Спеціальні нормативно-правові акти, що регламентують адміністративну процедуру

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Львівський національний університет імені Івана Франка

Кафедра адміністративного та фінансового права

Спеціальні нормативно-правові акти, що регламентують адміністративну процедуру

Школик А.М., к.ю.н., доцент

Анотація

У статті аналізується наявність та зміст адміністративно-процедурних норм в актах спеціального законодавства України, що регламентують три важливі сфери публічного адміністрування: соціальну, фінансову та будівельну.

Проаналізовані спеціальні нормативно-правові акти України із вмістом адміністративно-процедурних норм переважно є комплексними і містять норми як матеріального, так і адміністративно-процедурного права, хоча з відчутною перевагою матеріально-правового регулювання. Недостатнє правове забезпечення адміністративної процедури у спеціальних законодавчих актах певною мірою компенсується у відповідних підзаконних нормативно-правових актах, які конкретизують порядок діяльності суб'єктів публічного адміністрування в окремих сферах, однак містять також і матеріально-правові приписи. Як в законодавчих, так і підзаконних нормативно-правових актах, що регулюють певну сферу публічного адміністрування міститься немало норм, що відповідають сучасним стандартам адміністративної процедури, однак їх передбачено різною мірою та з різним ступенем деталізації. Застосовані у чинних спеціальних нормативно-правових актах України юридичні поняття нерідко суперечать не лише одне одному, але й чималою мірою усталеній в загальноєвропейських документах м'якого права адміністративно-процедурній термінології.

Таким чином, майбутнє ухвалення та набуття чинності майбутнім загальним законом (кодексом) про адміністративну процедуру вимагатиме приведення у відповідність з його положеннями чималої кількості спеціальних нормативно-правових актів. Передусім це стосується спеціальних законодавчих актів, що регламентують певну сферу публічного адміністрування, містять адміністративно-процедурні норми і будуть надалі регулювати адміністративно-процедурні відносини. Крім того, підзаконні спеціальні нормативно-правові акти у переважній більшості випадків доцільно просто визнати не чинними, оскільки вони дублюють положення відповідних законів і не відповідають багатьом сучасним стандартам адміністративної процедури, що містяться в документах м'якого права Ради Європи і Європейського Союзу. Також повинна бути уніфікована юридична термінологія, що застосовується в актах загального та спеціальних нормативно-правових актів із вмістом адміністративно-процедурних норм.

Ключові слова: сфери публічного адміністрування, спеціальне законодавство, спеціальна адміністративна процедура, норми матеріального права, адміністративно-процедурні норми.

Abstract

Special legal acts regulating the administrative procedure

The article analyzes the existence and content of administrative procedural rules in special legislative acts of Ukraine which regulate three important areas of public administration: social, financial and construction.

The analyzed special legal acts of Ukraine with the content of administrative procedural norms are mostly of complex nature and contain norms of both substantive and administrative procedural law, although with a significant advantage of substantive regulation. Insufficient legal support of the administrative procedure in special legislative acts is compensated to a certain extent in the relevant by-laws, which specify the order of activity of the subjects of public administration in certain spheres, but also contain substantive legal provisions. Both legislative and by-laws regulating a certain sphere of public administration contain many norms that meet modern standards of administrative procedure, but they are provided in varying degrees and with different level of detail. The terminology used in the current special legal acts of Ukraine often contradict not only one another, but also to the administrative procedural terminology set out in common European soft law documents.

Thus, future adoption and entry into force of a future general law (code) on administrative procedure will require a number of special legal acts to be brought into line with its provisions. First of all, this concerns special legislative acts that regulate a certain sphere of public administration, contain administrative procedural rules and will further regulate administrative procedural relations. Besides, in the vast majority of cases by-laws are justifiable to simply invalidate, as they duplicate the relevant laws and do not meet many of the modern standards of administrative procedure contained in soft law documents of the Council of Europe and the European Union. The legal terminology used in the acts of general and special normative acts with the content of administrative procedural norms should also be unified.

Key words: spheres of public administration, special legislation, special administrative procedure, substantive law norms, administrative procedural norms.

Постановка проблеми

В Україні продовжується робота з розробки загального закону (кодексу) про адміністративну процедуру. Майбутнє ухвалення та набуття чинності цим законодавчим актом вимагатиме приведення у відповідність з його положеннями чималої кількості спеціальних нормативно-правових актів. Аналізувати ці акти на відповідність їх норм сучасним стандартам адміністративної процедури необхідно уже зараз, адже у випадку ухвалення згаданого закону (кодексу) треба буде виявити прогалини та модифікувати зміст численних нормативно- правових актів і це вимагатиме додаткового часу і зусиль суб'єктів нормотворення.

Стан опрацювання цієї проблематики в українській адміністративно-правовій літературі не можна вважати достатнім. Адже тематикою загальної адміністративної процедури останніми роками в Україні займається щораз більше науковців, і, зокрема, І. Бойко, О. Зима, Т Карабін, О. Мандюк, О. Соловйова, В. Тимощук та інші. Однак спеціальна адміністративна процедура не стала предметом окремих досліджень, незважаючи на об'єктивну необхідність комплексного підходу до становлення адміністративно-процедурного законодавства.

Метою статті є виявлення в актах чинного спеціального законодавства України положень процедурного змісту, а також з'ясування, наскільки ці положення відповідають сучасним європейським стандартам адміністративної процедури.

Виклад основного матеріалу

Для окреслення загального уявлення про сукупність нормативно-правових актів, що врегульовують адміністративну процедуру у певній сфері публічного адміністрування або ж для певних суб'єктів, оберемо кілька найважливіших сфер. Вибір обмежимо до трьох сферах публічного адміністрування, достатньо значущих як для громадян, так і суб'єктів господарювання: соціальній, фінансовій та будівельній.

Обрання соціальної та фінансової сфер діяльності публічної адміністрації видається цілком зрозумілим, адже адміністрування у цих сферах істотно впливає на життєдіяльність широких верств населення будь-якої держави. Більше того, для вирішення публічно-правових спорів саме в цих сферах у німецькій правовій системі було створено спеціалізовані (фінансові та соціальні) адміністративні суди, поряд із загальними адміністративними, які розглядають та вирішують усі інші категорії адміністративних справ. В адміністративному судочинстві України соціальні спори кількісно також є найчисленнішими, а фінансові - мабуть найважливішими для суб'єктів господарювання.

А от вибір будівельної сфери, поряд із доволі динамічним розвитком цієї галузі в Україні останніми роками, зумовлений дещо суб'єктивним фактором. Більшість прикладів застосування адміністративно-процедурного законодавства у розвинутих державах Європейського Союзу, які знаходимо у навчальній та науковій літературі - із сфери містобудування. Українське ж законодавство у цій частині було певною мірою оновлене протягом останнього десятиліття, однак надалі істотно відстає від аналогів у багатьох країнах.

Висвітлення спеціальних нормативно-правових актів у соціальній сфері розпочнемо прикладом правового забезпечення однієї із соціальних допомог - державної допомоги сім'ям з дітьми, яка адмініструється уповноваженими органами соціального захисту населення. На національному рівні надання такої допомоги регламентується двома основними нормативно-правовими актами: Законом України «Про державну допомогу сім'ям з дітьми» [1] та Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку призначення і виплати державної допомоги сім'ям з дітьми» [2].

Названий першим законодавчий акт містить переважно норми матеріального права, зокрема, визначає види державної допомоги сім'ям з дітьми, суб'єкти права на них, а також умови надання та розміри різних видів такої допомоги. Поряд з цим знаходимо у ньому і адміністративно- процедурні норми. Наприклад, у статті 6 цього Закону передбачено максимальний термін розгляду документів для призначення державної допомоги сім'ям з дітьми уповноваженим органом, що призначає та здійснює виплату допомоги - 10 днів. Щоправда, іншою нормою уповноваженому органу надається ще додатковий термін - 5 днів після прийняття відповідного рішення на видачу чи надсилання заявникові відповідного письмового повідомлення. адміністративний процедурний правовий матеріальний

Крім того, у цій же статті Закону «Про державну допомогу сім'ям з дітьми» частково регламентується зміст рішення у цих справах: якщо воно передбачає відмову в наданні державної допомоги, то повинні зазначатись причини відмови (що відповідає стандарту обґрунтування адміністративного акта) та порядок оскарження рішення (повідомлення заявника, до якого адміністративного та/ або судового органу і у який строк можна оскаржити адміністративний акт, що також належить до сучасних стандартів адміністративної процедури).

У підзаконному нормативно-правовому акті - Постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку призначення і виплати державної допомоги сім'ям з дітьми», незважаючи на його назву (Порядок), що вказує на регламентацію саме адміністративної процедури, виявляємо норми не лише процедурного, але і матеріального права. Дещо узагальнюючи, наповнення цього акта передбачає:

- ряд прямих дублювань норм названого вище Закону, відповідно до якого ухвалювався відповідний Порядок, наприклад, щодо згаданого вище повідомлення про способи оскарження рішення про відмову в наданні державної допомоги;

- конкретизацію положень Закону про умови (підстави) надання та припинення виплати конкретного виду допомоги, включаючи переліки необхідних документів, суб'єктів отримання такої допомоги та її розміри.

У частині ж адміністративної процедури цим Порядком закріплено, зокрема, правила щодо способів та суб'єктів подачі документів, необхідних для призначення державної допомоги сім'ям з дітьми (особисто; самими органами, що призначають допомогу; особами, уповноваженими виконавчими комітетами сільських і селищних рад у сільській місцевості).

Стосовно строків розгляду та вирішення справи у Порядку знаходимо як дублювання відповідного законодавчого положення (десять днів з дня подання заяви), так і певну конкретизацію та навіть відмінне правове регулювання: «У разі подання заяви в електронній формі з використанням кваліфікованого електронного підпису про призначення допомоги при народженні дитини така допомога призначається не пізніше ніж наступного робочого дня після отримання заяви органом соціального захисту населення» [2].

У пункті 44 аналізованого Порядку також певною мірою врегульовано процедурно-процесуальний інститут залишення заяви без руху: «У разі коли до заяви не додані всі необхідні документи, орган соціального захисту населення повідомляє заявника, які документи мають бути подані додатково. Якщо вони будуть подані не пізніше ніж протягом одного місяця з дня одержання зазначеного повідомлення, днем (місяцем) звернення за призначенням допомоги вважається день (місяць) прийняття або відправлення заяви» [2].

Серед прикладів спеціального законодавства із вмістом адміністративно-процедурних норм у соціальній сфері діяльності публічної адміністрації наведемо також нещодавно (у 2019 році) прийнятий Закон України «Про соціальні послуги». Закріплені у статті 21 цього законодавчого акта строки розгляду та вирішення справ дещо відрізняються від аналогічних у Законі «Про державну допомогу сім'ям з дітьми». Зокрема, строк на прийняття рішення про надання чи відмову у наданні соціальних послуг складає 10 робочих (а не календарних, як у попередньому випадку) днів з дня одержання заяви, а строк на видачу чи надсилання заявнику відповідного рішення становить 3 робочих (а не 5 календарних) днів. По великому рахунку, зазначені строки не надто відрізняються, що показує доцільність уніфікації відповідних адміністративно-процедурних норм. Поряд з цим, у частині строків розгляду справи і прийняття рішення Законом «Про соціальні послуги» передбачено і спеціальне регулювання: «Рішення про надання чи відмову у наданні соціальних послуг екстрено (кризово) приймається невідкладно, не пізніше однієї доби з моменту одержання відповідної заяви, звернення, повідомлення» [3].

Наприкінці зауважимо, що у цьому новітньому законодавчому акті містяться також деякі вимоги до змісту самого рішення суб'єкта публічного адміністрування: у ньому обов'язково зазначаються результати оцінювання потреб особи/сім'ї у соціальних послугах, а рішення про відмову у наданні соціальних послуг має бути вмотивованим (знову ж таки зустрічаємо стандарт обґрунтування адміністративного акта).

Друга із пропонованих сфер публічного адміністрування, фінансова, є надзвичайно широкою: не випадково для її правового забезпечення у Центральній та Східній Європі виділяють окрему галузь публічного права. Відповідно, кількість нормативно-правових актів із потенційним вмістом адміністративно-процедурних норм тут є дуже великою, а тому наш огляд сконцентруємо на одному з найпопулярніших у правозастосуванні систематизованих актів у фінансовій сфері - Податковому кодексі України [4]. Як і в попередніх прикладах із соціального законодавства, цей Кодекс містить переважно норми матеріального права, у яких визначаються види податків та інших обов'язків, їх розміри і т.д.

Поряд з цим, Податковий кодекс (надалі - ПК) містить немало адміністративно-процедурних норм, що регулюють діяльність контролюючих органів держави при виконанні ними основної (контрольно-наглядової) функції і, зокрема:

- порядок проведення камеральних (стаття 76 ПК), документальних планових (стаття 77 ПК) документальних позапланових (стаття 78 ПК) та фактичних (стаття 80 ПК) перевірок;

- строки проведення виїзних перевірок (стаття 82 ПК);

- матеріали, які є підставами для висновків під час проведення перевірок (стаття 83) - по суті мова йде про засоби доказування в інспекційній процедурі; окрему статтю 84 у цій частині присвячено регулюванню проведення експертиз під час здійснення податкового контролю;

- види та підстави прийняття процедурних рішень (акт та довідка) для оформлення результатів документальних планових перевірок (стаття 86 ПК);

- загальні вимоги до податкових повідомлень - рішень (що безсумнівно є адміністративними актами в розумінні адміністративно-процедурного законодавства), податкових вимог або інших документів, адресованих контролюючим органом платнику податків (пункт 42.2 ПК);

- порядок здійснення електронного документообігу між платником податків та контролюючим органом (пункт 42.4 ПК);

- закріплення правила щодо можливості скасування рішення контролюючого органу органом вищого рівня під час проведення процедури його адміністративного оскарження (стаття 55 ПК).

На цьому етапі звернемо особливу увагу на названій тут процедурі адміністративного оскарження, для правового регулювання якої у проекті закону «Про адміністративну процедуру» виділено окрему главу. У Податковому кодексі України цій стадії адміністративної процедури також присвячено окрему, достатньо розлогу статтю 56, норми якої чималою мірою відрізняють порядок адміністративного оскарження рішень контролюючих органів від загального порядку, визначеного положеннями чинного Закону України «Про звернення громадян», а також доповнюють його.

Зокрема, у статті 56 Податкового кодексу закріплено:

- відмінні від загальних строки на оскарження в адміністративному порядку - 10 робочих днів, що настають за днем отримання платником податків податкового пові- домлення-рішення або іншого оскаржуваного рішення (пункт 56.3 ПК);

- покладення обов'язку доведення правомірності нарахування на контролюючий орган (пункт 56.4 ПК);

- обов'язок контролюючого органу, який розглядає скаргу платника податків, прийняти вмотивоване рішення та надіслати його протягом 20 календарних днів, наступних за днем отримання скарги, на адресу платника податків поштою з повідомленням про вручення або надати йому під розписку (пункт 56.8 ПК);

- правило «мовчазної згоди» щодо рішення за скаргою, яке не було надіслане платнику податків протягом 20-денного строку або протягом строку, продовженого за рішенням керівника контролюючого органу - така скарга вважається повністю задоволеною на користь платника податків з дня, наступного за останнім днем зазначених строків (пункт 56.9 ПК);

- закріплення відкладальної дії рішення у разі подання скарги в адміністративному порядку, що зупиняє виконання платником податків грошових зобов'язань, визначених у податковому повідомленні-рішенні (пункт 56.15 ПК);

- врегулювання чіткого співвідношення між адміністративним та судовим оскарженням: рішення контролюючого органу, оскаржене в судовому порядку, не підлягає адміністративному оскарженню (пункт 56.18 ПК);

- правило щодо тлумачення суперечності між різними нормативно-правовими актами на користь платника податків і прийняття відповідного рішення контролюючим органом (пункт 56.21 ПК).

Як бачимо з наведених правових норм, в одній статті 56 Податкового кодексу України закріплено цілий ряд сучасних стандартів адміністративної процедури. Поряд з цим, деякі норми ПК не зовсім відповідають розумінню того чи іншого стандарту, що є переважним у європейських документах м'якого права та українському законопроекті «Про адміністративну процедуру». Зокрема, передбачене статтею 60 ПК відкликання податкового повідомлення-рішення і податкової вимоги не відповідає загальноприйнятим підходах до скасування та відкликання адміністративних актів у названих документах.

Наявність адміністративно-процедурних норм у третій з обраних сфер публічного адміністрування, будівельній висвітлимо на прикладі ухваленого в 2011 році Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» [5], що на сучасному етапі розвитку українського законодавства виконує роль кодифікованого акта (Будівельного або ж Містобудівного кодексу), наявного в праві багатьох європейських держав у цій сфері. На відміну від наведених вище прикладів із соціального законодавства, спрямованому переважно на надання відповідних адміністративних послуг та фінансового законодавства, орієнтованому на контрольно-наглядову (інспекційну) діяльність уповноважених суб'єктів публічного адміністрування, Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» комплексно регламентує дві основні функції публічної адміністрації.

Регулювання надання адміністративних послуг у будівельній сфері окреслимо на прикладі статті 37 цього законодавчого акта, що стосується видачі дозволу на виконання будівельних робіт. Зокрема, у цій статті регламентується:

- строки розгляду справи та ухвалення рішення (дозволу);

- норма про необхідність обґрунтування рішення про відмову у видачі дозволу на виконання будівельних та її підстави;

- способи оскарження рішення про видачу або анулювання дозволу (у порядку нагляду центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю або судовий);

- дію принципу мовчазної згоди (якщо протягом встановленого законом строку не буде видано дозвіл на виконання будівельних робіт або відмову в його видачі, право на виконання будівельних робіт виникає на десятий робочий день з дня реєстрації письмового звернення, направленого рекомендованим листом до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а дозвіл вважається виданим);

- можливість анулювання дозволу на виконання будівельних робіт органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі: по суті тут йде мова про скасування рішення вищим за ієрархією суб'єктом публічного адміністрування.

Поряд з адміністративно-процедурними нормами у частині надання адміністративних послуг, аналізований Закон передбачає базове регулювання контрольно- наглядової (інспекційної) діяльності в цій сфері. Для прикладу наведемо статтю 41, присвячену державному архітектурно-будівельному контролю, норми якої достатньо типово для нашої правової системи конкретизовано у відповідному підзаконному нормативно-правовому акті: Постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» [6]. Вже у першому пункті цього Порядку закріплено, що він визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. З адміністративно-процедурних норм у Порядку виділимо також:

- обмеження строків проведення позапланових перевірок (пункт 8);

- права та обов'язки посадових осіб уповноваженого органу час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (пункти 11 та 12), включаючи ряд процедурних;

- права суб'єктів містобудування (пункт 13) і, зокрема, процедурні: бути присутнім під час здійснення заходів контролю; подавати в письмовій формі, зокрема через електронний кабінет, свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки та ін.

- обов'язки суб'єктів містобудування (пункт 14) і, зокрема, надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали, зокрема через електронний кабінет, з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Виділений обов'язок суб'єктів містобудування (переважно - приватних осіб) засвідчує використання розробниками цієї урядової постанови принципу диспозитив- ності щодо прав та обов'язків учасників адміністративної процедури.

Висновки

Підсумовуючи цей аналіз окремих спеціальних нормативно-правових актів України, доходимо до наступних висновків.

По-перше, акти спеціального законодавства в Україні здебільшого є комплексними і містять норми як матеріального, так і адміністративно-процедурного права, хоча з відчутною перевагою матеріально-правового регулювання.

По-друге, недостатнє регулювання адміністративної процедури у спеціальних законодавчих актах певною мірою компенсується у відповідних підзаконних нормативно-правових актах, які дещо конкретизують порядок діяльності суб'єктів публічного адміністрування в окремих сферах, однак містять також і матеріально-правові приписи.

По-третє, як в законодавчих, так і підзаконних нормативно-правових актах, що регулюють певну сферу публічного адміністрування або ж діяльність певних органів, знаходимо немало норм, що відповідають сучасним стандартам адміністративної процедури. Однак такі адміністративно-процедурні норми передбачено різною мірою та із різним ступенем конкретизації.

По-четверте, застосовані у чинних спеціальних нормативно-правових актах України юридичні поняття нерідко суперечать не лише одне одному, але й чималою мірою усталеній в загальноєвропейських документах м'якого права адміністративно-процедурній

Список використаних джерел

1. Закон України від 21.11.1992 р. «Про державну допомогу сім'ям з дітьми»

2. Постанова КМУ від 27 грудня 2001 р. «Про затвердження Порядку призначення і виплати державної допомоги сім'ям з дітьми».

3. Закон України від 17.01.2019 р. «Про соціальні послуги»

4. Податковий кодекс України від від 04.12.2010 р.

5. Закон України від 17 лютого 2011 р. «Про регулювання містобудівної діяльності»

6. Постанова КМУ від 23.05.2011 р. «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю»

Размещено на allbest.ru