Дискусійні проблеми правової природи валютного нагляду (контролю)

Размещено на http://www.allbest.ru/

валютний нагляд закон

Стаття з теми:

Дискусійні проблеми правової природи валютного нагляду (контролю)

Заїка А.В., аспірант відділу європейського права та міжнародної інтеграції Інституту законодавства Верховної Ради України

У статті розглянуті та систематизовані наявні нині у національній доктрині та законодавстві підходи до тлумачення поняття «валютний нагляд (контроль)», проаналізовано, які методологічні засади лежать в їхній основі, а також позитивній негативні риси. У зв'язку з цим авторка проаналізувала положення наукових праць у сфері валютного права, а також звернула увагу на дослідження, створені після набуття чинності Законом України «Про валюту та валютні операції».

Актуальність тематики зумовлена трансформацією національного законодавства України, включно з валютним, відповідно до виконання положень Угоди про асоціацію з Європейським Союзом.

Відбувається гармонізація внутрішнього законодавства та права ЄС, отже, низка правових інститутів зазнає суттєвих змін.

Для ефективності цього процесу потрібно усунути максимально можливу кількість наукових прогалин у праві, що існують на сьогодні. Валютне законодавство України не мало якісного поштовху до розвитку впродовж довгого часу, так само, як і валютне право як галузь знань також розвивалося зі змінним успіхом.

На виконання поставленої мети дослідження та завдань автор порівнює підходи провідних вітчизняних науковців із метою встановити, яким підходом найкраще керуватися, щоб розкрити зміст валютного нагляду (контролю), та доходить висновків, що чимало наявних визначень є некоректними з точки зору логіки та семантичного аналізу.

Також вдається продовжити думку про розмежування понять «валютний нагляд (контроль)» та «валютні обмеження».

У статті аналізується науковий підхід щодо виділення ознак валютного нагляду (контролю), критично осмислюється критерій виділення таких ознак і, як наслідок, зроблено авторську пропозицію щодо виділення суттєвих рис цього правового інституту.

Надалі досліджується такий аспект, як принципи валютного нагляду (контролю), у зв'язку з чим також аналізується наукова доктрина та нормативні положення.

Ключові слова: валютне регулювання, валютний нагляд, валютні обмеження, ознаки валютного нагляду, принципи валютного нагляду.

DISCUSSIONALISSUESOFCURRENCYSUPERVISION (CONTROL) LEGALNATURE

In this research paper some doctrinal knowledge about the currency supervision (control) definitions and legal experience are considered and systematized. Also some advantages and disadvantages of many definition approaches as well as methodological matters which are the basis of each one approach. According to this, author analyses scientific papers in the area of Currency Law and pays attention to some researches created after The Law of Ukraine «On currency and currency operations» became valid.

The topicality of the subject can be explained by transformation of national Ukrainian legislation including currency one, according to performance of Association Agreement between the European Union and ... Ukraine, of the other part. The national legislation is being harmonized now with European Union Law so lots of legal institutes are being changed. In order this process will be effective it is needed to fulfill the most of gaps in legal science which exist today. The currency legislation of Ukraine has not developed qualitatively for a long time and Currency Law as branch of knowledge has also developed with temporary success.

To fulfill the purpose and tasks of the research, the author compares approaches of the main Ukrainian legal scientists in order to investigate which exactly approach is better to use for determining the meaning of the subject of this paper. As a result, it is concluded that many of definitions are incorrect, according to logic and semantic analysis. Moreover, it is successfully continued the thesis about delimitation of currency supervision (control) and currency restrictions concepts.

In the research paper the approach for highlighting currency supervision (control) main features is analyzed, the criteria of these features determining is critically considered and as a result the author proposes her own way to highlight some really essential features of the legal institute. The next subject of research is principles of currency supervision (control) which lead also to analysis of doctrine and legal acts norms.

Key words: currency regulation, currency supervision, currency restrictions, currency supervision features, currency supervision principles.

Постановка проблеми

Валютний нагляд (контроль) є різновидом валютних правовідносин. Варто наголосити на їхньому транскордонному характері - це стає зрозумілим у разі дослідження системи валютних цінностей, де чільне місце посідає іноземна валюта. Отже, валютні цінності активно залучені до міжнародних розрахунків. Ця ознака відрізняє валютні правовідносини від інших фінансових різновидів - бюджетних, де міжнародний елемент проявляється хіба що в залученні фінансової допомоги міжнародних кредитних організацій, що у свою чергу становить окрему статтю фінансування спеціального фонду бюджету, та податкових. Ці підгалузі фінансового права є більш орієнтованими на систему внутрішніх фінансів. Тому можна резюмувати, що валютний нагляд (контроль) має у своїй правовій природі не тільки національно-правовий, а й міжнародно-правовий елемент.

Валютний нагляд (контроль) у вузькому розумінні можна вважати різновидом фінансового, однак не викликає заперечень той факт, що його можна розглядати як складне соціальне, правове, економічне явище. Безумовно, механізм валютного нагляду виступає і важливою передумовою реалізації валютної політики держави, яка у свою чергу сприяє розвитку чи занепаду економічного розвитку держави. Тому правильне розуміння валютного нагляду, віднаходження ефективного механізму його здійснення є запорукою зростання економічних показників держави.

Визначення поняття валютного нагляду, як і валютних правовідносин, не закріплене в національному законодавстві. Раніше чинний Декрет Кабінету Міністрів України «Про систему валютного регулювання і валютного контролю» від 19.02.1993 р. оперував поняттям «валютний контроль», визначав його сферу (ст. 12), органи, які здійснюють його (ст. 13), проте дефініції валютного контролю не надавав [1]. Нещодавно ухвалений у межах модернізації вітчизняного законодавства, відповідно до стандартів Європейського Союзу, Закон України «Про валюту і валютні операції» від 21.06.2018 р. запровадив нове поняття валютного нагляду, яке розуміється як система заходів, спрямованих на забезпечення дотримання суб'єктами валютних операцій і уповноваженими установами валютного законодавства. Крім того, прикінцевими та перехідними положеннями цього Закону внесені зміни й до інших актів фінансового законодавства України в частині заміни термінології [2].

Втім, відбулися термінологічні зміни, однак зміст поняття «валютний нагляд (контроль)» і досі лишається предметом дискусій у науковій літературі. Законодавче визначення цього поняття є доволі лаконічним та надає поверхневе уявлення про сутність і правову природу валютного нагляду.

Стан опрацювання проблематики. Проблеми валютних правовідносин, валютного нагляду (контролю), міжнародного валютного права розглядалися у доктринальних працях юридичної та економічної науки. Серед таких джерел можна назвати профільні дисертаційні та монографічні дослідження таких вчених, як: А. Гарбінська-Руденко, В. Білоус, А. Джавага, А. Ємелін, С. Лучковська, С. Прокопчук, М. Старинський, Т. Філіпенко, О. Шевчик; серед статей на вибрану та суміжні теми дослідження можна згадати роботи Л. Кравченко, О. Пруського, С. Сулейманової, Р. Сухого, О. Шевчука та ін. Серед останніх досліджень можна виділити роботу Я. Крупко, яка провела у своїй статті огляд поточних напрямків удосконалення валютного законодавства України, включаючи й аспекти валютного нагляду (контролю). Також якщо вести мову про праці, видані вже після набуття чинності новим Законом, то відзначимо дисертаційне дослідження О. Лісовола «Фінансово-правове регулювання валютного контролю в Україні», в якому розглянуте співвідношення понять «валютний контроль» і «валютний нагляд», пропонується нове розуміння мети валютного контролю, удосконалюється система його принципів тощо.

Метою статті є всебічне дослідження поняття «валютний нагляд (контроль)» та виявлення дискусійних питань, пов'язаних із розумінням його правової природи.

Виклад основного матеріалу

Серед доктринальних джерел можна знайти чимало підходів до визначення валютного нагляду (контролю). Наприклад, Є. Алісов зазначав, що це основний елемент режиму валютних обмежень (таким чином, досліджуване поняття фактично ставиться у залежність від валютних обмежень) [3, с. 102]. С. Лучковська пропонує власне розуміння валютного нагляду (контролю). Це регламентована правовими нормами діяльність спеціально уповноважених контролюючих органів та агентів валютного контролю, яка здійснюється через застосування визначених у законодавстві методів з метою забезпечити дотримання валютного законодавства під час проведення валютних операцій підконтрольними суб'єктами [4, с. 14]. О. Шевчик та А. Миколаєць тлумачать досліджуване поняття як специфічний вид фінансового контролю у галузі формування, розподілу та використання публічних валютних фондів та загалом у сфері обігу валютних цінностей, реалізація якого зумовлюється шляхом діяльності спеціально створеної системи контролюючих органів (органів та агентів валютного контролю), направленої на дотримання встановлених правил поведінки учасників валютних правовідносин [5, с. 42; 6, с. 124]. На окрему увагу заслуговує думка О. Лісовола, який висунув ідею про те, що поняття «валютний нагляд» включає в себе поняття «валютний контроль, і за змістом це тотожні поняття [7, с. 12-13].

Як бачимо з аналізу поданих вище визначень валютного нагляду (контролю), є групи науковців чи навіть окремі дослідники, які користуються абсолютно різним методологічним підходом, даючи дефініцію цього поняття. Розглянемо основні проблемні моменти. Насамперед треба з'ясувати, яке головне поняття є основним детермінантом валютного нагляду (контролю). Вважаємо, доречно починати з того, що собою являє це поняття за сутністю. Серед поданих у таблиці позицій науковців існують такі варіанти, як «діяльність державних та інших органів», «система контролю», «елемент правового режиму валютних обмежень», «комплекс заходів», «специфічний вид фінансового контролю» тощо.

Для того, щоб обґрунтовано обрати найдоцільніший, з точки зору автора, підхід, слід скористатися методом «від загального до конкретного» і звернутися до розуміння фінансового контролю як поняття більш широкого, ніж валютний. Одним із найґрунтовніших досліджень з питань фінансового контролю є праця авторства Л. Савченко, яка фінансовий контроль визначає як діяльність публічних органів і недержавних установ та організацій, суб'єктів господарювання та їхніх відокремлених підрозділів, фізичних осіб, які належним чином уповноважені, що покликана забезпечувати законність, фінансову дисципліну, раціональність у процесі мобілізації, розподілу і використання публічних фондів коштів [8, с. 43]. Пропонується погодитися із цим підходом і надалі розуміти валютний контроль як публічну діяльність. Щодо інших, поданих у таблиці, пропозицій розуміння валютного нагляду (контролю), то сприймаються вони доволі критично. Так, визначення валютного контролю через поняття системи контролю нелогічне і недоцільне, оскільки звужує поняття до системи певних суб'єктів, інституцій, але виключає ті відносини, які, власне, і становлять собою контроль. «Комплекс заходів» - поняття, на авторський погляд, дещо розмите, оскільки логіко-семантичне тлумачення слова «заходи» дозволяє його розуміти набагато ширше, аніж владні дії, державне (публічне) регулювання і т.д. - таким чином, воно також не є точним і доцільним для дефініції валютного контролю.

Окремо варто приділити увагу розмежуванню понять «валютний нагляд (контроль)» і «валютні обмеження». Останній термін означає сукупність адміністративних заходів, спрямованих на операції з іноземною валютою та іншими валютними цінностями. Очевидно, що ці два поняття пов'язані діалектично та логічно, оскільки реалізація валютних обмежень просто неможлива без ефективного і злагодженого механізму валютного контролю. Водночас не варто й ототожнювати їх. Так, С. Лучковська наводить влучні роздуми дослідника Дж. Гоулда, який стверджує, що не всі валютні закони держави слід вважати нормами валютного контролю. До валютних обмежень слід відносити ті норми, що покликані спричинити притік валюти до грошової маси держави та утримання валютно-фінансового становища країни у стані стабільності, а механізми валютного контролю можуть проявлятись у значно ширшому спектрі відносин [9, с. 163].

Таким чином, на думку автора, не варто тлумачити поняття валютного нагляду (контролю) через призму поняття валютних обмежень, оскільки останнє виступає елементом або навіть передумовою механізму цього специфічного виду фінансового контролю. Валютний нагляд (контроль) - це сукупність заходів, цілісна системна діяльність, а валютні обмеження - один із таких заходів, отже, вони співвідносяться як частина і ціле.

Валютний нагляд (контроль) є функцією державного управління у сфері валютного обігу. Але водночас не можна заперечувати, що цей вид контролю так само можна визнати функцією публічного адміністрування у сфері фінансів (частиною яких є валютний обіг). Логічно тепер надати характеристику валютному нагляду (контролю) саме як специфічному виду державного фінансового та систематизувати його сутнісні ознаки. Ю. Крохіна, визнаючи валютний нагляд (контроль) специфічним видом фінансового, вважає, що специфічними ознаками є вектори його діяльності, до яких належить:

перевірка на відповідність валютних операцій чинному законодавству та наявність необхідних дозволів і ліцензій;

контроль за виконанням резидентами зобов'язань перед державою, що виражені в іноземній валюті;

перевірка на предмет доцільності здійснення платежу в іноземній валюті;

контроль за повнотою обліку й звітності щодо валютних операцій [10, с. 279].

Але, на переконання автора, це не надто вдала класифікація специфічних ознак валютного контролю з боку російської дослідниці, адже фактично всі її положення зводяться до предметної сфери контролю. Загалом, у літературі систематизація ознак валютного контролю зустрічається не настільки часто, наскільки ознак валютних правовідносин загалом, але можна виокремити власний перелік на основі вищевикладених тез щодо правової природи валютного контролю:

валюта має спеціальний правовий режим, засади якого встановлені державою (наприклад, обмеженість валюти у цивільному та господарському обігу);

наявність специфічного суб'єкта посередньо та безпосередньо у вигляді Національного банку України (наприклад, повноваження НБУ на видачу ліцензій на здійснення валютних операцій);

спеціальна валютно-фінансова правосуб'єктність органів та агентів валютного контролю;

об'єкти валютного контролю - валютні операції - підлягають державному обліку та реєстрації.

Враховуючи, що валютний нагляд (контроль) є функцією державного управління (публічного адміністрування) у сфері валютного обігу, очевидно, що він має будуватися на певних засадах (принципах), які варто визначити й закріпити на законодавчому рівні. Однак ні Декрет свого часу, ні Положення про валютний контроль від 08.02.2000 р. не мали переліку таких принципів. Серед дослідників цієї тематики звернемо увагу на С. Лучковську, котра висловила своє бачення щодо принципів валютного контролю, які мають бути формально закріплені:

законність;

об'єктивність;

повнота;

цілісність;

системність;

стабільність;

гнучкість;

гласність;

компетентність;

своєчасність;

відповідальність [4, с. 8].

Чинний Закон пішов шляхом закріплення принципів валютного регулювання в цілому, однак перший принцип (свобода здійснення валютних операцій) та визначені Законом елементи цієї засади (запровадження обмежень і заходів захисту виключно з підстав та у порядку, визначених законом, з метою забезпечення стабільності фінансової системи і рівноваги платіжного балансу України;

недопущення неправомірного і необґрунтованого втручання держави у валютні операції [2]) свідчать про ліберальність валютного контролю (нагляду), що безумовно, підтверджує гармонізацію законодавства України та ЄС.

Як будь-яка публічна діяльність, валютний контроль має також свої форми. На думку Л. Кравченко, до основних форм валютного контролю належать спостереження і перевірка [11, с. 89]. Унаслідок спостереження, слід розуміти, визначається правомірність об'єктів валютного контролю. Якщо спостерігаються факти правопорушень, необхідно здійснити перевірку, адже спостереження саме по собі не може бути підставою для застосування заходів фінансово-правового впливу, потрібен акт перевірки та отримані в ході перевірки джерела, з яких отримується інформація. Тому під час спостереження органи та агенти валютного контролю отримують лише інформацію про необхідність збирання доказів за допомогою більш складної форми контролю - перевірки.

Отже, є очевидним, що чимало питань, навколо яких формується уявлення про правову природу валютного нагляду (контролю), на сьогодні все ще піддаються обговоренням у доктрині та не мають стабільного підходу до розуміння. З огляду на зміни у валютному законодавстві, в його суттєвому оновленні ці наукові прогалини потрібно якнайшвидше заповнити шляхом вивчення явища валютного нагляду (контролю) саме з урахуванням провадженої політики з лібералізації валютного регулювання.

Висновки

Унаслідок виконання поставлених до роботи завдань авторці вдалося дійти таких висновків:

правова природа валютного нагляду (контролю) містить національно-правовий і міжнародно-правовий елементи;

поняття «валютний нагляд (контроль)» не має усталеного методологічного підходу до розуміння, тому автором була зроблена власна спроба надати дефініцію до поняття - це різновид публічного фінансового контролю, який являє собою спеціальну діяльність органів публічного адміністрування або уповноважених ними господарюючих суб`єктів, що провадиться у передбачених законодавством формах та методами, з метою дотримання валютного законодавства та правопорядку у сфері валютного обігу.

дискусійними залишаються питання видової класифікації, ознак та принципів валютного нагляду (контролю).

Список використаних джерел

1. Про систему валютного регулювання і валютного контролю: Декрет Кабінету України від 19.02.1993 р. Втрата чинності від 07.02.2019 р. Відомості Верховної Ради України. 1993. № 17. Стаття 184.

2. Про валюту і валютні операції: Закон України від 21.06.2018 р. Відомості Верховної Ради України. 2018. № 30. Стор. 5. Ст. 239.

3. Алисов Е.А. Правовое регулирование валютных отношений в Украине. Харків: Фирма «Консум», 1998. 142 с.

4. Лучковська С.І. Правові основи валютного контролю: автореф. дис. ... канд. юридичних наук: 12.00.07; КНУТШ. Київ, 2007. 20 с.

5. Шевчик О.С. Регулювання валютного контролю в Україні: фінансово-правовий аспект: монографія. Полтава: РВВ ПДАА, 2012. 168 с.

6. Миколаєць А.П. Теоретичні основи та особливості здійснення валютного контролю в Україні. Інвестиції: практика та досвід: науково-практичний журнал; Чорноморський держ. ун-т ім. Петра Могили; ТОВ «ДКС Центр»; голов. ред. Л.П. Клименко. Київ, 2017. № 11. Червень. С. 123.

7. Лісовол О.М. Фінансово-правове регулювання валютного контролю в Україні: автореф. дис ... к. ю. н: 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право». Київ, 2019. 20 с.

8. Савченко Л.А. Правові основи фінансового контролю: навч. посіб. Київ: Юрінком Інтер, 2008. 504 с.

9. Лучковська С.І. Розмежування понять «валютні обмеження» і «валютний контроль». Університетські наукові записки. 2009. № 2. С. 160-164.

10. Валютное право: учебник / Ю.А. Крохина и др.; под ред. проф. Ю.А. Крохиной. 3-е изд., перераб. и доп. Москва: Изд-во Юрайт, 2011. 578 с.

11. Кравченко Л.М. Правові засади валютного регулювання і валютного контролю в Україні. Київ: Київ. нац. торг.-екон. ун-т, 2005. 218 с.

Размещено на Allbest.ru