Адаптація українського законодавства до стандартів ЄС: аналіз Директиви 2008/98/ЄС про відходи та скасування деяких Директив

У статті зроблено акцент на запровадженні та дотриманні ключової вимоги Директиви 2008/98/ЄС про відходи та скасування деяких Директив - ієрархії пріоритетів поводження з відходами, яку Україна з набранням чинності Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їх державами-членами, з іншої сторони, зобов'язалася закріпити в національному законодавстві та запровадити механізми її реалізації. Досліджено на предмет відповідності Директиві 2008/98/ЄС про відходи та скасування деяких Директив законодавчі ініціативи, що перебувають на розгляді Верховної Ради України - Проекту Закону про управління відходами № 2207-1 від 16.10.2019 р. та проекту Закону про управління побутовими та іншими відходами № 2207 від 03.10.2019 р.

У науковій статті відображено, що один із можливих шляхів вирішення проблеми утворення великої кількості побутових відходів - це запобігання їх утворенню, зокрема шляхом обмеження у використанні виробів, які масово та одноразово використовуються людьми. Наведено актуальність такого способу зменшення обсягів виробітку відходів для ЄС та досліджено законодавчу ініціативу з даного питання, що перебуває на розгляді Верховної Ради України.

З метою відображення гостроти питання упорядкування сфери управління відходами в Україні наводяться статистичні дані по Україні та дані провідних європейських країн. Також для порівняння та з метою наведення альтернативних шляхів вирішення актуальних для України проблем у сфері поводження з відходами наводиться практика європейських країн.

Ключові слова: відходи, управління відходами, директива, адаптація, членство, реформа, роздільний збір.

законодавство управління відходи директива європейський

ADAPTATION OF UKRAINIAN LEGISLATION TO THE EU STANDARDS: ANALYSIS DIRECTIVE 2008/98/EC ON WASTE AND REPEALING CERTAIN DIRECTIVES

Despite actuality and active dynamics in in the field of waste management the latter keep little research. The article aims to analyze the concordance of Ukraine's waste management legislation with the standards are provided by Directive of the European Parliament and of the Council 2008/98/EC on waste and repealing certain Directives, and the latest Ukrainian legislation changes in the field of waste management. At the same time, the realities of implementation in practice of legislative change are highlighted. Considers the current state and issues of the solid waste treatment.

The article focuses on the implementation and compliance with a key requirement of Directive 2008/98/EC on waste and repealing certain Directives - a hierarchy of the priorities of waste management, which Ukraine with the entry into force of the Association Agreement between Ukraine, on the one hand, and the European Atomic Energy Community and their Member State, on the other hand, committed to implement in national legislation and to introduce mechanisms for its realization. Legislative initiatives that pending consideration by Verkhovna Rada of Ukraine - Draft Law on waste management № 2207-1 of 16 October 2019 and Draft Law on management of household and other waste № 2207 of 10 October 2019, - investigated for concordance with Directive 2008/98/EC on waste and repealing certain Directives.

Постановка проблеми. Так склалося історично, що з поступовим розвитком людства синхронно зростає і вплив на екосистему, зокрема через динамічне утворення відходів. Водночас спрацьовує «ефект бумеранга», коли люди змушені потерпати від власної ж неосвіченості, а частіше - безрозсудності та байдужості. Проблема забруднення атмосферного повітря в Запоріжжі, ситуація на Макухів- ському сміттєзвалищі, трагедія на Грибовицькому сміттєзвалищі, підвищення рівня СО₂ в північній частині України, пластикове забруднення Світового Океану - це далеко не все. Всі наступні завтра та післязавтра стануть тільки гірші, якщо люди не зможуть навчитися берегти природу та раціонально використовувати природні ресурси.

Мета статті - дослідити стан адаптації національного законодавства у сфері поводження з відходами стандартам ЄС, запровадженим Директивою Європейського Парламенту та Ради 2008/98/ЄС про відходи та скасування деяких Директив.

Стан дослідження. Загалом, проблемі адаптації законодавства України до права ЄС присвячено багато наукових публікацій. Це, зокрема, роботи М. Микіє- вича, В. Мотиля, В. Муравйова та ін. Втім, дослідженню питання адаптації українського законодавства у сфері поводження з відходами європейським стандартам приділено незначну увагу. Серед останніх - праці В. Міщенка. Г Виговської, М. Федунь, Г Гуменюк, Г. Войтюк.

Виклад основного матеріалу. З прийняттям Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору)» від 07.02.2019 р. (набрав чинності 21.02.2019 р.) Україна на конституційному рівні визнала євроінтеграційний курс, що першочергово передбачає наближення законодавства України до законодавства ЄС. У свою чергу зміни стосуються й питань з охорони довкілля, зокрема питання управління відходами.

Так, згідно з Угодою про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони передбачається приведення законодавства у відповідність до вимог Директиви 2008/98/ЄС протягом 3 років з моменту набрання Угодою чинності, тобто до 01.09.2020 р. З метою гармонізації з Директивою 2008/98/ ЄС законодавство України у сфері поводження з відходами потребує суттєвої модифікації.

Відповідно до Директиви Європейського Парламенту та Ради 2008/98/ЄС про відходи та скасування деяких Директив управління відходами - це збирання, перевезення, утилізація та ліквідація відходів, включаючи нагляд за цими операціями та догляд за місцями захоронення відходів, включаючи дії брокерів чи дилерів (п. 3.9) [1]. Чинний Закон України «Про відходи» від 05 березня 1998 р. № 187/98 містить поняття поводження з відходами, під яким розуміють дії, спрямовані на запобігання утворенню відходів, їх збирання, перевезення, сортування, зберігання, оброблення, перероблення, утилізацію, видалення, знешкодження і захоронення, включаючи контроль за цими операціями та нагляд за місцями видалення [2]. Загалом, термін, наведений у національному законодавстві, відповідає терміну поводження з відходами, за винятком необхідності доповнення останнього положенням про діяльність дилерів та брокерів. Проект Закону про управління відходами № 2207-1 від 16.10.2019 р. [3] та Проект Закону про управління побутовими та іншими відходами № 2207 від 03.10.2019 р. [4] використовують ті ж формулювання, що містяться у згаданій Директиві, але водночас, як і чинний Закон, не згадують про діяльність дилерів та брокерів.

Одним і чи не найголовнішим положенням досліджуваної Директиви є її положення про впровадження ієрархії пріоритетів поводження з відходами. Чинним Законом України «Про відходи» останньої не передбачено, чого не можна сказати про проект Закону про управління відходами № 2207-1 від 16.10.2019 р. та проект Закону про управління побутовими та іншими відходами № 2207 від 03.10.2019 р.

Передбачувана Директивою ієрархія пріоритетів поводження з відходами надає перевагу запобіганню утворення відходів, а якщо все ж таки запобігти не вдається, то такі підлягають повторному використанню. Якщо до таких дій неможливо вдатися, то відходам слід дати «друге життя» - переробити на продукцію, матеріали або речовини. Якщо ж і це неможливо зробити, то варто використати інший тип утилізації, наприклад, для відновлення енергії. І лише як крайній захід розглядається ліквідація - захоронення на звалищах. Такий підхід має визнати Україна та в подальшому його дотримуватись.

Сучасні реалії управління відходами в Україні свідчать про те, що останнє орієнтовано не на запобігання утворенню відходів, їх повторне використання, перероблення, а на захоронення відходів на сміттєзвалищах, що залишається домінуючим способом поводження з ними. Так, у 2016 році лише 5,8% утворених побутових відходів перероблено, в тому числі 2,71% (1,3 млн куб. метрів) - утилізовано (спалено), 3,09% (1,53 млн куб. метрів) - спрямовано на інші сміттєпереробні комплекси та близько 0,003% (2000 куб. метрів) - компостовано. Решту (близько 94%) розміщено на полігонах та сміттєзвалищах, яких станом на 2016 рік в Україні налічу - валося 5470 одиниць, з них 305 (5,6%) перевантажені, а 1646 одиниць (30%) не відповідають нормам екологічної безпеки. За експертними оцінками, більше 99% функціонуючих полігонів не відповідають європейським вимогам. До того ж унаслідок недостатнього рівня контролю або відсутності належної системи поводження з побутовими відходами за офіційними даними щороку утворюється понад 27 тис. несанкціонованих сміттєзвалищ, що зумовлено тим, що в багатьох населених пунктах не організовано збирання, сортування та вивезення побутових відходів [5].

Водночас зовсім інші показники надають інші країни Європи. Так, Польща заховує на сміттєзвалищах близько 44% побутових відходів, Швеція - лише 0,8% [6, с. 5]. Такі країни, як Швейцарія, Швеція та Німеччина практично відмовилися від полігонів твердих побутових відходів. Ці країни інвестують кошти в такі методи боротьби з відходами, як сортування, спалювання та переробка [6, с. 21].

Саме тому впровадження реформи управління відходами пов'язане з необхідністю: налагодження системи збору, переробки відходів для зменшення екологічних ризиків та максимального використання вторинних ресурсів; зменшення обсягів утворення та видалення муніципальних відходів та їх розумна організація; створення економічних можливостей для розвитку потужностей з перероблення відходів та бізнесів у сфері відходів; створення фундаменту циклічної економіки, метою якої є повторне використання відходів.

Вирішення досліджуваних проблем можливе шляхом закріплення визначених ЄС пріоритетів в управлінні відходами на законодавчому рівні та впровадження їх на місця. З цією метою й була розроблена та схвалена розпорядженням КМУ «Національна стратегія управління відходами в Україні до 2030 року» (далі - Стратегія) від 08.11.2017 р. [3]. А вже 20 лютого 2019 р. розпорядженням КМУ № 117-р було затверджено Національний план управління відходами до 2030 року, який передбачає запровадження економічного стимулювання впровадження екологічно чистих технологій виробництва та розширення можливостей перероблення, забезпечення функціонування централізованих потужностей для перероблення різних видів відходів [7].

Стратегією визначено тенденції, якими характеризується управління відходами в Україні, до котрих віднесено: 1) накопичення відходів як у промисловому, так і побутовому секторі, що негативно впливає на стан навколишнього природного середовища; 2) здійснення неналежним чином утилізації та видалення небезпечних відходів; 3) розміщення побутових відходів без урахування можливих небезпечних наслідків; 4) неналежний рівень використання відходів як вторинної сировини внаслідок недосконалості організаційно-економічних засад залучення їх у виробництво; 5) неефективність упроваджених економічних інструментів у сфері поводження з відходами.

Стратегія визначає такі принципи у сфері поводження з відходами: 1) принцип ієрархії поводження з відходами, який передбачає дії стосовно поводження з відходами в такій послідовності: запобігання утворенню відходів, підготовка до повторного використання, перероблення відходів, інші види утилізації відходів, видалення відходів; 2) переходу до економіки замкненого циклу, який передбачає, що обсяг продуктів, матеріалів і ресурсів використовується в економіці якомога довше і утворення відходів мінімізується; 3) наближеності, який передбачає для зменшення потенційних ризиків від забруднення відходами їх перероблення якомога ближче до джерел утворення; 4) попередже- ності - за наявності доказів екологічного ризику слід ужити відповідних запобіжних заходів; спільної відповідальності, участі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, суб'єктів господарювання, а також громадськості під час прийняття рішення щодо досягнення цілей екологічної політики; 5) розширеної відповідальності виробника, який передбачає відповідальність виробників та імпортерів продукції за прийняття повернутої продукції та відходів, що лишилися після її використання, а також подальше управління відходами; 6) самодостатності, який передбачає створення інтегрованої адекватної мережі об'єктів з утилізації і видалення відходів, що дасть змогу державі чи регіону забезпечити самостійну утилізацію та видалення власних відходів. Крім того, важливим економічним інструментом екологічної політики визначено принцип «забруднювач платить», який передбачає, що особи, відповідальні за забруднення, повинні нести витрати, пов'язані із цим забрудненням [5]. Такі ж принципи згадуються в Проекті Закону про управління відходами № 2207-1 від 16.10.2019 р. та з певними відмінностями у Проекті Закону про управління побутовими та іншими відходами № 2207 від 03.10.2019 р.

Втім, навіть у разі визначення прогресивних напрямів урегулювання питань у сфері управління відходами не вирішеними залишаються проблема низького технологічного та інноваційного рівнів та відсутність економічних стимулів розвитку перероблення відходів (пільги, спеціальне оподаткування тощо). Так, у Данії вже 20 років діє податок на безкоштовну роздачу поліетиленових пакетів у торговельних закладах. Після того, як там ввели плату за пакети, їхня популярність у покупців знизилася на 90% [8].

Водночас ЄС не стоїть на місці і поступово вводить інші стандарти в досліджуваній сфері. Так, Європарламентом 24 жовтня 2018 року було підтримано запровадження в ЄС заборони на використання всіх одноразових виробів із пластику до 2021 року: тонких пластикових пакетів, соломинок для пиття, ватних паличок, а також пластикових столових приборів, стаканчиків і тарілок, унаслідок чого було прийнято Директиву ЄС 2019/904 Європейського Парламенту та Ради від 5 червня 2019 року про зменшення впливу деяких пластикових виробів на навколишнє середовище.

Що ж стосується України, то вона пішла на зустріч європейській тенденції, а саме на розгляді Верховної Ради України перебуває Проект Закону про обмеження обігу пластикових пакетів на території України (на час написання статті прийнятий у першому читанні) № 2051-1 від 18.09.2019 р., яким пропонується визначити правові та організаційні засади обігу пластикових пакетів та врегулювати відносини, що виникають під час розповсюдження пластикових пакетів на території України [9]. Зокрема, передбачається заборона розповсюдження на об'єктах роздрібної торгівлі та об'єктах ресторанного господарства надлегких, легких та оксо- розкладних (оксобіорозкладних) пластикових пакетів (норми-дефініції останніх містяться в законопроекті) на території України з 1 січня 2022 року. У разі ж порушення таких заборон передбачається можливість накладення штрафів, розмір яких може сягати 500 неоподаткованих мінімум доходів громадян. Установлені заборони мають і адекватні виключення, зокрема стосовно біорозкладних пластикових пакетів.

Невід'ємним засобом ефективного управління відходами є використання останніх як вторинної сировини. Відсутність системи перероблення відходів призводить до втрати Україною щороку мільйонів тон ресурсоцінних матеріалів, що містяться у відходах, які потенційно можуть бути введені в господарський обіг. Однак існують різні технології перероблення окремих видів відходів, що дає підстави говорити про необхідність роздільного збору відходів як невід'ємної умови їх переробки.

Так, Законом України № 2189^Ш «Про житлово-комунальні послуги» від 09.11.2017 р. було внесено зміни до ст. 35-1 Закону України «Про відходи», в результаті яких остання містить положення про те, що «власники або наймачі, користувачі, в тому числі орендарі, джерел утворення побутових відходів укладають договори з виконавцем послуг з вивезення побутових відходів, здійснюють оплату послуг з поводження з побутовими відходами та забезпечують роздільне збирання побутових відходів». Це стало першим кроком у впровадженні європейського досвіду на національному рівні. Досить прикметним є те, що на відміну від інших вимог, передбачених Директивою ЄС, роздільне збирання відходів було введено шляхом внесення змін до ще чинного Закону без очікування прийняття нового. І це логічно, оскільки такі заходи є першочерговими і мають передувати подальшим системним змінам у сфері управління відходами.

Втім, навіть такі кроки через відсутність проведення інформаційної кампанії серед населення та належного організаційно-матеріального забезпечення на практиці даються складно. Так, загальна частка відсортованих відходів дуже низька - у 2018 році лише 4,2% побутових відходів потрапило на заготівельні пункти вторинної сировини та сміттєпереробні заводи [10].

Водночас європейські країни пішли далі й використовують таку систему збору відходів, як «двері в двері», яка передбачає повторне використання продукції чи їхніх компонентів, які ще не стали відходами, з тією ж метою, з якою їх було виготовлено [6, с. 12]. Такий підхід є більш ефективним, оскільки не потребує додаткового організаційно-матеріального забезпечення завдяки безпосередньому контакту виробника продукції та потенційного виробника відходів.

З метою зменшення об'єму відходів також практикується система плати за послуги управління відходами за принципом «плати стільки, скільки викидаєш», яка базується на запровадженні плати за послуги в залежності від того, скільки відходів виробляється людиною та викидається в контейнери. Така система спрямована на те, щоб у виробника відходів виник економічний стимул зменшувати об'єм утворюваних відходів і підхід до оплати, який, на противагу загальному, базується на сталому розмірі платежу чи податку за вивезення відходів, що не залежить від об'єму утворених відходів [6, с. 13-14].

У Швейцарії навіть існує сміттєва поліція, яка за допомогою сучасних технологій аналізує сміття, залишене не в тому місці або без оплати податку, знаходить і штрафує порушника. Показовим є випадок, коли житель Швейцарії по дорозі на роботу викинув з вікна автомобіля домашнє сміття, поліція знайшла його, порушника судили і стягнули з нього 9530 франків (більше 9400 доларів) - 6000 франків за утилізацію відходів й очищення траси, 3000 франків за порушення закону і 530 франків судових витрат [6, с. 24].

Для порівняння, у разі порушення вимог щодо поводження з відходами під час їх збирання, перевезення, зберігання, оброблення, утилізації, знешкодження, видалення або захоронення законодавством України передбачено адміністративну відповідальність (ст. 82 КУпАП). У разі вчинення таких дій можливим є накладення на правопорушника штрафу розміром від двадцяти до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Якщо ж правопорушення було вчинено посадовою особою або суб'єктом підприємницької діяльності, то розмір штрафу може сягати від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Висновок. Наведене вище дає підстави вести мову про те, що в Україні у сфері управління відходами є над чим працювати - це і правотворча діяльність, і матеріально-технічне та організаційне забезпечення, і просвітницькі роботи. Зважаючи на складність ситуації, вкрай важливим сьогодні є обрання правильних пріоритетів та напрямків діяльності, і допомогти в цьому нелегкому завданні може європейська практика управління відходами.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ:

1. Директива Європейського Парламенту та Ради 2008/98/ЄС про відходи та скасування деяких Директив. URL: https://menr.gov.ua/ ГІ^Л^/2008%2098%20%Ю0%84%Ю0%А1^

2. Закон України «Про відходи» № 187/98-ВР у ред. від 01.05.2019 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/main/187/98-%D0%B2%D1%80

3. Проект Закону про управління відходами № 2207-1 від 16.10.2019 р. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?pf3516= 2207-^кІ=10

4. Проект Закону про управління побутовими та іншими відходами № 2207 від 03. 10. 2019 р. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_2?pf3516=2207&skl=10

5. Розпорядження КМУ № 820-р «Про схвалення Національної стратегії управління відходами в Україні до 2030 року» від 08.11.2017 р. uRL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/main/820-2017-%D1%80

6. Кращі європейські практики управління відходами : посібник / А. Войціховська та ін. ; за заг. ред. О. Кравченко». Львів : Видавництво «Компанія «Манускрипт», 2019. 64 с.

7. Розпорядження КМУ № 117-р «Про затвердження Національного плану управління відходами до 2030 року» від 20.02.2019 р. URL: https://www.kmu.gov.ua/npas/pro-zatverdzhennya-nacionalnogo-planu-upravlinnya-vidhodami-do-2030-roku

8. Директива № 2008/98/єС про відходи (Рамкова Директива про відходи). URL: http://epl.org.ua/wp-content/uploads/2019/09/ Ramkova-dyrektyva-presreliz.pdf

9. Проект Закону про обмеження обігу пластикових пакетів на території України № 2051-1 від 18.09.2019 р. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=6689

10. Стан сфери поводження з побутовими відходами в Україні за 2017 рік. URL: www.minregion.gov.ua/napryamki-diyalnosti/zhkh/ terretory/stan-sferi-povodzhennya-z-pobutovimi-vidhodami-v-ukrayini-za-2017-rik/

Размещено на Allbest.ru