Реформа местного самоуправления на Украине: промежуточные итого децентрализации

Институт местного самоуправления возлагает на себя системную функцию эффективного управления в локальном измерении, выступая амортизационным и конструктивным элементом системы государственного управления. Однако для достижения данной цели необходимо, чтобы население воспринимало себя как общину, было готово к организации гражданского и политического участия на местном уровне.

Неадекватное развитие форм местного самоуправления приводит к накоплению неразрешённых проблем, что влечёт за собой возрастание социально-политической напряжённости и появление деструктивных тенденций. Причина обозначенного явления заключается в следующем: если институт местного самоуправления развивается недостаточно быстро, то он не способен воспринимать, интерпретировать и решать вопросы обеспечения жизнедеятельности людей на местах на должном уровне. Подобное несоответствие может превратиться в серьёзную проблему. Представители различных ветвей власти начинают стремиться к её разрешению, вновь приводя к подчинению местного самоуправления центральной власти. Местное самоуправление предполагает территориальную субъектность, то есть наличие территориальной общины -- организованного коллектива, обладающего собственным мировосприятием.

Территориальная организация власти на Украине является одним из основополагающих вопросов в ситуации нестабильности и конфликта, сохраняющейся на данный момент. С момента приобретения Украиной независимости указанная проблема существовала в двух плоскостях: в рассмотрении принципиальной возможности, необходимости и перспективности федерализации унитарного государства и в сценарии реформы местного самоуправления без преобразования Украины в федерацию.

Ещё в 1991 году ряд ведущих украинских политиков выступали за федерализацию страны. Такие проекты обусловлены объективными причинами. Регионы Украины развивались в различных исторических и политических условиях, их население говорит на разных языках, исповедует различные религии и обладает своим специфическим менталитетом и мировосприятием. Безусловно, необходимы поэтапные и чётко проработанные «дорожные карты» федерализации, чтобы исключить риск распада государства и повышения степени конфронтации между регионами. Партия регионов в течение длительного времени настаивала на разработке подобной реформы, но конъюнктурные противоречия не позволили данным идеям воплотиться в жизнь.

Второй пласт проблем связан с реформой местного самоуправления. Наряду с конституционной и административной реформой, данный вид политических трансформаций является совершенно необходимым в самом ближайшем будущем. Но, если конституционный процесс на Украине характеризуется повышенной динамикой, не приводящей, тем не менее, к удовлетворительному результату, то административная реформа и реформа местного самоуправления пребывают в состоянии затяжной стагнации.

Срочность проведения реформы местного самоуправления объясняется тем, что Украина ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления ещё в 1997 году, но так и не привела ситуацию в государстве в соответствие с положениями документа. Кроме того, существует ряд нерешённых проблем, препятствующих эффективному функционированию системы. Ассоциации и коллективные органы представительства местных органов управления так и не стали полноценными партнерами центральной власти. Также среди проблем можно выделить отсутствие полномочий для решения проблем и удовлетворения нужд местной общественности, дублирование полномочий органов местного самоуправления и местных органов центральной исполнительной власти, недостаточная финансовая и материальнотехническая база для исполнения законных полномочий и неопределённость территориальной основы функционирования местного самоуправления [8].

Разбалансированность административно-территориальной системы Украины и системы местного самоуправления неоднократно приводила украинских политиков и исследователей к мысли о смене территориальной организации власти. Одним из первых подобных проектов был проект Р. П. Бессмертного, занимавшего до 2007 г. руководящие посты в партии «Наша Украина», а также пост вице-премьера Украины в 2005 году. Суть его проекта заключается в ликвидации районных государственных администраций, придании областным государственным администрациям функций префектуры и превращении исполнительных комитетов советов в носителей реальной власти на местах. Р. П. Бессмертный предлагал также укрупнить поселения и общины, значительно уменьшив их количество. Предусматриваемое падение значения районов вызвало острую критику предложенного законопроекта, тогда как жители малонаселённых поселений выступали против их укрупнения, которое бы привело к снижению статуса малых населённых пунктов [10]. Другой группой проектов были идеи передать властные полномочия первичным ячейкам общества -- территориальным общинам -- по образцу европейских государств. Также выдвигались проекты федерализации Украины.

Промежуточные итоги децентрализации

В результате реформ 2014--2015 гг. от превращения Украины в федеративное государство отказались, и начал воплощаться план создания территориальных общин.

Такого рода реформа отвечает сразу нескольким целям: она сохраняет Украину унитарным государством, воплощает в жизнь положения Европейской хартии местного самоуправления и даёт возможность территориальным общинам использовать ресурсы местных предприятий, ослабляя над ними контроль центра. В условиях финансового кризиса на Украине это снимает с центральной власти бремя ответственности за регионы, а местным территориальным объединениям позволяет извлечь пользу из предприятий на местах.

В апреле 2014 года исполняющий обязанности президента Украины А. В. Турчинов подписал указ «О мерах по обеспечению консолидации граждан Украины и прекращения гражданского противостояния в Донецкой и Луганской областях» [3]. Согласно документу, Кабинету министров было поручено подготовить, внести и организовать со - провождение в Верховной Раде законопроектов о проведении на Украине реформы местного самоуправления и организации власти в регионах.

Нормативно-правовой базой реформы местного самоуправления стали также следующие документы: Концепция реформирования местного самоуправления и организации власти на Украине от 1 апреля 2014 г. [4], Закон Украины «О добровольном объединении территориальных общин» № 157^Ш от 05.02.2015 [1], Закон Украины «О сотрудничестве территориальных общин» № 1508^ЛП от 17.06.2014 [2], «Методика формирования способных территориальных общин», утвержденная Постановлением Правительства, № 214-2015-п от 02.09.2017 [5].

Сущность реформы заключается в следующем: для того, чтобы получить большую самостоятельность и обеспечить больше возможностей для финансового развития, села и города, расположенные в территориальной близости друг от друга, объединяются и создают территориальную общину. Количество населенных пунктов в одной общине не ограничено. Люди избирают главу общины, государство это фиксирует, после чего передает общине право самостоятельно решать, как распорядиться финансами. Ранее предприятия, расположенные на территории этих сел и городов, платили налог в государственный бюджет, теперь 60 % этих средств остаются в общине. Таким образом, чем больше предприятий расположено на территории общины, тем более значительно увеличивается ее бюджет. Населенные пункты, не объединившиеся в общину, не получают налог. На начальном этапе реформы объединение шло медленными темпами, так как не хватало опыта и кадров для подобных процессов. За первый год реформы было создано 159 общин, но на момент конца 2019 года общин было 876. На момент 2019 года в рамках общин жили 68 % процентов украинцев, остальные пока не было охвачены децентрализацией. На баланс общин передаются социальные объекты, например, больницы, школы, детские сады, и местные советы получили право сами регулировать штат работников и их заработные платы. Тем не менее, 70 % общин на 2019 являлись дотационными, то есть государство покрывало расходы на содержание социальных объектов или на формирование аппарата [6].

политический кризис децентрализация местное самоуправление

Выводы