руках однієї особи, якою є Президент. Це знаходить своє підтвердження в особливостях функціонування влади на місцях: Штати можуть втручатися у справи муніципалітетів за наявністю достатніх на те підстав; наявність посадової особи місцевого самоврядування, яка одночасно здійснює функції державного управління на відповідній території.

Останньою країною, яку розглядають автори, є Чилі. Порядок організації влади на місцях у цій країні також має деякі особливості, наприклад: наявність посадової особи (алькальда), яка обирається відповідним представницьким органом, але в передбачених законом випадках алькальд призначається Президентом Республіки, також останній наділений повноваженнями щодо його звільнення у виняткових випадках. Не менш важливою ознакою є наявність посади інтенданта, який є «агентом» Президента на місцях. У статті акцентовано увагу на особливостях іберійської моделі місцевого самоврядування, проаналізовано характерні риси країн, які є її представниками, зосереджено увагу на структурних елементах системи місцевого самоврядування в різних країнах.

Ключові слова: місцеве самоуправління, моделі місцевого самоврядування, іберійська модель, місцеві органи, муніципалітет.

FEATURES OF IBERIAN MODEL OF LOCAL-GOVERNMENT

Relevant issues of local self-government in the context of global democratic transformations are the subject of research by many scientists. The article is devoted to the features of local self-government in countries that are characterized by the Iberian model of local self-government. In modern legal science, it is appropriate to approach four models of organization of power in the field, namely: Continental, Anglo-Saxon, Soviet, Iberian. The Iberian model originated in Spain, on the territory of which it was established. Spain is not purely representative of this model, but due to the long-lasting historical transformations, it still has many characteristics that are inherent in this model, such as: asymmetric model of local government, principles of organizational structure of public power of local self-government, the specifics of their formation and functioning. The next country considered by the authors is Portugal, which is characterized by the following features: Portugal's basic law provides that local governments are subject to administrative custody, which is to monitor compliance with the laws. One of the most important provisions that makes it possible to consider this country within the framework of the Iberian model is the presence in each region of a representative of the central government appointed by the government. This system has become especially widespread in Latin American countries, such as: Brazil, Chile, and so on. In Brazil, there is a rigid form of organization of power at all levels, with a concentration of powers within a single person who is president. This is confirmed by the peculiarities of the functioning of local authorities. States may intervene in the affairs of municipalities if there are sufficient grounds. The presence of a local government official who simultaneously performs the functions of public administration in the respective territory. The last country which was considered by the authors is Chile. the order of organization of power within local territories in this country also has some peculiarities, for example: the presence of an official (alcalde), who is elected by the respective representative body, but in the cases provided for by law, the alcalde is appointed by the President of the Republic, also the latter empowered to discharge him in exclusive cases. Equally important is the presence of the post of quartermaster, who is the “agent” of the president on the ground. The article focuses on the features of the Iberian model of local government, analyzes the main features of the countries that are its representatives, focuses on the structural elements of the system of local government in different countries.

Key words: local government, local government models, Iberian model, local authorities, municipality.

Постановка проблеми та актуальність

Сьогодні, в умовах демократичних перетворень, питання місцевого самоуправління набуває все більшого значення, що зумовлює необхідність здійснення наукових досліджень і комплексного аналізу цього інституту. У сучасному світі є декілька моделей місцевого самоврядування, кожна з яких характеризується певними особливостями. Диференціація моделей самоврядування має об'єктивний характер, оскільки залежить від багатьох факторів: історичного розвитку держави, етнічно-культурних особливостей населення, форми держави, географічних умов тощо. Найбільш поширеним є підхід до виділення чотирьох основних моделей місцевого самоуправління: континентальної (Франція, Італія), англосаксонської (США, Австралія), іберійської (Португалія, Бразилія) та радянської (КНДР, КНР).

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У сучасній науковій літературі питання класифікації та особливостей моделей місцевого самоврядування стали об'єктом наукових досліджень таких учених, як: Д.П. Співак, Т.В. Стешенко, Ю.О. Шпак, І.В. Костенок, Д.Є. Хріпли- вець, В.В. Наконечний та інші.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. У правовій доктрині більшість праць на цю тематику присвячена саме континентальній та англосаксонській моделям, що залишає поза увагою інші системи. З метою дослідження муніципальних систем у зарубіжних країнах уважаємо за доцільне вивчити приклад саме іберійської моделі місцевого самоврядування, оскільки у вітчизняній науці відповідному питанню приділялась незначна увага.

Метою статті є аналіз іберійської моделі місцевого самоврядування, з'ясування особливостей функціонування цієї системи в окремих країнах, виокремлення основних проблем і підбиття підсумків.

Виклад основного матеріалу

Англосаксонська модель надає органам місцевого самоврядування широку автономію в межах наданих їм повноважень. Розмежування компетенції органів державного управління та органів місцевого самоврядування здійснюється за предметом відання: питаннями загальнодержавного значення (національна оборона, міжнародні відносини, визначення векторів розвитку) займаються урядові органи, тоді як поточні питання (освіта, охорона здоров'я, житлово-комунальне господарство) належать до відання органів місцевого самоврядування, що є проявом самостійності. Фактично відсутнє пряме підпорядкування нижчих органів вищим, а контроль здійснюється відповідними міністерствами та судами [1, с. 163].

В основу континентальної моделі покладено поєднання місцевого самоврядування та державного управління на місцях, що проявляється в таких ознаках:

- виборність і призначуваність посадових осіб місцевого самоврядування;

- наявність представника державної влади на місцевому рівні;

- ієрархія в системі місцевого самоврядування [1, с. 164].

Отже, континентальна модель розглядає місцеве самоврядування як встановлену державою місцеву публічну владу [2, с. 118].

Розпочнімо аналіз іберійської моделі місцевого самоврядування з країни, де вона зародилася, - Іспанії. Правовою основою місцевого самоврядування Іспанії є Конституція Іспанії та Пакт про Автономії Іспанії [6].

В Іспанії функціонує трирівнева система місцевого самоврядування, яка поєднує в собі муніципалітети, провінції та автономні області. Муніципалітет - це найнижча ланка адміністративно-територіального поділу Іспанії. У муніципалітеті утворюється муніципальна рада, яка обирається населенням. Муніципалітети наділені широким комплексом повноважень в усіх сферах життєдіяльності населення. Наступною структурною одиницею системи місцевого самоврядування Іспанії є провінції, що об'єднують у собі декілька муніципалітетів. Автономії є найбільш великими утвореннями за територіальною ознакою, що володіють власними органами влади, тобто є самостійними [7, с. 72]. Основними особливостями місцевого самоврядування Іспанії є такі:

- Держава гарантує функціонування та розвиток місцевого самоврядування та надання автономії муніципалітетам, що знаходить відображення в Основному Законі.

- Іспанії притаманна асиметрична модель місцевої влади, яка відображається в різних типах областей за ступенем автономії, що поділяється на: широку, спеціальну та вузьку автономію. Широкою автономією володіють Валенсія, Канарські острови, Каталонія, Країна Басків, Андалусія, Наварра, Галіція. Цей тип передбачає наявність власного законодавчого органу, уряду та Верховного суду. До представників спеціальної автономії належать міста Сеута та Мелілья, що володіють повноваженнями щодо збирання податків на регіональному рівні. Усі інші одиниці належать до вузької автономії, яка володіє частковим обсягом самостійності, що виявляється насамперед в особливостях формування централізованих грошових фондів.

- Залежно від кількості населення муніципалітети мають різний обсяг функцій, але варто зазначити, що ця особливість не впливає на рівноправність цих утворень [7, с. 73-75].

Конституція Бразилії декларує автономію та незалежність органів місцевого самоврядування у предметах свого відання, проте у виключних випадках, передбачених статтею 34 Конституції, штати можуть втручатися у справи муніципалітетів: якщо борги не були сплачені протягом двох років, за винятком форс-мажорних випадків; якщо не були подані звіти, передбачені законом; якщо муніципалітет не виділив встановлений мінімум видатків на функціонування та розвиток освіти; якщо Трибунал правосуддя призначив представника для забезпечення принципів, що містяться в Конституціях, або виконання вимог закону чи судового рішення [12].

Вважаємо, що специфіка місцевого самоуправління Бразилії зумовлена насамперед формою правління, оскільки Бразилію ще називають «суперпрезидентською» республікою, а також впливом великих латифундистів на владу на місцях. Отже, Бразилія належить до країн іберійської моделі місцевого самоврядування.

Наступною країною, яку ми розглянемо, буде Чилі, територія якої поділяється на провінції, які, у свою чергу, складаються з громад (комун) відповідно до статті 93 Конституції Чилі.

Основні засади здійснення місцевого самоврядування нормативно закріплені 8 Главою Конституції Чилі. Управління кожною провінцією здійснюється Інтендантом, який діє відповідно до законів, указів та інструкцій Президента Республіки та який є прямим і найвищим агентом останнього. Інтендант як представник Президента здійснює нагляд за державним управлінням по всій території провінції. У кожній провінції є власні Збори, що складаються з представників та очолюються Інтендантом. Збори провінції у межах власної компетенції приймають розпорядження та резолюції, які доводять до відома Інтенданта, що, у свою чергу, протягом десяти днів може накласти вето на ці рішення. Проте Збори можуть подолати цю заборону кваліфікованою більшістю голосів. Збори провінції зобов'язані щорічно повідомляти Президента через Інтенданта про суму коштів, необхідних для задоволення потреб провінції. Крім того, конституційним важелем впливу Президента на Збори провінції є право розпуску Зборів за згодою Сенату [13].

Відповідно до статей 101 та 102 Конституції Чилі, адміністрування на рівні громад (субделегацій) здійснюється муніципалітетами, до складу яких входять представники (регідори), які обираються населенням строком на три роки, їхня кількість у муніципалітеті залежить від кількості жителів цієї громади. Муніципалітет після свого обрання призначає очільника - алькальда, який водночас є головою муніципалітету та його виконавчим органом. У передбачених законом випадках алькальд призначається Президентом Республіки. Крім того, Президент може звільнити алькальда за згодою Зборів провінції. Основний Закон Чилі встановлює адміністративний та економічний контроль над муніципалітетами з боку відповідних Зборів провінції. Також муніципалітети можуть бути розпущені Зборами провінції у випадках, передбачених законами.

Отже, прослідковується підпорядкованість нижчих органів місцевого самоврядування вищим.

Конституція Чилі проголошує поступову децентралізацію адміністративних утворень, зберігаючи контрольні повноваження за Інтендантом, проте верховний контроль належить Президенту Республіки. Отже, проаналізувавши особливості місцевого самоврядування Чилі, можемо віднести цю державу до представників іберійської моделі місцевого самоврядування [13].

Історичні умови вплинули на характер поширення іберійської моделі місцевого самоврядування, яка відсутня в колишніх колоніях Великої Британії, на Кубі та в Мексиці. Незважаючи на те, що Мексика - іспаномовна країна, у ній застосовується континентальна система, оскільки після проголошення незалежності Мексика взяла за основу конституційні засади Франції з її правовими традиціями, відмовившись від наслідування інститутів колишньої метрополії.