Поняття парламентського контролю у сфері використання та охорони природних ресурсів

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПОНЯТТЯ ПАРЛАМЕНТСЬКОГО КОНТРОЛЮ У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ ПРИРОДНИХ РЕСУРСІВ

О.В. Кирилюк

аспірант кафедри парламентаризму та політичного менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України

Розкрито сутність і зміст контрольної функції парламенту. Досліджено зміст поняття «парламентський контроль» як особливої наукової категорії. Визначені особливості його здійснення та форми реалізації. Досліджено співвідношення парламентського контролю з іншими функціями парламенту. Визначені особливості парламентського контролю у сфері використання та охорони природних ресурсів. Розкривається політично-правова природа такого контролю та зміст його реалізації як окремої функції парламенту.

Проблематика парламентського контролю у сфері використання природних ресурсів є новою в науковому середовищі. Натомість існує достатня кількість робіт, предметом яких є парламентський контроль як функція та напрям діяльності парламенту як форми реалізації його повноважень. Науковці у своїй більшості визначають парламентський контроль як засіб дотримання балансу в системі розділу державної влади на незалежні гілки, кожна з яких повинна реалізовувати покладені на неї завдання, але водночас забезпечувати цілісність механізму держави. Парламентський контроль у сфері використання та охорони природних ресурсів - це елемент системи управління державою. Парламентський контроль у сфері використання та охорони природних ресурсів доцільно визначити в широкому й вузькому розумінні: в широкому розумінні - це засіб реалізації парламентом функції щодо практичного забезпечення виконання принципу стримання та противаг щодо органів виконавчої влади у сфері використання та охорони природних ресурсів; у вузькому розумінні - це спеціальна, окрема функція парламенту з приводу з'ясування реального стану виконання органами виконавчої влади завдань державної політики у сфері використання та охорони природних ресурсів; виявлення недоліків її реалізації, відхилень правозастосовної діяльності від реального юридичного змісту механізмів державного управління, визначених на законодавчому рівні.

парламентський контроль охорона природні ресурси

Постановка проблеми. Розвиток парламентаризму в Україні проходить досить тривалий і непослідовний етап: вперше в країні створено моно більшість, вперше в Україні існують всі передумови для забезпечення стабільності функціонування парламенту як особливого органу державного управління та як єдиного законотворчого органу. Однак парламент натепер не здатен максимізувати свій потенціал та ефективно виконувати більшість власних функцій у тому векторі, в якому б це хотіли бачити виборці, хотіло б бачити суспільство. Зламні державотворчі процеси й зміна політичних еліт пройшли досить болісно й відчутно для суспільства, однак своє завдання новий парламент досі не виконує з тією ефективністю, на яку очікує суспільство.

Велика кількість сфер суспільних відносин залишаються поза увагою парламентарів, а деякі функції парламенту взагалі не використовуються. Це пояснюється низьким рівнем ефективності державної політики, низьким рівнем професіоналізму сучасних парламентарів. У цьому контексті проблематика реалізації парламентського контролю постає особливо гостро, враховуючи важливість такого сектору соціально-економічних відносин, як сфера використання природних ресурсів. Актуальність такого напрямку для дослідження пояснюється ще й тим, що Україна на шляху євроінтеграції обирає нову парадигму організації державно-управлінських процесів - концепцію сталого розвитку, що передбачає особливе ставлення до природних ресурсів країни.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематика парламентського контролю у сфері використання природних ресурсів є новою в науковому середовищі. Натомість існує достатня кількість робіт, предметом яких є парламентський контроль як функція та напрям діяльності парламенту, як форми реалізації його повноважень. До таких робіт слід віднести, зокрема, дослідження таких вчених, як Ю.Г. Барабаш, І.В. Верцімага, В.С. Журавський, С.В. Ківалов, Е.В. Коврякова, Я.М. Куцин, С.В. Лінецький, О.О. Майданник, В.Є Протасова тощо.

Метою статті є визначення сутності парламентського контролю у сфері охорони природних ресурсів та особливостей його публічно-правової природи.

Виклад основного матеріалу. Верховна Рада України - це єдиний законодавчий орган держави, який належить до гілки законодавчої влади, фактично втілюючи її в собі повністю, але водночас залишається одним з інструментів досягнення балансу в системі стримань і противаг, розподілу державної влади. Парламент виконує законодавчу функцію, створюючи тим самим контури протікання суспільно-політичних і соціально-економічних процесів. Він забезпечує усталеність державної політики шляхом формування організаційно-правового забезпечення її реалізації в різних сферах. У тому числі такою сферою є і сфера використання та охорони природних ресурсів.

Природні ресурси є національним багатством і визнаються державою як найважливіший економічний базис розвитку суспільства й нації. Їх використання повинно бути максимально раціональним, оскільки від їхньої достатності залежить добробут нації та економічна спроможність держави в цілому. Проблема ефективного природокористування є центральною проблемою реалізації сучасною українською владою своїх повноважень, з-поміж іншого й через те, що Україна проголосила як основу подальшого цивілізаційного розвитку концепцію сталого розвитку. Ця концепція передбачає не просто раціональне використання природних ресурсів, але і їх збереження, відтворення та охорону для подальших поколінь. Усе це вимагає від держави, в тому числі від парламенту, виваженої, системної політики, спрямованої на реалізацію повноти державної влади з метою забезпечення максимального використання економічного потенціалу природних ресурсів з одночасним раціональним їх використанням, яке б відповідало цілям збереження природних ресурсів як базової національної цінності.

Реалізація цих завдань Парламентом відбувається у звичній для нього традиційній законотворчій діяльності. Прийняття законів, формування організаційно-правового забезпечення відносин у сфері використання та охорони природних ресурсів, інституціоналізація системи державного регулювання, що також входить у сферу діяльності парламенту - все це є тим інструментарієм, за допомогою якого відбувається реалізації політичної та державно-управлінської правосуб'єктності Верховної Ради України. Це традиційна сфера застосування управлінського впливу, а тому вона об'єктивується в тих традиційних механізмах, які притаманні для парламентаризму як концепту представницької демократії. Населення держави делегує реалізацію функцій у сфері забезпечення суверенітету парламенту, в такий спосіб довіряючи йому здійснювати державну політику таким чином, яким це відповідатиме національним інтересам, цілям державотворення та основним функціям, які покладаються Конституцією України на Верховну Раду України.

З цього боку Верховна Рада України повинна зосереджуватися на установчій, нормотворчій, організаційній функціях державного управління. Але, якщо ми говоримо про державне управління як класичний управлінський процес, то слід зауважити, що будь-який суб'єкт управління наділяється значно ширшими повноваженнями й має можливість реалізовувати весь спектр функцій, у тому числі й контрольних, як засобу перевірки дотримання об'єктом управління тих вимог, які встановлюються для нього суб'єктом управління в процесі реалізації останнім установчої та організаційної функцій.

Говорячи про парламент, ми повинні розуміти, що його контрольна функція має певну специфіку й дещо не вкладається в традиційне розуміння концептуальності здійснення контролю як такого, але в певних обмежених формах і з певними особливостями побудови інструментарію реалізації контрольних функцій ми доходимо висновку, що функція парламентського контролю є однією з передумов повноцінної реалізації парламентом власної правосуб'єктності як органу державної влади й політичної суб'єктності, як елементу систему стримань і противаг.

У цьому контексті цікавою є позиція В.С. Журавського, який вважає, що парламентський контроль є окремою «функцією парламенту», яка своєю чергою є похідною від «функції держави». Тобто контрольна функція держави втілюється, з-поміж іншого, але не тільки, через самостійну контрольну функцію парламенту [4, с. 8-10]. Такий підхід означає, що контрольна функція парламенту є елементом його конституційно-правової правосуб'єктності, оскільки розкриває зміст і роль діяльності парламенту в нетиповій для себе сфері контрольно-розпорядчої діяльності. Парламент є органом законотворення, а тому йому притаманні більшою мірою організаційно-розпорядчі й установчі функції. Хоча, як слушно зауважує О.О. Майданик, саме парламентський контроль забезпечує реальну ефективність практичного втілення парламентаризму. Це не лише функція - це засіб для реалізації повноти політичної, державно-управлінської та законотворчої діяльності Парламенту та є «важливим фактором у реалізації конституційних принципів верховенства права й відповідальності держави перед людиною та суспільством за свою діяльність» [9, с. 12-15]. Ю.Г. Барабаш слушно зазначає, що «в умовах становлення демократичної, правової державності питання створення ефективної системи контролю за діяльністю всього державного механізму набуває особливої актуальності. Практика країн з усталеними демократичними традиціями свідчить про те, що важливе місце під час здійснення контролю належить саме контрольній діяльності вищого представницького органу держави - Парламенту» [2, с. 2-4]. Це означає, що парламентський контроль є не лише елементом реалізації принципу поділу влади й забезпечення стійкості балансу між виконавчою та законодавчою гілками влади, але ще й елементом представницької демократії.

Ураховуючи це, доцільно проаналізувати сутність і зміст категорії «парламентський контроль» для того, щоб ідентифікувати найбільш значущі детермінанти й особливі риси його здійснення, а також визначення його сутності як окремої функції парламенту (табл. 1).

Таблиця 1 Аналіз доктринальних підходів до визначення сутності й змісту «парламентського контролю»

Таким чином, ми можемо констатувати відсутність певної визначеності й однозначності вчених стосовно розуміння політико-правової природи парламентського контролю. Однозначним є прийняття всіма дослідниками того факту, що парламентський контроль входить до спектра функціонального навантаження Верховної Ради України не як самостійний напрям її діяльності, а як доповнення до її законотворчої функції. Прийняття законодавства саме по собі є проявом правотворчості, а це означає, що Верховна Рада України приймає загальноприйнятні й обов'язкові до виконання та використання у сфері регулювання суспільних відносин норми. Норми права як соціальні регулятори приймаються в суспільстві безумовно, а суспільство повинно керуватися ними під час здійснення правовідносин. Така безумовність, з одного боку, означає імперативність їх виконання, а з іншого - потребує контролю та нагляду, оскільки система правоохоронних органів, місія яких полягає в забезпеченні правопорядку, не здатна об'єктивно й повноцінно контролювати певні аспекти реалізації тих чи інших норм права, реалізації суспільних відносин в окремих сегментах і сферах державного управління.

Аналізуючи наведені вище визначення, приходимо до низки основних висновків:

- парламентський контроль є функцією парламенту, яка на рівні із законодавчою забезпечує повноту реалізації конституційно-правової та державно-управлінської правосуб'єктності парламенту, його здатність реально впливати на регулювання суспільних процесів після прийняття нормативно-правових актів через інструмент коригування правозастосовної діяльності;

- парламентський контроль має декілька форм і проявляється по-різному в залежності від завдань контролю, об'єкту, який підлягає контролю, а також вимог, що висуваються до результатів такого контролю;

- науковці у своїй більшості визначають парламентський контроль як засіб дотримання балансу в системі розділу державної влади на незалежні гілки, кожна з яких повинна реалізовувати покладені завдання, але водночас забезпечує цілісність механізму держави.

У цілому можна зазначити, що унікальне поєднання законодавчої та контрольної функції в представницькому органі державної влади підвищує ефективність державного регулювання, оскільки прийняття закону означає лише виконання установчої функції державою, а вже його безпосередня реалізація та правозастосування органами державної влади забезпечить динаміку процесу регулювання суспільних відносин. натомість таке правозастосування вимагає контролю не стільки за повнотою виконання органами державної влади своїх повноважень, скільки за коректністю розуміння ними сутності норм, якими визначаються механізми державного регулювання у сфері природоохоронної діяльності.

За такої умови застосування парламентського контролю, на думку В.Є. Протасо- вої, не означає порушення парламентом своєї ролі й призначення в системі органів державної влади, але свідчить про здатність реально впливати на процеси вдосконалення системи державного управління [10, с. 148-152]. Таку ж позицію займає І.В. Процюк, зауважуючи додатково на тому, що принципи стримання та противаг і розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу й судову є досить гнучкими й можуть означати наділення парламенту додатковими повноваженнями, якщо вони здатні суттєво підвищити ефективність його основної - законотворчої - функції [11, с. 40-45]. Річ у тому, що, здійснюючи парламентський контроль, законодавчий орган отримує необхідну інформацію, яку ми можемо визначити як зворотний зв'язок із правозастосовною практикою на предмет якості юридичної техніки, законодавчої визначеності й відсутності дискретного розуміння законодавства. Відбувається не стільки контроль за діяльністю органів держави, скільки оцінка на предмет допустимості існування законодавства в такому вигляді чи його вдосконаленні. Ми наголошуємо, що це є одним з елементів системи парламентського контролю та одним із можливих аспектів його здійснення в рамках наявних підходів до оцінки сутності парламентаризму та його функцій у сучасних процесах демократизації державного управління та лібералізації державного впливу на суспільні процеси.

Розкриваючи сутність і зміст парламентського контролю у сфері використання та охорони природних ресурсів, слід зауважити на тому, що сама по собі вказана сфера виступає об'єктом державного управління. Раціональне використання природних ресурсів і навколишнього природного середовища, його охорона відтворення та пошук альтернативних шляхів збереження - все це реалізується парламентом шляхом визначення організаційно-правових засад, інституціонального забезпечення реалізації державної політики, а також шляхом прийняття стратегічних документів, які визначають тренди й орієнтири державної політики в довгостроковій перспективі.

Усе описане вище, окрім законодавчих актів, якими регулюються суспільні відносини у сфері виростання та охорони природних ресурсів, формує систему контурів можливого державного втручання в процеси природокористування. Оскільки охорона природних цінностей є завданням держави й однією з форм гарантій збереження національного багатства, то Верховна Рада України повинна контролювати такий процес. Саме по собі формування законодавства й постійне вдосконалення нормативно-правових актів виконує лише функцію оптимізації та підвищення ефективності реалізації громадянами потенціалу у сфері природоохоронної діяльності. Те, яким чином населення використовує природні ресурси, є засобом реалізації їх конституційних прав із розпорядження національним багатством, користування своїми економічними й іншими правами. Те ж саме стосується і суб'єктів господарювання, які використовують природні ресурси у своїй економічній діяльності. Така діяльність перевіряється спеціально створеними органами держави, але спосіб, характер і повнота реалізації суспільних відносин (у тому числі у сфері контролю та моніторингу, про який ми говорили вище) може перевірятися виключно органом, який розуміє сутність, зміст і методологічний базис моделі регулювання цих відносин. Тобто той зміст і ту сутність державно-управлінського впливу й механізмів реалізації суспільних відносин, державно-суспільних відносин, господарських та інших відносин із приводу використання та охорони природних ресурсів закладає парламент.

У цьому контексті функція парламентського контролю, і ми наголошуємо на тому, що це саме функція, розкривається через відповідну діяльність парламенту в цілому або окремих парламентарів, спрямована на перевірку змісту повноти реалізації механізмів державного регулювання відносин в аналізованій сфері, які закладаються в нормативно-правові акти, що приймаються Верховною Радою України. Це не контроль за діяльністю суб'єктів господарювання, приватними особами й органами державної влади в частині виконання ними своїх функцій. Йдеться про моніторинг і корегування тих модусів поведінки, які повинні бути реалізовані на практиці. Парламент не може втручатися в діяльність органів державної влади інших гілок (судової та виконавчої), але він може перевіряти правильність коректність, повноту й своєчасність правореалізаційної діяльності таких органів, оскільки лише парламент може визначати відповідність правореалізаційної практики таких органів тим вимогам і моделям, які закладалися на етапі прийняття нормативно-правових актів.

Усе це свідчить про те, що парламентський контроль у сфері використання та охорони природних ресурсів - це елемент системи управління державою. Це означає, що, здійснюючи парламентський контроль, Верховна Рада України отримує важливу інформацію, фактично зворотний зв'язок, а тому за результатами парламентського контролю відбувається коригування та виправлення неточностей нормативно-правового забезпечення в аналізованій сфері. Отримана за результатами парламентського контролю інформація дає змогу визначити основні недоліки правореалізаційної діяльності органів державної влади й встановити ті помилки або прогалини, які були допущені на етапі розробки й прийняття законодавства.

Висновки і пропозиції. Загалом підсумовуючи викладене вище, ми доходимо висновку, що парламентський контроль у сфері використання та охорони природних ресурсів доцільно визначити в широкому й вузькому розумінні:

- у широкому розумінні - це засіб реалізації парламентом функції щодо практичного забезпечення виконання принципу стримання та противаг щодо органів виконавчої влади у сфері використання та охорони природних ресурсів;

- у вузькому розумінні - це спеціальна, окрема функція парламенту з приводу з'ясування реального стану виконання органами виконавчої влади завдань державної політики у сфері використання та охорони природних ресурсів; виявлення недоліків її реалізації, відхилень правозастосовної діяльності від реального юридичного змісту механізмів державного управління, визначених на законодавчому рівні; встановлення ступеня досягнення цілей державної політики й реалізації органами виконавчої влади державних гарантій в означеній сфері суспільних відносин, метою якої є вироблення напрямків удосконалення законодавства і корегування державної політики, в тому числі шляхом вжиття політичних санкцій парламентом та юридичних санкцій компетентними органами.

Таким чином, парламентський контроль - це функція парламенту, спрямована на виправлення допущених помилок чи прогалин законодавства, які призводять до некоректної реалізації модусів поведінки, в тому числі у сфері використання та охорони природних ресурсів.

Список використаної літератури:

1. Авер'янов В.Б. Адміністративне право України : академічний курс. Київ : Юридична думка, 2011. 592 с.

2. Барабаш Ю.Г. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 ; Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. Харків : НЮАУ ім. Я. Мудрого, 2004. 20 с.

3. Верцімага І.В. Механізми здійснення парламентського контролю за реалізацією державної екологічної політики в Україні : автореф. дис. ... канд. наук з держ. упр. : 25.00.02 ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. Київ, 2017. 214 с.

4. Журавський В.С. Теоретичні та організаційно-правові проблеми становлення і розвитку українського парламентаризму : автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук : 12.00.01 ; Нац. ун.-т «Одеська юридична академія». Одеса, 2001. 36 с.

5. Ківалов С.В. Парламентський контроль в Україні: законопроєктні обґрунтування. Парламентаризм в Україні: теорія та практика : матер. міжнар. наук.-практ. конф., м. Київ, 26 червня 2001 р. Київ : Інститут законодавства Верховної Ради України, 2001. С. 412-417.

6. Коврякова Е.В. Парламентский контроль в зарубежных странах : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 ; Моск. гос. юрид. акад. Москва, 2002. 216 с.

7. Куцин Я.М. Праксеологія парламентського контролю: порівняльно-аналітичне дослідження : дис канд. юрид. наук : 12.00.02 ; ДВНЗ «Ужгородський національний університет». Ужгород, 2018. 262 с.

8. Лінецький С.В. Контрольні повноваження комітетів Верховної Ради України: правове регулювання та проблеми реалізації. Парламент: науково-популярний журнал. 2015. № 1. С. 3-53.

9. Майданник О.О. Теоретичні проблеми контрольної функції парламенту України : автореф. дис д-ра. юрид. наук : 12.00.02 ; Інститут законодавства Верховної Ради України. Київ, 2008. 41 с.

10. Протасова В.Є. Парламентсько-президентська республіка: сутність, особливості, різновиди : монографія. Харків : Право, 2009. 208 с.

11. Процюк І.В. Поділ державної влади в умовах різних форм державного правління : монографія. Харків : Право, 2012. 445 с.

12. Шаповал В.М. Парламент: функціональні характеристики. Право України. 2015. № 5. С. 54-71.

Kyryliuk O.

The concept of parliamentary control in the use and protection of natural resources

The essence and content of the parliament's control function is revealed. It was disclosed the content of the concept of"parliamentary control" as a special scientific category. There were determined the features of its implementation and forms of implementation. It was investigated the correlation of parliamentary control with other functions of parliament. The features of parliamentary control in the use and protection of natural resources have been determined. There were also revealed the political and legal nature of such control and the content of its implementation as a separate function of the parliament.

The issue of parliamentary control over the use of natural resources is new in the scientific community. Instead, there is a sufficient number of works, where the subject is parliamentary control as a function and area of activity of the parliament, as a form of exercising its powers. Most scholars define parliamentary control as a means of maintaining a balance in the system of division of state power into independent branches, each having to perform its functions while ensuring the integrity of the state mechanism. Parliamentary control over the use and protection of natural resources is an element of the system of state government. Parliamentary control in the field of use and protection of natural resources should be defined in a broad and narrow sense. In a broad sense it is a means for the parliament to realize its function of practical enforcement of the principle of checks and balances in relation to the executive branch in the field of use and protection of natural resources. In a narrow sense, it is a special, separate function of the parliament to clarify the real state of fulfilling tasks of state policy by the executive authorities in the field of use and protection of natural resources; identification of shortcomings of its implementation, deviations of law enforcement activities from the real legal content of public administration mechanisms determined at the legislative level.

Key words: parliamentary control, functions of parliament, use and protection of natural resources, state regulation of environmental activities, legislative activity.

Размещено на Allbest.ru