Правові фактори злочинності у сфері надрокористування

Размещено на http://www.allbest.ru/

надрокористування видобування правовий регулювання

Стаття з теми:

Правові фактори злочинності у сфері надрокористування

Максіменцев М.Г., кандидат економічних наук, Харківський національний університет внутрішніх справ

Надано характеристику основних криміногенних недоліків правового регулювання у сфері надрокористування. Виявлено криміногенні вади законодавчого визначення надр (віднесення до їх складу техногенних родовищ корисних копалин, а також відходів видобутку, збагачення й переробки мінеральної сировини), що зумовлюють надмірну кримінальну репресію та штучну, не зумовлену об'єктивними потребами криміналізацію відносин у сфері надрокористування, формують юридичні колізії у кримінальному законодавстві.

У результаті дослідження виявлено, описано та пояснено недоліки законодавчої регламентації визначення надр, а також кримінальної відповідальності за незаконне видобування корисних копалин загальнодержавного значення, зокрема: а) відсутність належної матеріально-правової основи функціонування міжгалузевих правових зв'язків для ефективного розкриття злочинів у сфері надрокористування; б) відсутність диференціації кримінальної відповідальності за незаконне видобування корисних копалин загальнодержавного значення за ознакою групової злочинної діяльності; в) прогалину у кримінально-правовій охороні відносин надрокористування в частині заборони дій, що пов'язані з незаконним видобуванням корисних копалин (придбання, зберігання, транспортування, збуту завідомо незаконно видобутих корисних копалин загальнодержавного значення); г) правову сингулярність на тимчасово окупованих територіях окремих районів Донецької та Луганської областей, Автономної Республіки Крим, яка виявляється в неадаптованості положень Кримінального кодексу України про спеціальний суб'єкт злочину щодо осіб, які призначені на відповідні посади (зокрема, на підприємствах, що функціонують у сфері надрокористування) уповноваженими особами квазідержавних органів, окупаційною владою.

Наголошено на детермінаційному значенні прогалини у правовому регулюванні пошукової археологічної діяльності, здійснюваної за межами визнаних об'єктів археологічної спадщини (археологічна спадщина, що перебуває не на визначених об'єктах, виявляється поза сферою кримінально-правової охорони в Україні), а також вадах порядку проведення наукової археологічної експертизи, кримінологічно неефективному законодавчому обмеженні її об'єктів.

Ключові слова: надрокористування, злочинність, детермінація, правові фактори, прогалина, репресія.

LEGAL FACTORS OF CRIMINALITY IN THE AREA OF SUBSIDIARY USE

The article is devoted to the characteristic of the main criminogenic manifestations of legal regulation in the sphere of subsoil use.

The criminogenic deficiencies of the legislative definition of the subsoil (attributing to their composition of technogenic deposits of useful, as well as waste of mining, enrichment and processing of mineral raw materials), causing excessive criminal repression and artificial, not predetermined by objective needs criminalization of relations in the sphere of subsoil use, as well as forming legal collisions criminal law.

As a result of the research, the shortcomings of the legislative regulation of the definition of subsoil, as well as the criminal liability for the illegal extraction of minerals of national importance were identified, described:

a) lack of proper substantive and legal basis for the functioning of interbranch legal connections for effective disclosure of offenses and disclosure;

b) absence of differentiation of criminal responsibility for illegal extraction of minerals of national importance on the basis of group criminal activity;

c) a loophole in the criminal protection of subsoil use regarding the prohibition of actions related to the illegal extraction of minerals: acquisition, storage, transportation, sale of knowingly extracted minerals of national importance;

d) legal singularity in the temporarily occupied territories of certain districts of Donetsk and Lugansk regions, the Of the Autonomous Republic of Crimea, which manifests itself in the lack of adaptation of the provisions of the Criminal Code of Ukraine on the special subject of crime against persons appointed to the respective positions (in particular, enterprises operating in the field of subsoil use) authorized persons of quasi-state bodies, occupying power.

The determinative value of the gap in the legal regulation of the search archaeological activity carried out outside the recognized objects of archaeological heritage (archaeological heritage that is not located at certain objects is found outside the sphere of criminal protection in Ukraine), as well as the defects of the scientific research procedure archeological examination, criminologically ineffective legislative restriction of its objects.

Key words: subsoil use, crime, determination, legal factors, gap, repression.

Постановка проблеми

Злочинність у сфері надрокористування - це один із найбільш інтенсивно відтворюваних сегментів екологічної злочинності. Корисні копалини завжди перебували у фокусі уваги як організованих злочинних угруповань економічного спрямування, так і політико-кримінальних (владно-злочинних) симбіотичних утворень. При цьому, як показує практика незаконного добування вугілля, бурштину та деяких інших складників надр України, до орбіти кримінальних промислів вказаних угруповань на найнижчому рівні їх розгортання залучені досить широкі верстви населення, які не входять (принаймні на рівні свідомого членства) до організаційних злочинних структур. Істотну роль у детермінації цього різновиду злочинності відіграють недоліки законодавства, прогалини у праві, а також інші його вади, що актуалізує завдання з їх виявлення, юридичної формалізації як науково-теоретичної бази для подальшого усунення, підвищення кримінологічної ефективності правового регулювання відносин надрокористування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Наразі сформована розлога й теоретично глибока наукова база дослідження проблеми правової детермінації злочинності. Найбільш значущими в цій площині є розробки М.О. Барановського, О.М. Джужи, А.П. Закалюка, О.М. Костенка, А.В. Кирилюк, В.М. Кудрявцева, О.М. Литвинова, Д.М. Миронюка, Ю.В. Орлова, В.М. Поповича, В.М. Хомича, Д.А. Шестакова та деяких інших учених. Проблеми детермінації екологічної злочинності певною мірою висвітлені у працях Т.В. Корнякової, ГС. Поліщука, Ю.А. Турлової та деяких інших авторів. Однак правові фактори злочинності у сфері надрокористування досі не були предметом окремого дослідження.

Мета статті полягає у виявленні, описі та поясненні основних правових факторів злочинності у сфері надроко- ристування в Україні.

Виклад основного матеріалу

Аналіз чинного законодавства, яке безпосередньо чи опосередковано регулює відносини у сфері надрокористування, дає змогу виділити декілька основних груп правових факторів злочинності, що в ній відтворюються, зокрема: криміногенні вади законодавчого визначення надр, криміногенні прогалини у правовому регулюванні видобування бурштину, недоліки законодавчої регламентації кримінальної відповідальності за незаконне видобування корисних копалин загальнодержавного значення, недоліки правової охорони об'єктів археологічної спадщини.

Криміногенні вади законодавчого визначення надр зумовлюють надмірну кримінальну репресію та штучну, не зумовлену об'єктивними потребами криміналізацію відносин у сфері надрокористування. Ідеться, зокрема, про визначення техногенних родовищ корисних копалин. Так, відповідно до ч. ч. 3-5 ст. 5 Кодексу України про надра техногенні родовища корисних копалин - це місця, де накопичилися відходи видобутку, збагачення й переробки мінеральної сировини, запаси яких оцінені та мають промислове значення. Такі родовища можуть виникнути також унаслідок втрат під час зберігання, транспортування та використання продуктів переробки мінеральної сировини. Усі родовища корисних копалин, у тому числі й техногенні, із запасами, що оцінені як промислові, становлять Державний фонд родовищ корисних копалин. Цей фонд є частиною державного фонду надр. Таким чином, техногенні родовища корисних копалин віднесені законодавцем до складу надр, які, як відомо, є власністю українського народу. Отже, з огляду на логіку законодавця, відходи техногенного походження (зокрема, від видобутку чи переробки мінеральної сировини) також є надрами та, відповідно, власністю українського народу.

На наше переконання, немає потреби в окремій аргументації хибності такого законодавчого підходу, адже до складу надр як природного об'єкта не входять і не можуть входити антропогенні (за винятком об'єктів давнини, що становлять історичну, культурну, наукову цінність), техногенні утворення. Це суперечить самій сутності поняття надр та всій логіці їх правової охорони в контексті охорони довкілля.

У зв'язку із цим варто погодитися з О.П. Шем'яковим, який стверджує, що навіть будь-яке накопичення, яке має антропогенне походження, найцінніших речовин унаслідок додання до них соціально-корисної праці людини набуває споживчих властивостей товарно-сировинної продукції. А те, що вона не може бути використана за умов недосконалості технологій її переробки, є недоліком розвитку техніко-економічного рівня окремих видів виробництва [1, с. 31]. Такої ж думки дотримується О.М. Плотнікова, яка визначає родовища корисних копалин як цілком природні утворення в результаті ендогенних природних процесів, що відбуваються в літосфері, на відміну від техногенних родовищ, які мають штучне походження [2, с. 66]. І хоча корисні копалини та інші елементи техногенних родовищ досить рідко стають предметом злочинного надрокористування (менше ніж у 0,2% випадків), проте наявна законодавча конструкція визначення надр створює умови для необґрунтованої, надмірної криміналізації відповідних суспільних відносин.

Аналогічно складається ситуація із законодавчою афіліацією відходів виробництва зі складом надр. Варто підтримати О.П. Шем'якова в його оцінці змісту ст. 5 Кодексу України про надра, відповідно до якої має місце невиправдане віднесення відходів видобутку, збагачення й переробки мінеральної сировини до надр держави, що зумовлює правове неузгодження в юридичних поняттях, а також неоднозначність і невизначеність під час застосування відповідних законодавчих норм щодо надр та відходів [1, с. 31]. Відповідна невизначеність, колізійність формується також у руслі застосування кримінального законодавства, зокрема норм, що передбачені ч.1 ст. 240 Кримінального кодексу України та ст. ст. 241, 242, 268 Кримінального кодексу України відповідно. Ідеться про інтерпретацію відходів видобутку, збагачення та переробки мінеральної сировини до категорії надр чи відходів. Порушення порядку поводження з ними мають різні юридичні наслідки, створюють можливості для маніпуляцій, зловживань у правозастосуванні.

Далі розглянемо криміногенні прогалини у правовому регулюванні видобування бурштину. Закон України «Про державне регулювання видобутку, виробництва і використання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння та контроль за операціями з ними» від 18 листопада 1997 р. № 637/97-ВР передбачає, що видобуток дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення та напівдорогоцінного каміння провадиться виключно суб'єктами господарювання в порядку, встановленому законодавством. Тобто фізичні особи, які не є підприємцями, суб'єктами господарювання, не мають легальної можливості здійснювати видобування бурштину-сирцю - напівдорогоцінного каміння.

Це означає, що приватні старателі, які несистематично, епізодично прагнуть долучитися до видобутку бурштину-сирцю, не мають такої можливості. Водночас варто усвідомлювати, що значна кількість місцевих мешканців сіл і селищ Волинської, Житомирської та Рівненської областей не зареєстровані та не будуть реєструватися як суб'єкти підприємницької діяльності лише для того, щоб періодично здійснювати видобуток бурштину та збувати його. Це надто обтяжлива процедура, пов'язана зі сплатою податків на постійній основі. Як розміри цих податків, так і частота, система їх оплати не завжди відповідають обсягам та частоті видобування бурштину-сирцю поза кримінальними промислами. Зібрані нами експертні оцінки свідчать про те, що середній розмір доходів одного епізодичного старателя «в сезон» становить не більше 1,5-2 тис. грн на місяць. Певна річ, наявні податкові ставки є неспівмірними цим обсягам заробітку, які здебільшого (підкреслимо - у разі епізодичного видобування, яке здійснюється переважно простими методами, шляхом викопування без гідророзмиву ґрунту) перебувають у межах неоподатковуваного мінімуму доходів громадян. Натомість саме такі епізодичні старателі «наповнюють» кримінальну статистику за відповідним напрямом не менше ніж на 50%. Зміна законодавчого регулювання непромислового видобування напівдорогоцінного каміння (у визначених максимальних обсягах і визначеними засобами із забороною застосування методу гідророзмиву), відкриття можливості його здійснення за спрощеними процедурами отримання дозволів на рівні органів місцевого самоврядування повинне знизити, на наше переконання, штучну криміналізацію сфери надрокористування у відповідній частині діянь епізодичних видобувачів бурштину-сирцю.

Заради справедливості варто зазначити, що до Верховної Ради України було внесено й зареєстровано проект Закону України «Про видобування та реалізацію бурштину» від 1 листопада 2016 р. № 1707Ш [3], яким передбачено певні альтернативні та специфіковані механізми спрощеного правового регулювання надання/отримання дозволів на видобування зазначеної корисної копалини. Однак запропоновані законопроектом механізми містять у собі значну кількість потенційно корупціогенних, криміногенних проектів, реалізація яких матиме своїм наслідком не стільки відкриття доступу епізодичним старателям до легального видобування бурштину-сирцю, скільки послаблення й без того неефективного державного контролю за промисловим (у тому числі кримінально-промисловим) його видобутком. Відтак цілком обґрунтованим є негативний висновок Головного науково-експертного управління Верховної Ради України на цей законопроект, який потребує суттєвого доопрацювання, ґрунтовної антикорупційної та більш функціонально широкої - кримінологічної - експертизи.

Недоліками законодавчої регламентації кримінальної відповідальності за незаконне видобування корисних копалин загальнодержавного значення є такі явища:

- відсутність належної матеріально-правової основи функціонування міжгалузевих правових зв'язків для ефективного розкриття злочинів у сфері надрокористування. Ідеться про те, що злочини, передбачені ч. 2 ст. 240 Кримінального кодексу України, відповідно до санкції вказаної статті є злочинами середньої тяжкості. Згідно ж із вимогами ст. 246 Кримінального процесуального кодексу України негласні слідчі (розшукові) дії проводяться у випадках, якщо відомості про злочин та особу, яка його вчинила, неможливо отримати в інший спосіб. Негласні слідчі (розшукові) дії, передбачені ст. ст. 260, 261, 262, 263, 264 (у частині дій, що проводяться на підставі ухвали слідчого судді), 267, 269, 269-1, 270, 271, 272, 274 Кримінального процесуального кодексу України, проводяться виключно у кримінальному провадженні щодо тяжких або особливо тяжких злочинів [4]. Тобто абсолютну більшість негласних слідчих (розшукових) заходів неможливо проводити щодо незаконного видобування корисних копалин. А з огляду на ступінь організованості, системності кримінальних практик у цій сфері, їх інтегрованість із політичними, корупційними злочинами стає зрозумілим, що правоохоронні органи виявляються значною мірою дисфункційними, позбавленими ефективних можливостей вчасного виявлення оперативно-розшуковим шляхом ознак готування та безпосереднього вчинення організованими злочинними угрупованнями кримінально-промислового надрокористування;

відсутність диференціації кримінальної відповідальності за незаконне видобування корисних копалин загальнодержавного значення за ознакою групової злочинної діяльності, що також блокує можливість проведення негласних слідчих (розшукових) заходів відповідного спрямування;

прогалина у кримінально-правовій охороні відносин надрокористування в частині заборони дій, що пов'язані з незаконним видобуванням корисних копалин (наприклад, придбання, зберігання, транспортування, збуту завідомо незаконно видобутих корисних копалин загальнодержавного значення). Наявність норм про кримінальну відповідальність за вчинення таких дій значною мірою могла б скоротити попит на згадані корисні копалини (у тому числі через зростання ризиків викриття та ціни на ці копалини, яка наближатиметься до ринкової, легальної), а через нього - й обсяги незаконного видобування. При цьому норм ст. 198 Кримінального кодексу України в цьому аспекті явно не досить. Корисні копалини, вилучені з природного середовища, як категорія майна не мають ідентифікуючих ознак, у зв'язку із чим застосувати ст. 198 Кримінального кодексу України щодо випадків придбання або отримання, зберігання чи збуту корисних копалин, завідомо одержаних злочинним шляхом, виявляється практично неможливим із позиції перспектив доказування. Тому є потреба в більш детальній правовій регламентації обігу корисних копалин загальнодержавного значення та криміналізації дій, що пов'язані з порушенням такого порядку;

правова сингулярність на тимчасово окупованих територіях окремих районів Донецької та Луганської областей, Автономної Республіки Крим - ситуація виникнення та функціонування паралельно з офіційними, легальними фактичних систем упорядкування, унормування суспільних відносин у різних сферах, у тому числі у сфері надрокористування. За такої ситуації формуються правові покручі, релятивно-правові контрадикції, до розв'язання яких вітчизняне кримінальне законодавство абсолютно не підготовлене.

Сингулярність, на думку В.О. Тулякова, - це стан кримінального права в широкому сенсі, за якого антиправо як цінність (суб'єктивне право) поглинає (анігілює) право позитивне [5, с. 23]. У константі доповненої реальності (віртуальність формування нормосвідомості) на тлі блокування інтеріоризації норм позитивного права сингулярність є точкою неповернення. Правопорядок перетворюється на антипорядок, право гібридизується: принцип доцільності поглинає законність і невідворотність відповідальності. Коли ж паралельна реальність (доповнена реальність) формує нові можливості індивідуальної чи колективної поведінки, заборони не діють [5, с. 24; 6, с. 266].

Як небезпідставно наголошує Ю.В. Орлов, уже зараз можна констатувати наявність особливого правового стану на тимчасово окупованих територіях окремих районів, міст, сіл і селищ Донецької та Луганської областей, Автономної Республіки Крим, який суттєво впливає на застосування кримінального закону. І цей стан - стан права (квазіправа) - принципово не можна ототожнювати з правовим режимом. На цих територіях прийняті та застосовуються так звані кримінальні кодекси квазідержавних утворень «ДНР» і «ЛНР» [6, с. 267]. Однак де-юре на них продовжує поширюватися юрисдикція України, у тому числі й кримінально-правова. При цьому сам стан сингулярності не може не накладати відбиток на кримінально-правове регулювання, яке трансформується, викривляється. Такі викривлення виявляють себе насамперед у низці випадків застосування положень Кримінального кодексу України про спеціального суб'єкта злочину, кваліфікацію злочинів проти довкілля. Ідеться про ті випадки, коли джерела юридичних обов'язків спеціального суб'єкта злочину зміщуються із системи права України та потрапляють у зону правової сингулярності. У ній ці джерела перестають бути такими у форматі правової юрисдикції України [6, с. 267-268].

Варто погодитися з актуалізацією Ю.В. Орловим проблеми правової сингулярності у кримінально-правовому регулюванні відносин на тимчасово окупованих територіях та додати, що сфера надрокористування є однією з таких, на якій також позначається дія вказаних правових покручів. Зокрема, виявляється неможливим за існуючого стану законодавчої регламентації кримінальної відповідальності за порушення порядку охорони й використання надр притягувати до кримінальної відповідальності (хоч і в перспективі) квазіслужбових осіб, які допустили відповідні порушення на тимчасово окупованих територіях. Ідеться про випадки, коли джерелами спеціального становища таких осіб є акти, видані нелегітимними, квазідержавними органами (їх представниками) «ЛНР» і «ДНР», а також Російської Федерації на території Автономної Республіки Крим. Цілком очевидно, що такі акти не є правовими, а з неправа права не виникає. Тому юридично значущих обов'язків у таких осіб також не виникає, що унеможливлює визнання їх спеціальними суб'єктами злочинів за ознаками службової особи.

На цій підставі варто визнати правильною та підтримати пропозицію Ю.В. Орлова щодо необхідності розглядати альтернативний варіант кваліфікації таких діянь - через інший об'єкт та з посиланням на норми міжнародного права (зокрема, ст. 56 Конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12 серпня 1949 р.) як джерела юридичних обов'язків окупаційної влади. Однак у такому разі необхідно адаптувати також Кримінальний кодекс України під можливості використання положень міжнародних нормативно-правових актів як джерел кримінальної протиправності [6, с. 269].

Цілком зрозуміло, що викладені обставини мають перспективний характер, спрямовані на майбутнє, коли відбудеться деокупація окремих районів Донецької й Луганської областей та Автономної Республіки Крим. Проте вже зараз необхідно готувати належну правову базу для повноцінного відновлення юрисдикції України на вказаних територіях, уже сьогодні потрібно відкривати кримінальні провадження за інформацією, отриманою з відкритих джерел, збирати необхідну доказову базу, що в подальшому буде реалізовано, зокрема, і через механізми перехідного правосуддя.

Серед недоліків правової охорони об'єктів археологічної спадщини увагу привертають такі:

- прогалини у правовому регулюванні пошукової археологічної діяльності, здійснюваної за межами визнаних об'єктів археологічної спадщини. Нонсенсом є кримінально-правова заборона виключно на незаконні пошукові роботи на вказаних об'єктах, адже археологічно цінні артефакти можуть перебувати будь-де на території України, а їх оформлення у відповідний охоронюваний об'єкт є вже результатом тривалої наукової археологічної діяльності. Тому археологічна спадщина, що перебуває поза визначеними об'єктами, виявляється поза сферою кримінально-правової охорони в Україні;

- недоліки правового регулювання проведення наукової археологічної експертизи, яка, відповідно до ст. ст. 6, 7 Закону України «Про охорону археологічної спадщини» від 18 березня 2004 р. № 1616-ГУ, може проводитися виключно щодо програм і проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного й місцевого значення, у зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць [7]. Тобто знов-таки проекти земляних робіт, що проводяться поза вже встановленими й охоронюваними об'єктами (наприклад, на території, де планується будівництво багатоповерхової споруди, що передбачає підготовку котловану, пов'язану зі зняттям значного шару ґрунту, проникненням у надра) із числа перелічених у законі, не підлягають обов'язковій науковій археологічній експертизі. Такий стан також можна віднести до криміногенних (фактично суспільно небезпечних) прогалин у праві, які детермінують поширення випадків знищення, руйнування археологічних предметів, що можуть становити наукову й історичну цінність.

Не менш значущими в детермінаційному аспекті для відтворення злочинності у сфері надрокористування, ніж правові, є організаційно-управлінські фактори. Вони пов'язані з недоліками публічного адміністрування, державного управління галузями, секторами, напрямами та органами. Їх досить велика кількість, адже надрокористування - специфічна сфера, що перебуває на компетентнісній межі різних суб'єктів управлінського впливу.

У разі наближеного аналізу проекції їх діяльності на стан злочинності у сфері надрокористування виявляються найбільш вагомі фактори.

Висновки

Таким чином, у результаті дослідження виявлено, описано та пояснено недоліки законодавчої регламентації визначення надр, а також кримінальної відповідальності за незаконне видобування корисних копалин загальнодержавного значення, зокрема:

а) відсутність належної матеріально-правової основи функціонування міжгалузевих правових зв'язків для ефективного розкриття злочинів у сфері надрокористування;

б) відсутність диференціації кримінальної відповідальності за незаконне видобування корисних копалин загальнодержавного значення за ознакою групової злочинної діяльності;

в) прогалину у кримінально-правовій охороні відносин надрокористування в частині заборони дій, що пов'язані з незаконним видобуванням корисних копалин (придбання, зберігання, транспортування, збуту незаконно видобутих корисних копалин загальнодержавного значення);

г) правову сингулярність на тимчасово окупованих територіях окремих районів Донецької та Луганської областей, Автономної Республіки Крим, яка виявляється в неадаптованості положень Кримінального кодексу України про спеціальний суб'єкт злочину щодо осіб, які призначені на відповідні посади (на підприємствах, що функціонують у сфері надрокористування) уповноваженими особами квазідержавних органів, окупаційною владою. Наголошено на детермінаційному значенні прогалини у правовому регулюванні пошукової археологічної діяльності, здійснюваної за межами визнаних об'єктів археологічної спадщини (при цьому археологічна спадщина, що перебуває не на визначених об'єктах, виявляється поза сферою кримінально-правової охорони), вадах порядку проведення наукової археологічної експертизи, кримінологічно неефективному законодавчому обмеженні.

Список використаних джерел