Обеспечение прозрачности бюджетного процесса: основные аспекты и выявленные проблемы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Обеспечение прозрачности бюджетного процесса: основные аспекты и выявленные проблемы

Алексей Михайлович Куничкин, студент факультета экономики и управления,

АННОТАЦИЯ

правовой принцип прозрачности бюджетный

В статье раскрывается сущность правовой категории «принцип прозрачности» в бюджетном процессе, а также выявляются проблемы, возникающие у участников бюджетных отношений в рамках осуществления своих интересов, задач и функций. Актуальность выбранной темы обусловлена повышенным вниманием к бюджетному процессу на всех уровнях власти в связи с тем, что граждане проявляют постоянный интерес к оценке эффективности и целям расходования бюджетных средств. Принцип прозрачности в бюджетном праве отражен в ст. 36 Бюджетного кодекса РФ. Принцип прозрачности обозначает открытость и доступность для публичного ознакомления людей информации о бюджетном процессе на любом уровне власти. Публичное обнародование всех бюджетных показателей дает возможность быстро изобличать нарушения законодательства РФ и предотвращать неправомерные траты бюджетных средств. Практическое значение данной работы выражается в разработке предложений, устремленных на минимизацию сложностей, проявляющихся у участников бюджетных отношений в течение реализации ими принципа прозрачности в бюджетном процессе России. Методами проведения исследования послужили анализ, сравнение и обобщение.

Ключевые слова: бюджетный процесс; бюджетная система; Бюджетный кодекс Российской Федерации; принцип прозрачности; государственное управление; местное самоуправление; электронный бюджет; бюджет для граждан; финансовая грамотность; общественный контроль

ABSTRACT

Ensuring the Transparency of the Budget Process: Main Aspects and Problems Identified

Aleksey M. Kunichkin, Student of Economics and Management, Omsk branch

of Financial University, Omsk, Russia

The article reveals the essence of the legal category “the principle of transparency" in the budget process, as well as identifies the problems arising among the participants of budget relations in the framework of their interests, tasks and functions. The relevance of the chosen topic is due to the increased attention to the budget process at all levels of government. It is because citizens show a constant interest in assessing the effectiveness and goals of spending budget funds. The principle of transparency in budget law is reflected in article 36 of the Budget Code of the Russian Federation. The principle of transparency refers to the openness and accessibility of information about the budget process to the public at any level of government. Public disclosure of all budget indicators makes it possible to quickly expose violations of the legislation of the Russian Federation and prevent illegal spending of budget funds. The author expressed the practical significance of this work in the development of proposals aimed at minimising the difficulties manifested by the participants of budgetary relations during the implementation of the principle of transparency in the budget process. The methods of the study were analysis, comparison, and generalisation.

Keywords: budgetary process; budgetary system; the Budget Code of the Russian Federation; the principle of transparency; public administration; local government; electronic budget; budget for citizens; financial literacy; public control

ВВЕДЕНИЕ

Центральным элементом финансовой системы любой страны является государственный бюджет, служащий для аккумулирования и использования финансовых ресурсов в целях выполнения основных задач, возложенных на органы государственной власти и местного самоуправления. Он предстает в виде инструмента социальной и экономической политики, необходим для перераспределения валового внутреннего продукта страны с учетом основных интересов населения. Целями такого процесса могут являться: «содействие развитию приоритетных отраслей экономики; поддержка тех ее секторов, которые являются убыточными или нерентабельными, но имеют высокую социальную значимость, а также необходимы для обеспечения национальной безопасности; преодоление чрезмерной дифференциации доходов граждан и др.» [1, с. 48].

«Регулируемая нормами права деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по составу, рассмотрению, утверждению и исполнению (включая контроль) бюджетов всех уровней (федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации и местный бюджет) и бюджетов государственных внебюджетных фондов называется бюджетным процессом» [2, с. 50].

Сейчас государственные и муниципальные служащие в ходе своей профессиональной деятельности открывают для населения ключевые аспекты деятельности, в том числе и сферу финансов. Именно процессу расходования бюджетных средств уделяется достаточно пристальное внимание, как со стороны вышестоящих государственных структур, так и населения в связи с тем, что уровень коррумпированности государственного аппарата остается по-прежнему высоким. «Об этом свидетельствуют многочисленные проверки, проводимые Прокуратурой РФ, Счетной палатой РФ, осуществляется постоянный мониторинг использования бюджетных средств, проводимый

Министерством финансов РФ» [3, с. 71]. Именно поэтому в рамках данной работы мы подробно изучим принцип прозрачности, применяемый в бюджетной системы РФ.

СУЩНОСТЬ ПРИНЦИПА ПРОЗРАЧНОСТИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

В первую очередь обратим внимание на законодательное закрепление рассматриваемого понятия. В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) закреплена сущность принципа прозрачности:

• «обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полнота представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

• обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на едином портале бюджетной системы РФ и др.»¹.

Стоит отметить, что законодательное закрепление рассматриваемого принципа не ограничивается лишь БК РФ: это понятие также отражено в основном законе нашей страны - Конституции РФ. Главным образом прозрачность отражается в п. 4 ст. 29 Конституции РФ: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом»² (за исключением сведений, содержащих государственную тайну). Так как федеральный (региональный, местный) бюджет имеет статус закона, необходимо обратить внимание на их обязательную публикацию в СМИ, что напрямую вытекает из ст. 15 Конституции РФ: «законы подлежат обязательному официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются» Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). URL: Ы«р:/М™™. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 03.11.2019).. На основании указанной статьи Конституции РФ можно утверждать о закреплении прозрачности на самом высшем правовом уровне.

На конституционную природу рассматриваемого явления в бюджетном праве РФ в своих решениях также указывал Конституционный Суд РФ: «И финансовое регулирование, и бюджетная система России в обязательном порядке должны соответствовать требованиям прозрачности, открытости на всех этапах бюджетного процесса» Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 № 12-П «По делу о проверке конституционности п. 2 ст. 155, п. 2 и 3 ст. 156 и абзаца двадцать второго ст. 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия». Российская газета. 2004. № 134.. Безусловно, это относится к процедурам формирования, принятия и исполнения бюджетов органами государственной и муниципальной власти.

При изучении информации, размещенной в иных литературных источниках, суть понятия «прозрачность», например, по мнению Д.Л. Комягина, А.Н. Козырина, А.А. Ялбулганова, заключается в следующих чертах:

1. «Достоверности;

2. Своевременности;

3. Достаточности;

4. Системности информации» [5].

На основе анализа вышеизложенной информации можно дать следующее определение исследуемому понятию: принцип прозрачности бюджета подразумевает открытые для всех лиц данные, включающие в себя информацию об исполнении бюджетов, процессе его формирования, проведении государственных закупок и др.

В выведенном нами определении видна взаимосвязь принципа прозрачности с гласностью и открытостью. Ведь не зря в словарях прозрачность трактуется как «особая информационная политика государства, выстроенная на принципах открытости в отношении общественности; открытость, доступность информации о государственной деятельности» [4, с. 11].

ПРАКТИЧЕСКАЯ РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА ПРОЗРАЧНОСТИ В БЮДЖЕТНОМ ПРАВЕ РФ

Толчком к нынешнему активному формированию правовых институтов реализации принципа прозрачности в России стал один из тезисов «Бюджетного послания Президента РФ о бюджетной политике в 2014-2016 годах»: «Мы должны обеспечить большую прозрачность и открытость бюджетного процесса для граждан. Это одно из ключевых условий повышения эффективности госинвестиций, всей бюджетной политики» Бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 2014-2016 годах. URL: http://www.rg.ru/2013/06/13/ stenogramma.html (дата обращения: 03.11.2019).. Главе государства удалось обозначить актуальность и важность исследуемого нами явления для бюджетной политики страны, ведь впоследствии его реализация будет способствовать развитию эффективной системы общественных финансов.

На самом деле повышение степени прозрачности бюджетного процесса на различных уровнях власти способствует исполнению следующих задач:

• позволит осуществлять общественный (государственный) контроль с целью выявления нецелевого расходования бюджетных средств, вследствие чего будет усилена борьба с коррупцией;

• повысит уровень доверия населения и институтов гражданского общества к органам власти;

• окажет содействие привлечению иностранного капитала в страну;

• поднимет величину ответственности органов власти, участвующих в бюджетном процессе;

• создаст условия для общественного обсуждения вопросов, связанных с бюджетным процессом.

Подробно анализируя принцип прозрачности, мы пришли к выводу, что выделяются два способа получения информации о бюджетном процессе. Первый способ заключается в получении данных через средства массовой информации или сеть Интернет. Второй способ - это взаимодействие граждан и иных заинтересованных лиц с уполномоченными органами государственной власти (применение такого способа означает обращение в государственные органы власти путем направления в его адрес соответствующего заявления или обращения в письменной форме).

К правовому институту обеспечения принципа прозрачности следует отнести создание специальных электронных сервисов. Первым таким сервисом стал портал «Электронный бюджет», сформированный в 2013 г. Его предназначение заключается в увеличении уровня доступности информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии публично-правовых образований, об их активах и обязательствах. На сегодняшний день там представлено большое количество различного рода инфографики; в свободном доступе находятся аналитические отчеты; размещены видеокомментарии, обучающие ролики, игры; предложены каналы для обратной связи с разработчиками сайта; выгружена актуальная информация о доходах, расходах, государственном долге и др. как федерального бюджета, так и бюджетов любого субъекта РФ. Однако разочаровывает тот факт, что сведения, касающиеся бюджетного процесса на местном уровне, на данном портале попросту отсутствуют, что говорит о следующем: данный институт обеспечения принципа прозрачности не совершенен и требует дальнейшей доработки. Вполне вероятно, что так пытаются умолчать о существующих проблемах: «в России далеко не всем муниципалитетам хватает собственных денежных средств для обеспечения комфортного проживания людей, вследствие чего в стране остро стоит проблема финансовой недостаточности бюджетов муниципальных образований» [6, с. 67].

Еще одним проектом, реализующимся в рамках выпущенных Международным бюджетным партнерством и Международным валютным фондом рекомендаций, является «Бюджет для граждан», представляющий собой упрощенную версию бюджетного документа. Целью создания брошюры «Бюджет для граждан» является донесение до населения в удобной и понятной форме планов и действий органов власти и финансовых органов, а также форм и способов их взаимодействия с ними.

Министерством финансов Омской области в рамках данного проекта ежегодно издается брошюра «Бюджет для граждан» Бюджет для граждан к проекту закона Омской области «Об областном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов». URL: http://budget.omsk.ifinmon.ru/(дата обращения: 03.11.2019). (см. рисунок), где во всех подробностях представлены доходные и расходные статьи бюджета; приводится некий прогноз социально-экономического развития региона; отражены различные социально-экономические показатели (индекс обрабатывающего производства, индекс производства пищевых продуктов и др.); перечислены основные тезисы реализации государственных программ Омской области; приведены определения всех понятий, используемых в бюджетном процессе и др.

Однако практическая реализация принципа прозрачности в бюджетном праве России влечет за собой ряд проблем. По-прежнему сложностью в реализации принципа прозрачности является трудный, не имеющий практического значения для большинства граждан формат публикуемых документов, относящихся к бюджетному процессу. Эту проблему можно рассмотреть с двух сторон. С одной - публикуемые данные о бюджете, различные государственные и муниципальные программы недостаточно детализированы - в основном приводятся лишь общие цифры. Население же заинтересовано в получении ответов на конкретные вопросы: будет ли построен рядом с домом обычного жителя города детский сад? когда произведут закупку нового медицинского оборудования в больницу? куда он приписан? отремонтируют ли дорогу, по которой ему приходится каждый день проезжать? и др. С другой же стороны - необходимо сказать о том, что уровень финансовой грамотности населения крайне низок.

Анализируя основные аспекты реализации принципа прозрачности в бюджетном процессе, мы выявили еще одну проблему, которую можно решить при помощи изменений в законодательстве РФ. В Конституции РФ и ст. 36 БК РФ говорится об обязательном опубликовании в СМИ утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении - если на федеральном уровне данную норму легко реализовать, то на уровне субъектов РФ и муниципалитетов - очень затруднительно. В первую очередь это связано с недостаточной мощностью местных и региональных печатных изданий. Зачастую необходимые документы издаются в виде отдельной брошюры очень ограниченным тиражом, к которой имеют доступ только избранные. Заметим, что обнародование указанных данных на сайте органов государственной и муниципальной власти в сети Интернет не решает все проблемы, потому как БК РФ четко указывает на то, что опубликование бюджетов и отчетов об их исполнении обязательно осуществляется в СМИ, сайты же органов власти таковыми не являются. На наш взгляд, решением данной правовой коллизии может быть изменение нормы, содержащейся в Конституции РФ и ст. 36 БК РФ: трактовку «обязательное опубликование в СМИ» Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (дата обращения: 03.11.2019). необходимо заменить на «обязательное опубликование в СМИ либо в сети Интернет».

Наличие дел в судах по ст. 36 БК РФ говорит о неисполнении в полном объеме требований к органам государственной и муниципальной власти об обнародовании информации, связанной с бюджетным процессом. Приведем примеры из судебной практики: нередко администрации различных бюджетных учреждений не размещают на необходимых официальных интернет-сайтах сведения, содержащие план финансово-хозяйственной деятельности; информацию об операциях с целевыми средствами из бюджета; информацию о показателях бюджетной сметы; информацию о годовой финансовой отчетности учреждения, что является недопустимым. Суды при вынесении постановлений по подобным делам чаще всего обязывают должностных лиц в обязательном порядке обеспечивать обнародование всей необходимой информации. С сожалением констатируем, что с каждым годом количество обращений в судебные инстанции возрастает.

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ ПРИНЦИПА ПРОЗРАЧНОСТИ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ

После изложения существующих проблем стоит представить предложения по улучшению работы органов власти, связанной с раскрытием информации о бюджетном процессе.

1. На федеральном уровне следует законодательно закрепить полномочия общественных советов при органах государственной власти и органах местного самоуправления с целью упорядочения их деятельности - на данный же момент полномочия подобных объединений в разных субъектах РФ и муниципальных образованиях сильно отличаются. Также необходимо отладить процесс взаимодействия населения и общественных советов, на которых следовало бы возложить обязанности по приему граждан по вопросам, связанным с прямым нарушением их прав на получение полной и достоверной информации о бюджетном процессе.

2. Органам государственной власти и местного самоуправления, чьи полномочия напрямую касаются осуществления бюджетного процесса, предлагаем регулярно (не реже двух раз в год) проводить специальные пресс-конференции с целью обеспечения населения необходимой информацией, связанной с процессом формирования и исполнения бюджетов разных уровней.

3. Реализация специальных образовательных проектов, целью которых станет повышение уровня информированности граждан всех возрастов о бюджетной политике страны, региона, муниципалитета. Прототипом такого проекта может стать всероссийская программа «Дни финансовой грамотности в учебных заведениях», где в ходе открытых занятий старшеклассники и студенты встречаются с авторитетными финансистами - представителями российского финансового сектора, которые знакомят слушателей с основами рационального использования финансовых ресурсов и грамотного потребительского поведения в отношении розничных финансовых услуг.

4. В нескольких регионах и муниципальных образованиях РФ следует провести эксперимент по вовлечению граждан в бюджетный процесс на основе опыта бразильского города Порту- Алегри. Там сначала на уровне районных советов жители составляют список требований и наказов от лица населения своих кварталов (домов). В числе таких требований могут быть, например, строительство школы, асфальтирование дороги, развитие центра здравоохранения и т.п. Эти предложения направляются в Народный совет, который определяет приоритеты. Затем эти приоритеты направляются в Совет представителей, где делегаты совместно с сотрудниками городской администрации уточняют выбранные приоритеты с учетом финансовых возможностей бюджета. Этот эксперимент позволил создать действительно прозрачный механизм по использованию бюджетных средств, который к тому же обеспечивал целевое расходование данных средств. Более того, благодаря такой системе повысилось доверие к городской администрации, значительно снизился процент граждан, уклоняющихся от уплаты налогов.

ВЫВОДЫ

Таким образом, БК РФ, отразив на своих страницах принципы бюджетной системы страны, предполагает их взаимосвязь друг с другом, которая в совокупности создает четкие требования для организации правовой основы реализации принципа прозрачности в бюджетном праве России. С 1 января 2018 г. в БК РФ вступили изменения, коснувшиеся и рассматриваемого нами вопроса. Произошли нововведения в сфере государственных закупок, процедуре получения субсидий, учета остатков средств бюджетов; финансовый контроль теперь распространяется и на публично-правовые компании, и на исполнителей государственных заказов - все это только упрочняет позиции принципа прозрачности в нормативно-правовых актах страны.

Среди рассмотренных в данной работе вопросов были установлены значимые положения, определяющие понятие «принцип прозрачности» в бюджетном праве РФ и его практическая реализация. В настоящее время активно используются важные, на наш взгляд, инструменты, созданные для практической реализации этого принципа. Например, нами были рассмотрены недавно созданные электронные системы: «Электронный бюджет» и «Бюджет для граждан», образованные как публичные площадки для раскрытия информации о бюджетном процессе.

«Процесс практической реализации принципа прозрачности в бюджетном праве РФ несовершенен и имеет ряд проблем, требующих большего внимания со стороны государства с целью их устранения» [7, с. 55]. Для этого необходимо разработать новые правовые и процессуально-правовые нормы и систематизировать уже существующие законодательные нормы, регулирующие принцип прозрачности в бюджетном праве страны.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ

1. Комягин Д.Л., Козырина А.Н. Бюджетное право России. Учебное пособие. M.: Институт публично-правовых исследований; 2011. URL: http://myLawsuit.ru/_Ld/0/27_komyagin.pdf(дата обращения: 03.11.2019).

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Поглавный научно-практ. комментарий коллектива ученых под рук. Ялбулганова А.А. А.Н. Козырин, ред. М.: ЗАО «Библиотечка РГ»; 2012.

3. Сарбукова А.С. Способы обеспечения принципа прозрачности (открытости) бюджетов в Российской Федерации. Право. 2014;(6):71-76.

4. Яруллина Г.Р. Принцип прозрачности (открытости) бюджетной системы РФ: содержание и реализация. Российское право в Интернете. 2013;(5):10--15.

5. Комягин Д.Л., Козырин А.Н., Ялбулганов А.А. и др. Казна и бюджет. М.: Наука; 2014. URL: http://www. consuLtant.ru (дата обращения: 03.11.2019).

6. Куничкин А.М. Низкий уровень финансовой обеспеченности бюджетов муниципальных образований и способы решения этой проблемы. Научные записки молодых исследователей. 2019;7(2):66-70.

7. Ялбулганов A.A. Основные направления развития науки финансового права в России в XIX - начале XX в. Реформы и право. 2015;(3):47-62.

References

1. Komyagin D. L., Kozyrina A. N. Budget Law of Russia: Tutorial. Moscow: Institute of PubLic-LegaL Research; 2011. URL: http://myLawsuit.ru/_Ld/0/27_komyagin.pdf (accessed on 03.11.2019). (In Russ.).

2. Budget Code of the Russian Federation. A.A. YaLbuLganov, A. N. Kozyrin, eds. Moscow: Library RG; 2012. (In Russ.).

3. Sarbukova A. S. Ways to ensure the principLe of transparency (openness) of budgets in the Russian Federation. Law. Journal of the Higher School of Economics. 2014;6:71-76. (In Russ.).

4. JaruLLina G. R. PrincipLe of Transparency (Openness) of the Budget System of the Russian Federation: Content and ImpLementation. Russian Law on the Internet. 2013;5:10-15. (In Russ.).

5. Komyagin D. L. et aL.Kazna and Budget. Moscow: Science; 2014. URL: http://www.consuLtant.ru (accessed on 03.11.2019). (In Russ.).

6. Kunichkin A. M. Low LeveL of financiaL security of municipaL budgets and ways to soLve this probLem. Nauchnyezapiskimolodykhissledovatelei = Scientific notes of young researchers. 2019;7(2):66-70. (In Russ.).

7. YaLbuLganov A. A. Main directions of deveLopment of financiaL Law science in Russia in XIX - earLy XX century. Reforms and law. 2015;3:47-62. (In Russ.).

Размещено на Allbest.ru