Європейська прокуратура: завдання та повноваження

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Європейська прокуратура: завдання та повноваження

Курбатова Д.Л.,

студентка V курсу

Анотація

Створення Європейської прокуратури знаменує собою принциповий розвиток у боротьбі з шахрайством, що впливає на бюджет Європейського Союзу, і це є вирішальним кроком на шляху створення загальної зони кримінальної юстиції в Європейському Союзі. Європейська прокуратура засновується в рамках так званого просунутого співробітництва, в якому беруть участь 22 з 28 держав-членів ЄС. На сьогодні сформована лише правова основа для функціонування Європейської прокуратури, а саме створення даного органу планується не раніше 2020 р.

У статті досліджується причина виникнення необхідності створення Європейської прокуратури та історія її створення. Розглянуті думки зарубіжних вчених щодо проблем і перспектив створення і розвитку наднаціональних суб'єктів, які здійснюють транскордонне кримінальне переслідування в країнах Європейського союзу, досліджуються нормативні правові акти Європейського союзу в зазначеній сфері.

Автором розглянуті основні завдання та повноваження Європейської прокуратури. Крім цього, автор приділяє увагу територіальній та персональній компетенції Європейської прокуратури. Окремо розглядається питання структури даної інституції Європейського Союзу та повноваження Головного європейського прокурора, колегії, постійних палат, адміністративного директора та європейських делегованих прокурорів.

З'ясовано, що єдиним компетентним органом, що має повноваження у сфері порушення, розслідування, винесення обвинувачення винним особам за кримінальні злочини проти фінансових інтересів ЄС, корупційних дій та шахрайства, буде Європейська прокуратура. Незважаючи на те що Європейська прокуратура засновується як єдиний орган ЄС, фактично її структура інтегрована в національну правоохоронну систему держав-членів. Таким чином, на території держав-членів посадові особи Європейської прокуратури здійснюватимуть свої процесуальні повноваження відповідно до національного кримінально-процесуального права і щодо злочинів, передбачених національним кримінальним законом. Обґрунтування своєї позиції автор здійснює відповідно до Регламенту, що в майбутньому буде регулювати організацію діяльності Європейської прокуратури.

Ключові слова: Європейська прокуратура, повноваження, співробітництво, держави-члени, злочини, посилена співпраця.

Annotation

The European public prosecutor's office: tasks and authorities

The establishment of the European Public Prosecutor's Office has determined that it has made the principle of combating fraud reaching the budget of the European Union a necessary step towards the creation of a common criminal justice system in the European Union. The EPPO was established within the so-called “enhanced cooperation”. Only 20 of 28 Member States has participated in adoption of the EPPO regulation. At the moment, there has been created only the legal basis of EPPO, the body itself has not yet been created. It is expected that it starts its operation by the end of 2020.

In the article is researched the reason of the necessity to create a European Public Prosecutor's Office and the history of its creation. The author analyzes points of view of foreign scientists on the problems and prospects of the creation and development of supranational entities engaged in cross-border criminal prosecution in the European Union, as well as legal acts of the European Union related to this sphere.

The author examines the European Public Prosecutor's Office main tasks and powers. In addition, the author pays attention to the territorial and personal competences of the European Public Prosecutor's Office. The structure of this institution of the European Union and the powers of the Chief European Prosecutor, the College, the Permanent Chambers, the Administrative Director and the European Delegated Prosecutors are discussed separately.

It is revealed that the European Prosecutor's Office is the only competent authority with jurisdiction in the area of violation, investigation, prosecution of guilty persons for criminal offenses against EU financial interests, corruption and fraud. Despite the fact that the EPPO is established as a single EU body, in fact its structure is integrated into the national law enforcement system. Thus, the EPPO officials will exercise their procedural powers according to the national criminal procedure and substantive law. The author justifies his position in accordance with the Regulation, which will regulate the organization of the European Public Prosecutor's Office.

Key words: European Prosecutor's Office, authority, cooperation, Member States, crimes, enhanced cooperation.

Постановка проблеми в загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями

Згідно звіту Європейського управління з питань запобігання зловживанням та шахрайству «Боротьба з шахрайством у витратах ЄС: необхідні дії» 2019 р. [1], втрати ЄС через шахрайство у період з 2002 по 2017 рр. становлять понад 9 млрд євро. Наявність зазначених втрат із бюджету ЄС зумовлена декількома чинниками. По-перше, існуючі органи Союзу, такі як OLAF (Європейське бюро по боротьбі з шахрайством), Євроюст та Європол не можуть здійснювати кримінальні розслідування злочинів у сфері фінансів. По-друге, національні правоохоронні органи держав-членів ЄС не завжди вживають заходів, що необхідні для боротьби зі злочинами проти бюджету ЄС. По-третє, низька кількість переслідувань супроводжується низькими показниками стягнення сум, втрачених через шахрайство.

Тривалий час не було правових підстав для боротьби зі злочинами проти фінансових інтересів ЄС. Так, до 1990-х рр. контроль над шахрайством в ЄС був фрагментарним і здійснювався лише за допомогою галузевих норм. Зі збільшенням кількості злочинів проти фінансових інтересів ЄС зростало усвідомлення того факту, що вирішення даної проблеми національними засобами держав-членів не є достатнім. У 1998-1999 рр. на запит Європейського парламенту та OLAF проводилося дослідження дослідниками Асоціації європейських юристів під керівництвом Мірей Дельмас-Марті. Результатом даного дослідження став документ «Corpus Juris 2000», в якому містилася пропозиція про створення Європейської прокуратури. На думку Крістіни Ван ден Вінгард [2, с. 28], така пропозиція групи Corpus Juris була політичною науковою фантастикою. Зі свого боку, держави-члени ЄС негативно сприйняли пропозицію про створення нового наднаціонального органу - Європейської прокуратури.

Бен Тонра, описав зазначене явище як «синдром подвійного страху». З одного боку, держави-члени прийняли наднаціональний характер ЄС, оскільки «їм загрожували не підконтрольні чинники, які ефективніше долати спільними зусиллями». З іншого - страх послаблював такі спільні зусилля, адже «держави-члени, що диференційовані за адміністративними інтересами, історичним минулим, правовою традицією, політичною психологією, прагнули зберегти національний контроль над сферою публічної політики, яка частково визначала їх як незалежні держави» [2, с. 22]. Тобто «синдром подвійного страху» з боку держав-членів гальмував процес розроблення нормативних актів щодо боротьби зі злочинами проти фінансових інтересів ЄС.

У 2001 р. Європейською комісією був розроблений документ «Зелена книга 2001», метою якого було зробити проект про створення Європейської прокуратури загальновідомим у Європі та відповісти на скептицизм держав- членів щодо нього [2, с. 29]. Крім того, у цьому документі відносини між Євроюстом та Європейською прокуратурою називалися взаємодоповнюючими. Слід зазначити, що «Corpus Juris 2000», так само як і «Зелена книга 2001» не були обов'язковими документами.

Протягом 2017 р. на рівні Європейського Союзу було прийнято два нормативних акта, важливих для подолання та зменшення кримінальних злочинів проти фінансових інтересів ЄС: Директиву (ЄС) 2017/1371 «Про боротьбу із шахрайством, спрямованим проти фінансових інтересів Союзу, кримінально правовими засобами» від 5 липня 2017 р. [3] та Регламент Ради (ЄС) 2017/1939 від 12 жовтня 2017 р., що запроваджує посилену співпрацю стосовно створення Європейської прокуратури (ЄП) [4]. Останній документ передбачає створення нового органу, що буде здійснювати розслідування фінансових злочинів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання цієї проблеми і на які спирається автор, виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується означена стаття. У сучасній юридичній науці зазначене питання не отримало належної уваги. Серед науковців, які досліджували окремі аспекти зазначеної проблематики, можна виділити П. Андреас, Л.О. Бабиніну, Ю.Л. Бєляєву, П.М. Бірюкова, В.В. Войнікова, І. Керсбільк, В. Міцелегас, І. Надельман, О.Ю. Потьомкіну, С. Фейно, Л.В. Шевцова та деяких інших.

Формулювання цілей статті (постановка завдання).

Метою статті є визначення основних завдань і повноважень Європейської прокуратури.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів

європейський прокуратура правовий транскордонний кримінальний

У квітні 2010 р. Європейська Комісія представила свій План дій на 2010-2014 рр., реалізуючи Стокгольмську програму, в якій заявила, що готується до створення Європейської прокуратури. Європейський парламент завжди підтримував ідею про створення Європейської прокуратури, тому у своїй Резолюції від 6 травня 2010 р. «Про захист фінансових інтересів Співтовариств та боротьбу з шахрайством» [5] закликав розпочати обговорення та консультації із зацікавленими сторонами та посилити прийняття всіх необхідних заходів для створення цього органу.

26 травня 2011 р. Європейська Комісія прийняла Комунікацію «Комплексна політика для захисту грошей платників податків» [6], в якій підкреслюється необхідність поліпшення захисту фінансових інтересів ЄС та повного використання можливостей, передбачених Лісабонським договором. З 2010 по 2012 рр. групою європейських експертів із кримінального права Люксем- бургського університету під керівництвом професора Каталіни Лігеті [2, с. 33] було проведено порівняльно- правове дослідження 28 національних правових систем. Дане дослідження призвело до розробки типових правил наднаціонального переслідування.

Можливість створення Європейської прокуратури передбачена положеннями розділі V «Про сферу свободи, безпеки та справедливості» Договору про функціонування Європейського Союзу (далі - ДФЄС). Так, згідно п. 1, 2 ст. 86 ДФЄС [7, с. 70], з метою боротьби проти злочинів, що завдають шкоди фінансовим інтересам Союзу, Рада за допомогою регламентів може заснувати Європейську прокуратуру при Євроюсті. Відповідно до ст. 4 Регламенту Ради (ЄС) 2017/1939 [4], завданнями Європейської прокуратури є здійснення розслідування, пред'явлення та підтримання обвинувачення в суді у справах, що стосуються фінансових інтересів Союзу. Визначення поняття «фінансові інтереси Союзу» міститься у пп. а п. 1 ст. 2 Директиви ЄС 2017/1371 [3], що означає всі доходи, витрати та активи які поширюються, набуваються через або за рахунок бюджету ЄС, бюджетів установ, органів та агентств Союзу, затверджених згідно з установчими договорами, або бюджетами, щодо яких відповідні структури безпосередньо або опосередковано здійснюють управління чи моніторинг.

Злочинами проти фінансових інтересів ЄС є: шахрайство; корупція; відмивання грошей; так звані «схеми- каруселі» з ПДВ; злочини, пов'язані з участю у злочинній організації, за умови, що в центрі уваги злочинної діяльності такої організації є вчинення злочинів проти фінансових інтересів Союзу; а також будь-яке інше кримінальне правопорушення, що нерозривно пов'язане із злочином проти фінансових інтересів Союзу. Поняття злочинів, пов'язаних із участю у злочинній організації, повинно відповідати визначенню, закріпленому у національному законодавстві держав-членів, відповідно до Рамкового рішення Ради 2008/841/ JHA «Про боротьбу з організованою злочинністю» від 24 жовтня 2008 р. [8], і може охоплювати, наприклад, членство в злочинній організації або організацію та керівництво такою злочинною організацією.

Згідно зі ст.22 Регламенту 2017/1939 [4], Європейська прокуратура наділена повноваженнями з розслідування кримінальних правопорушень, що стосуються фінансових інтересів Союзу, передбачених Директивою (ЄС) 2017/1371 [3], незалежно від того, чи такі злочинні діяння класифіковані як інший вид злочину відповідно до національного законодавства. Крім того, Європейська прокуратура може розслідувати злочини, зазначені у п.d ст.3 Директиви (ЄС) 2017/1371 [3], за умови, що злочинне діяння пов'язане з територією двох або більше держав-членів та загальний збиток від такого діяння становить не менше 10 млн євро.

Територіальна компетенція Європейської прокуратури полягає в тому, що вона повноважна розслідувати кримінальні правопорушення, передбачені у ст.22 Регламенту 2017/1939 [4], якщо такі правопорушення були вчинені повністю або частково на території однієї або декількох держав-членів. Персональна компетенція стосується злочинів, зазначених у ст.22 Регламенту 2017/1939 [4], якщо вони були вчинені за межами територій держав-членів особою, яка під час вчинення правопорушення підпадала під дію Положень N° 31 (EEC), 11 (EAEC) «Про посадових осіб та умови зайнятості інших службовців Європейського економічного співтовариства та Європейського співтовариства з атомної енергії» [9], за умови, що держава-член має юрисдикцію розслідувати такі правопорушення за межами її території.

Отже, чинна редакція Регламенту 2017/1939 [4] обмежує повноваження Європейської прокуратури у розслідуванні злочинів лише проти фінансових інтересів Союзу. Однак є висока ймовірність того, що в перспективі вона буде розширена. Відповідно до п.4 ст.86 ДФЄС [7, с. 70], Європейська Рада може в подальшому ухвалити рішення про внесення змін до ч.1 з метою розширити повноваження Європейської прокуратури на сферу тяжких злочинів транскордонного змісту та про внесення змін до ч.2 щодо виконавців та спільників тяжких злочинів, що впливають на більш ніж одну державу-члена. На думку В. Войникова [10, с. 182], зазначене стосується злочинів, які виходять за рамки правопорушень проти фінансових інтересів Союзу, але тісно пов'язаних з ними (наприклад, підробка євро). Крім того, на підставі п.2 ст.83 ДФЄС [7, с. 69], до компетенції Європейської прокуратури можуть бути віднесені і тяжкі злочини, що перешкоджають реалізації ефективної політики Союзу в якійсь із сфер. Це може стосуватися таких злочинів, як торгівля людьми, терористична діяльність тощо [10, с. 182].

Відповідно до ст.8 Регламенту 2017/1939 [4], Європейська прокуратура буде діяти як єдиний офіс у всіх державах-учасницях посиленої співпраці. Вона буде діяти в інтересах ЄС, однак залишатиметься цілком незалежною і не буде приймати вказівки ні від ЄС, ні від національних органів влади держав-учасниць. Повноваження Європейської прокуратури поділені на два рівні: централізований та децентралізований.

Центральний рівень складають: Головний європейський прокурор, колегія, постійні палати й адміністративний директор. Головний європейський прокурор очолює Європейську прокуратуру, організовує її роботу, представляє Європейську прокуратуру у відносинах з ЄС, державами-членами ЄС, третіми країнами. Колегія прокурорів, до якої входять по одному європейському прокурору від кожної з держав-учасників посиленого співробітництва, приймає рішення із стратегічних питань, а також із загальних питань, що виникають з окремих справ, зокрема з метою забезпечення узгодженості, ефективності та послідовності політики розслідування Європейською прокуратурою у всіх державах-членах, а також з інших питань. Постійні палати складаються з трьох членів: їх очолює Головний прокурор Європи або один із його заступників, або європейський прокурор, призначений відповідно до внутрішніх процедур Європейької пркуратури, а також два постійних членів. Постійні палати контролюють та керують розслідуванням та підтриманням обвинувачення у суді, що здійснюється делегованими прокурорами відповідно до п.3, 4 та 5 ст.10 Регламенту 2017/1939 [4]. Приймають оперативні рішення: розпочати судове провадження, відхилити справу, застосувати спрощену процедуру обвинувачення та доручити делегованому прокурору Європи діяти з метою остаточного розпорядження справою, направити справу до національних органів влади, відновити розслідування справи. Адміністративний директор представляє Європейську прокуратуру в адміністративні та бюджетній сферах, розпоряджається бюджетом Європейської прокуратури.

Тобто, Головний європейський прокурор, колегія та постійні палати не наділені процесуальними повноваженнями у конкретному кримінальному провадженні. Їхня роль полягає у тому, щоб забезпечити організаційно- методичне сприяння уповноваженим європейським прокурорам здійснювати свої функції. Проте у виняткових випадках після отримання схвалення компетентної Постійної палати контролюючий європейський прокурор може прийняти обґрунтоване рішення провести розслідування особисто. Підставою для цього слугує: серйозність правопорушення, зокрема з огляду на можливі наслідки його на рівні Союзу; розслідування стосується посадових осіб або інших службовців Союзу або членів установ Союзу; у разі відмови механізму перерозподілу, передбаченого п.3 ст.28 Регламенту 2017/1939 [4]. Згідно ст.26 Регламенту 2017/1939 [4] компетентна Постійна палата за пропозицією наглядового європейського прокурора може прийняти рішення про направлення кримінального провадження іншому делегованому прокурору в тій самій державі-члені у разі, коли делегований європейський прокурор не може проводити розслідування або не дотримується вказівок компетентної Постійної палати чи Європейського прокурора.

Децентралізований рівень складається з європейських делегованих прокурорів, які знаходяться в державах-членах. Такі прокурори діють від імені Європейської прокуратури у відповідних державах-членах і мають ті ж повноваження, що і національні прокурори, щодо розслідувань, пред'явлення та підтримання обвинувачення в суді, а також відповідно до наданих конкретних повноважень та статусу визначеним Регламентом 2017/1939 [4]. У кожній державі-учасниці посиленого співробітництва повинно бути призначено не менше двох делегованих прокурорів. Згідно п.3 ст.13 Регламента 2017/1939 [4] європейські делеговані прокурори можуть також виконувати функції національних прокурорів, якщо це не заважає їм виконувати свої зобов'язання. На думку проф. О. Потьомкіної [11, с. 37], такий статус може спричинити конфлікт інтересів. Адже, престиж і кар'єра делегованих прокурорів у більшій мірі будуть залежати як від ставлення їхніх колег, так і від національних правоохоронних органів щодо збирання показань свідків та здійснення інших заходів.

Згідно п. 30 преамбули Регламента 2017/1939 [4], делегований прокурор зобов'язаний розслідувати кримінальне правопорушення відповідно до положень Регламенту 2017/3971, а щодо не врегульованих в Регламенті питань - відповідно до національного законодавства тієї держави, де здійснюється кримінальне переслідування. Тобто, делегований європейський прокурор буде розглядатися в якості посадової особи національної правоохоронної системи, який здійснює свою діяльність відповідно до національного кримінально-процесуального права щодо злочинів, передбачених національним кримінальним законом.

На думку В. Войникова [10, с. 185], створення Європейської прокуратури не означає «вторгнення» Союзу в національну правоохоронну систему. Як і в випадку з Європейською Агенцією з прикордонної та берегової охорони (Т^ОКТЕХ), створюється загальна інституційна правоохоронна структура по боротьбі із злочинами проти фінансових інтересів Союзу, в рамках якої на національному рівні створюються посадові особи з процесуальними повноваженнями, які одночасно входять в структуру органу ЄС. В силу цього Європейську прокуратуру не можна назвати наднаціональним правоохоронним органом, оскільки здійснення процесуальних повноважень і раніше здійснювалося на рівні держав-членів.

Висновки

Сьогодні Європейська прокуратура - це єдиний орган із децентралізованою структурою, в якому процесуальні повноваження здійснюються на децентралізованому рівні посадовими особами, інтегрованими в національну правоохоронну систему. Більш того, розслідування і кваліфікація діянь буде здійснюватися відповідно до національного кримінального і кримінально-процесуального права держав-учасниць. Наступний розвиток Європейської прокуратури потребує формування на рівні ЄС процесуального та матеріального законодавства, пов'язаного зі злочинами проти фінансових інтересів ЄС. Однак це можна здійснити тільки за допомогою внесення змін до установчих договорів, оскільки нині прийняття актів прямої дії у сфері кримінального права і процесу не належить до компетенції Союзу.

Список використаних джерел

1. The European Court of Auditors (2019) Fighting fraud in EU spending: action needed, Luxembourg.

2. Staelens J. The European Public Prosecutor's Office: the future? Dissertation of Master of law. Ghent, 2014.

3. Directive (EU) 2017/1371 of the European Parliament and of the Council of 5 July 2017 on the fight against fraud to the Union's financial interests by means of criminal law.

4. Council Regulation (EU) 2017/1939 of 12 October 2017 implementing enhanced cooperation on the establishment of the European Public Prosecutor's Office.

5. Resolution 2009/2167 (INI) of 6 May 2010 on the protection of the Communities' financial interests and the fight against fraud - Annual Report 2008.

6. Communication COM (2011) 293 of 26 May 2011 on the protection of the financial interests of the European Union by criminal law and by administrative investigations - An integrated policy to safeguard taxpayers' money, final.

7. Право Європейського Союзу: норм. матеріали: у 1 т. / гол. ред. І.В. Яковюк. Харків: Право, 2019. Т 1. С. 69-70.

8. Framework Decision 2008/841/JHA of 24 October 2008 on the fight against organised crime.

9. Regulation No 31 (EEC), 11 (EAEC), laying down the Staff Regulations of Officials and the Conditions of Employment of Other Servants of the European Economic Community and the European Atomic Energy Community.

10. Войников В.В. Европейская прокуратура - новый орган в институциональной системе пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС. Труды Института государства и права РАН. 2018. №5. С. 174-193.

11. Потёмкина О.Ю. Европейская прокуратура как пример продвинутого сотрудничества стран Евросоюза. Европейский Союз: факты и комментарии. 2018. Вып. 90. С. 35-37.

Размещено на allbest.ru