Правовий механізм публічного адміністрування у сфері туристичної діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стаття з теми:

Правовий механізм публічного адміністрування у сфері туристичної діяльності

Дубов С.М., викладач кафедри загально-правових дисциплін (Дніпровський гуманітарний університет)

Стаття присвячена характеристиці правового механізму публічного адміністрування у сфері туристичної діяльності в Україні. Розкрито зміст поняття «правовий механізм». Визначено коло суб'єктів публічного адміністрування у сфері туристичної діяльності в Україні з урахуванням специфіки діяльності, усієї внутрішньодержавної та зарубіжної широти публічного владного впливу, можливості залучення до таких процесів суб'єктів недержавного сектору. Визначено роль та способи групування форм публічного адміністрування у сфері туристичної діяльності в Україні. Установлено критерії ідентифікації правових форм владного впливу, на основі яких виокремлено та досліджено такі способи його зовнішнього вираження, як адміністративні акти, адміністративні договори, автоматизовані правові наслідки. Окремої уваги приділено попереднім рішенням та консультаціям як адміністративним актам із перехідними властивостями, що відіграють перешкоджаючу роль. Встановлено природу та проблеми правового механізму публічного адміністрування у сфері туристичної діяльності в Україні. Доведено, що правовими формами публічного адміністрування у сфері туристичної діяльності в Україні є такі способи його зовнішнього вираження, для яких властива імперативна пов'язаність і наступність із правовим наслідком. Виокремленні форми публічного адміністрування у сфері туристичної діяльності в Україні за досягнутими результатами, за спрямованістю, за суб'єктним складом, за суб'єктом ініціативи, за умовами застосування, за юридичним змістом та за способом вираження. Охарактеризовано методи публічного адміністрування у сфері туристичної діяльності в Україні, співвідношення прямих і непрямих методів з використанням традиційних та ліберальних методів публічного адміністрування у сфері туристичної діяльності в Україні. Визначено зарубіжне та вітчизняне підґрунтя методології публічного адміністрування у сфері туристичної діяльності в Україні. Доведено, що недосконалість нормативно-правового забезпечення та дієвого правового механізму державного регулювання туристичної діяльності в Україні, а також економічної моделі в'їзного і внутрішнього туризму, необхідність удосконалення умов ліцензування, технології стандартизації, сертифікації та статистики підтверджує перспективність подальшого наукового пошуку з даної проблематики.

Ключові слова: механізм, публічне адміністрування, суб'єкт публічного адміністрування, сфера туристичної діяльності, туризм, туристична сфера, туристична діяльність, туристичний комплекс.

DubovS. M. Legal mechanism of public administration in the field of tourism

The article is devoted to the characteristics of the legal mechanism of public administration in the field of tourism in Ukraine. The meaning of the concept of “legal mechanism” is revealed. The range of subjects of public administration in the field of tourism in Ukraine is determined, taking into account the specifics of the activity, the entire domestic and foreign breadth of public influence, the possibility of involving non-state sector entities in such processes. The role and methods of grouping forms of public administration in the field of tourism in Ukraine are determined. Criteria for identification of legal forms of power influence have been established, on the basis of which such ways of its external expression as administrative acts, administrative agreements, automated legal consequences have been singled out and studied. Particular attention is paid to previous decisions and consultations as administrative acts with transitional properties that play a deterrent role. The nature and problems of the legal mechanism of public administration in the field of tourism in Ukraine are established. It is proved that the legal forms of public administration in the field of tourism in Ukraine are such ways of its external expression, which are characterized by imperative connection and continuity with a legal consequence. Selected forms of public administration in the field of tourism in Ukraine by results achieved, by direction, by subject composition, by subject of initiative, by conditions of application, by legal content and by way of expression. Methods of public administration in the field of tourism in Ukraine, the ratio of direct and indirect methods using traditional and liberal methods of public administration in the field of tourism in Ukraine are described. The foreign and domestic basis of the methodology of public administration in the field of tourism in Ukraine is determined. It is proved that the imperfection of regulatory and legal support and effective legal mechanism of state regulation of tourism in Ukraine, the lack of a general strategy for domestic tourism, as well as the economic model of inbound and domestic tourism, the formation of which is mandatory for each developed country, the need to improve conditions licensing, technologies of standardization, certification and statistics confirms the prospects for further scientific research on this issue.

Key words: mechanism, public administration, subject of public administration, sphere of tourist activity, tourism, tourist sphere, tourist activity, tourist complex.

Вступ

туризм публічний адміністрування україна

Туристична діяльність як багатогранне явище вже є феноменом сьогодення внаслідок постійного розвитку і зацікавленості в ньому будь-якої розвиненої держави. У зв'язку з розвитком світового туризму зростає інтерес до пошуку шляхів ефективного розвитку цієї галузі і в Україні, причому як із боку держави, так і з боку господарюючих суб'єктів. На сучасній стадії функціонування української держави особливого значення набуває розвиток і реалізація правових норм, спрямованих на підвищення гарантій і ефективності захисту прав і законних інтересів споживачів туристського продукту, вирішення питань, пов'язаних із задоволенням інтересів подорожуючих осіб та ефективністю розвитку всієї туристичної сфери взагалі. Не рідко виникають спірні ситуації, що є наслідком неповноти і суперечності правових норм, недостатньої розробленості понятійного апарату, а іноді навіть відсутності нормативно-правових документів, що регламентують взаємовідносини суб'єктів туристичної діяльності. Формування дієвого регуляторного механізму - важлива умова забезпечення розвитку туристичної галузі в Україні. Однак є й низка негативних факторів: недосконалість норматив-но-правової бази, суперечливість та неузгодженість окремих її положень, відсутність ефективної державної програми, яка б регулювала туристичну діяльність як перспективний напрям розвитку. Зазначене свідчить про необхідність наукового дослідження наявних проблем правового механізму публічного адміністрування у сфері туристичної діяльності в Україні, формулювання теоретичних положень і на цій основі - пропозицій щодо вдосконалення цієї діяльності.

Діяльність суб'єктів публічного адміністрування у сфері туристичної діяльності, стан її нормативно-правового регулювання в Україні досліджували такі вчені, як В. Александров, В. Биркович, О. Білотіл, І. Валентюк, С. Дітковська, С. Домбровська, Л. Івашина, Є. Козлов- ський, П. Мельник, Н. Свірідова, Г. Старостенко, Л. Томаневич, І. Школа, Е. Щепанський та інші. Проблеми становлення і розвитку публічного адміністрування у сфері туристичної діяльності досліджуються у працях М. Баймуратова, В. Бакуменка, В. Вакуленка, Н. Гос- тєвої, З. Варналія, А. Дуровича, О. Лебединської, В. Погорілка, П. Рабіновича, О. Серьо- гіна та інших учених. Разом із тим недостатньо правової літератури, наукових досліджень, навчальних посібників, що розкривають зміст нормативно-правової бази публічного адміністрування у сфері туристичної діяльності, що враховує правові аспекти її здійснення, хоча саме правова підготовленість суб'єктів, що здійснюють туристичну діяльність, дозволяє уникнути більшості найбільш поширених помилок, забезпечити ефективне задоволення потреб у відповідних послугах, досягти успіху в конкурентній боротьбі, що і зумовлює актуальність даного напрямку дослідження.

Постановка завдання. Метою статті є визначення сучасного стану нормативно-правового забезпечення туристичної галузі та дослідження ефективності функціонування правового механізму публічного адміністрування у сфері туристичної діяльності.

Результати дослідження

Сьогодні завдяки наявності величезного потенціалу туристична сфера набула статусу однієї з галузей, що найбільш динамічно розвивається. Стрімкий розвиток туризму, який відображається в щорічному зростанні кількості подорожуючих, як українських, так і зарубіжних, викликає необхідність регулювання певних правовідносин, які відповідають сучасним вимогам українського законодавства.

Відносини у сфері туристської діяльності - це складні суспільні відносини, в яких беруть участь чотири сторони: туристська фірма, турист, держава і організації туристичної індустрії (перевізники, засоби розміщення, підприємства громадського харчування). У зв'язку з тим, що здійснення туристичної діяльності за відсутності однієї з названих сторін є неможливим, особливого значення набуває координаційна політика зі створення балансу між суб'єктами туристських відносин [1, с. 89]. Головним інструментом балансової політики є дієвий правовий механізм державного регулювання туристської діяльності. У сучасних реаліях в Україні відбувається активізація правових механізмів державного регулювання туристичної сфери, а саме: впроваджуються нові закони, вносяться деякі зміни в чинні нормативно-правові акти, корегуються положення національного законодавства в галузі туризму відповідно до міжнародних стандартів. Насамперед правовою основою сфери туризму виступає Конституція України.

Конституція України є правовим актом, що наділений вищою юридичною силою, що закріплює відправні принципи правового регулювання і є базою всього законодавства в області туристської діяльності. Так, ст. 45 Конституції України наголошує «кожен, хто працює, має право на відпочинок. Це право забезпечується наданням днів щотижневого відпочинку, а також оплачуваної щорічної відпустки». Ст. 33 Конституції України визначає, що «кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом». Ст. 42 регламентує право на «підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом. Держава забезпечує захист конкуренції в підприємницькій діяльності. Не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція. Держава захищає права споживачів, здійснює контроль за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт» [2].

Розширення меж туризму, а також необхідність формування сучасної туристичної індустрії потребує правового регулювання туристської діяльності з урахуванням світового досвіду. Формування нормативно-правової бази, що відповідає сучасним реаліям, є найважливішою основою для розвитку туризму в Україні. Відповідно до ст. 9 Конституції України «чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України». Це стосується також зарубіжних нормативно-правових актів, які усе більше уніфікуються та переймаються національним законодавством. Міжнародним співтовариством прийнята велика кількість спеціальних документів, що регулюють різні напрями туристичної діяльності. Зазначимо лише, що їх прийняття надало додатковий імпульс розвитку вітчизняного туризму, викликало необхідність гармонізації національного туристичного законодавства з іноземним [3, с. 191].

Наступним за значимістю правовим актом, що регулює туристичну діяльність, є Закон України «Про туризм», який «визначає загальні правові, організаційні та соціально-економічні засади реалізації державної політики України щодо публічного адміністрування у сфері туристичної діяльності та спрямований на забезпечення закріплених Конституцією України прав громадян на відпочинок, свободу пересування, охорону здоров'я, на безпечне для життя і здоров'я довкілля, задоволення духовних потреб та інших прав при здійсненні туристичних подорожей». Відповідно до ст. 6 Закону України «Про туризм» реалізація державної політики в галузі туризму здійснюється шляхом: визначення і реалізації основних напрямів державної політики в галузі туризму, пріоритетних напрямів розвитку туризму; визначення порядку класифікації та оцінки туристичних ресурсів України, їх використання та охорони; спрямування бюджетних коштів на розробку і реалізацію програм розвитку туризму; визначення основ безпеки туризму; нормативного регулювання відносин у галузі туризму (туристичного, готельного, екскурсійного та інших видів обслуговування громадян); ліцензування в галузі туризму, стандартизації і сертифікації туристичних послуг, визначення кваліфікаційних вимог до посад фахівців туристичного супроводу, видачі дозволів на право здійснення туристичного супроводу; встановлення системи статистичного обліку і звітності в галузі туризму та курортно-рекреаційного комплексу; організації і здійснення державного контролю за дотриманням законодавства в галузі туризму; визначення пріоритетних напрямів і координації наукових досліджень та підготовки кадрів у галузі туризму; участі в розробці та реалізації міжнародних програм з розвитку туризму [4]. Однак попри те, що в цілому Закон «Про туризм» став правовою основою відносин у сфері туризму і створив передумови для розвитку державного і регіонального туристського законодавства, його зміст ще далекий від досконалості і потребує подальшого корегування та доповнення з урахуванням туристських відносин, що розвиваються.

Засоби реалізації державної політики в галузі туризму зумовлюють прийняття законодавчих та інших правових актів, впливають на розвиток і розширення предмета правового регулювання, в якості якого виступає туристична діяльність. Звичайно, що без активної підтримки і безпосереднього втручання держави в питання реорганізації та розвитку туристичної галузі, ефективне функціонування та вдосконалення туризму буде практично неможливо або вкрай ускладнено. Так, Кабінет Міністрів України ухвалив Стратегію розвитку туризму та курортів на період до 2026 р., де передбачив для центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері туризму та курортів, щорічні асигнування з Державного бюджету України на її здійснення. Цією Стратегією передбачалося здійснення комплексу заходів щодо удосконалення системи управління туристичною галуззю, розроблення відповідних нормативно-правових актів, нагромадження на різних підприємствах туристичної галузі необхідних для здійснення структурних перетворень фінансових та кадрових ресурсів, зміцнення наявної матеріально-технічної бази, удосконалення системи статистики, створення умов для реалізації інвестиційних проектів [5]. Цей документ започаткував державне регулювання туристичної діяльності в нашій країні. На сучасному етапі Кабінет Міністрів України схвалив Стратегію розвитку туризму та курортів на період до 2026 року, основними завданнями якої є: здійснення комплексу заходів з підтримки розвитку туристичної індустрії, зокрема створення привабливого інвестиційного клімату у сфері туризму та курортів; забезпечення належного рівня міжгалузевої координації та міжрегіональної кооперації, що сприятиме раціональному використанню туристичних ресурсів і дасть можливість оптимізувати витрати з державного і місцевих бюджетів на здійснення заходів у сфері туризму та курортів; об'єднання зусиль органів державної влади та органів місцевого самоврядування, представників туристичного бізнесу, інших галузей економіки та інститутів громадянського суспільства для популяризації України у світі і формування іміджу України як країни, привабливої для туризму; гармонізація національного законодавства з європейським, дотримання цілей і принципів, проголошених стратегічними документами розвитку держави.

Стратегією визначено основні засоби реалізації за напрямом «Норматив-но-правова база сфери туризму та курортів». Це, по-перше, імплементація законодавства Європейського Союзу у сфері туризму та курортів, що забезпечить вдосконалення законодавства у зазначеній сфері з урахуванням досвіду провідних туристичних країн Європейського Союзу шляхом: розроблення пропозицій щодо внесення змін до Законів України «Про туризм» та «Про курорти»; розроблення законопроектів щодо запровадження інституту саморегульованих організацій у сфері туризму та курортів (створення національної туристичної організації); візової лібералізації та спрощення візових процедур для туристів із країн, що є цільовими ринками для України; актуалізації чинних та укладення нових міжвідомчих та міжурядових угод про співпрацю у сфері туризму та курортів; розроблення і затвердження порядку створення і ліквідації туристичних представництв України за кордоном [6, с. 54] тощо.

По-друге, гармонізація національних стандартів у сфері туризму та курортів з міжнародними стандартами, що сприятиме підвищенню якості національного туристичного продукту шляхом: забезпечення діяльності технічних комітетів стандартизації із залученням суб'єктів туристичного ринку, організацій роботодавців та громадських об'єднань у сфері туризму та курортів; впровадження міжнародної системи якості послуг за такими напрямами, як туроператорська та турагентська діяльність; будуть діяти готелі та аналогічні засоби розміщення; заклади громадського харчування; гіди-перекладачі та екскурсоводи; туристичні інформаційні центри [7, с. 21]; курорти, оздоровчі послуги та кемпінги; пляжі, дайвінг; екологічний, сільський, активний туризм; інші пріоритетні види туризму для держави та регіонів; виставкова та конгресна діяльність тощо; визначення та забезпечення типізації та спеціалізації курортів.

По-третє, лібералізація та ефективне регулювання провадження підприємницької діяльності у сфері туризму та курортів шляхом: скасування ліцензування туроператорської діяльності і впровадження альтернативного механізму ефективного регулювання діяльності туроператорів та інших суб'єктів туристичного ринку; скасування обов'язкової та заохочення добровільної категоризації готелів та аналогічних засобів розміщення [8, с. 25]; створення сприятливих умов для організації діяльності національних туристичних операторів та підтримка малого бізнесу у сфері туризму та курортів.

Специфіка туристичного бізнесу полягає в комплектації турпродукту з різними видами сервісу - транспорту, харчування, розміщення, консульських служб тощо. Тобто правове регулювання туристичної діяльності має комплексний характер, бо будується на сукупності норм, які належать до підприємницького, фінансового, адміністративного та інших галузей права. Звідси велика кількість правових і нормативних документів, що регулюють туристичну діяльність. Загалом правові норми з питань туризму сьогодні містяться у понад 200 нормативних актах, які створюють відповідну систему вітчизняного туристичного законодавства [9, с. 123]. Наприклад, адміністративним законодавством регламентується питання одержання в'їзних віз, валютним законодавством - форма розрахунків, митним - порядок пропуску через кордон декларуючих товарів. Є нормативні акти Держстандарту України про сертифікацію туристичних послуг, акти державних антимонопольних органів про застосування до туристичних послуг законодавства у сфері прав споживачів тощо.

У нашій державі основними документами, які складають нормативно-правову базу туризму, є: Конституція України, якою закріплені основні права і свободи людини, Цивільний та Господарський кодекси України, Закони України «Про курорти», «Про музеї та музейну справу», «Про охорону культурної спадщини», «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України», «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», «Про державний кордон України», «Про захист прав споживачів», «Про страхування», «Про рекламу», «Про стандартизацію», «Про порядок здійснення розрахунків в іноземній валюті», «Про зовнішньоекономічну діяльність», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», «Про господарські товариства», «Про єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» тощо.

Серед пріоритетних завдань державної політики в галузі туризму на цей час можна визначити: удосконалення механізму фінансового забезпечення відповідальності туроператорів за збитки, що виникають у разі їх банкрутства; збільшення юридичної відповідальності туроператорів за нанесення шкоди життю та здоров'ю туристів, порушення інших норм законодавства у сфері безпеки туризму [10, с. 241]; встановлення особливостей правового регулювання подорожей для осіб похилого віку та інвалідів, включаючи підвищену відповідальність за якість і безпеку надаваних послуг; визначення кваліфікаційних вимог до керівників туристичних підприємств, що організовують подорожі груп неповнолітніх туристів, а також кваліфікаційних вимог до керівників таких груп [11, с. 56]; наділення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері туризму та курортів, повноваженнями щодо ведення державного реєстру саморегульованих організацій; формування правових основ функціонування єдиної автоматизованої інформаційної системи обліку реалізації туристичних продуктів і послуг на території України; удосконалення нормативної правової бази для розвитку ділового, культурно-пізнавального та сільського зеленого туризму [12, с. 139]; запровадження обов'язкового страхування туристичних маршрутів підвищеної небезпеки у межах України, з установленням мінімального розміру страхової суми;- створення умов для розширення туристичної та сервісної інфраструктури в історико-культурних центрах України; створення податкового інструменту підтримки соціального туризму під час оплати витрат на подорожі в межах території України; збільшення бюджетних асигнувань на просування національного туристичного продукту України за кордоном.

Тобто перспективи розвитку туристичного комплексу України багато в чому залежать від посилення державного регулювання туристської сфери на загальнонаціональному рівні, яке повинно поєднуватися з сучасною стратегією просування регіональних туристичних програм.

Висновки

Таким чином, по-перше, реалізація правового механізму публічного адміністрування у сфері туристичної діяльності потребує дотримання принципів конституційності, законності та прозорості. Основними інструментами цього правового механізму повинні бути нормативно-правові акти органів державної влади та органів місцевого самоврядування. По-друге, специфічною особливістю формування нормативно-правової бази сфери туризму є комплексний характер цієї галузі права. До її складу входить значна кількість правових норм різної галузевої приналежності, такі як конституційне, адміністративне, цивільне, екологічне, господарське, фінансове, податкове, трудове, митне, міжнародне право. По-третє, незважаючи на активне формування нормативно-правового забезпечення в Україні, його вплив на збільшення основних показників туристичної діяльності ще суттєво не відчувається. Недосконалість нормативно-правового забезпечення та дієвого правового механізму державного регулювання туристичної сфери України, відсутність генеральної стратегії розвитку вітчизняного туризму, а також економічної моделі в'їзного і внутрішнього туризму, формування яких є обов'язковим для кожної розвиненої країни, необхідність удосконалення умов ліцензування, технології стандартизації, сертифікації та статистики підтверджує перспективність подальшого наукового пошуку з даної проблематики.

Список використаних джерел

1. Гриценко Г.М. Реформування галузі туристичної діяльності в аспекті господарсько-правового механізму. Актуальні проблеми права: теорія і практика. 2018. № 2. С. 87-96.

2. Конституція України: Основний закон України від 28 червня 1996 р. №254к/96-ВР.

3. Савош Л.В., Квас І.В. Аналіз та оцінка розвитку міжнародного туризму у світі. Економічні науки. Серія: Економічна теорія та економічна істор Е. 2017. Вип. 14. С. 189-195.

4. Про туризм: Закон України від 15 вересня 1995 р. № 324-95-ВР.

5. Про схвалення Стратегії розвитку туризму та курортів на період до 2026 року: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 березня 2017 р. № 168-р.

6. Пухнюк М.А., Мироненко М.Ю. Основні тенденції розвитку ринку міжнародного туризму. Вісник [Київського інституту бізнесу та технологій].2017. Вип. 2. С. 54-55.

7. Ключник А.В. Теоретичний аналіз поглядів на визначення міжнародного туризму. Інфраструктура ринку. 2016. Вип. 1. С. 20-27.

8. Іващенко А.В., Волошина О.В., Молоченко В.В. Міжнародний туризм як складова продуктивних сил України. Економіка. Фінанси. Право.2018. № 11(4). С. 24-27.

9. Козловський Є.В. Правове регулювання туристичної діяльності: навч. посіб. Київ: ЦУЛ, 2015. 272 с.

10. Голод А. Безпека регіональних туристичних систем:теорія, методологія та проблеми гарантування: монографія. Львів: ЛДУФК, 2017. 340 с.

11. Державне регулювання туристичної галузі України: монографія / С.М. Домбровська, О.М. Білотіл, А.Л. Помаза-Пономаренко. Харків: НУЦЗУ, 2016. 196 с.

12. Бордун О. Аналіз міжнародних туристичних потоків України. Вісник Львівського університету. Серія географічна. 2013. Вип. 43(2). С. 137-146.

Размещено на Allbest.ru