Інституціональний аспект адміністративно-правового забезпечення населення культурними послугами

Размещено на http://allbest.ru

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ

Інституціональний аспект адміністративно-правового забезпечення населення культурними послугами

Аксютіна А.В., старший викладач

кафедри цивільно-правових дисциплін

Анотація

Статтю присвячено характеристиці системи та адміністративно-правового статусу суб'єктів публічного адміністрування сферою забезпечення населення культурними послугами в Україні. Підкреслено значення місцевих органів влади у правовому забезпеченні надання населенню культурних послуг, що є недостатнім у контексті загальноєвропейських тенденцій децентралізації управління й осмислення їх ролі в регулюванні розвитку культури.

Акцентовано увагу на необхідності вироблення комплексного підходу до інституційного розвитку сфери надання населенню культурних послуг на стратегічну перспективу, який має бути спрямовано на вдосконалення взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інституцій громадянського суспільства із суб'єктами діяльності у сфері культури (фізичними та юридичними особами, що провадять культурну діяльність або реалізують владні повноваження у сфері культури); упровадження інформаційних і комунікаційних технологій у процесі реалізації суб'єктами адміністративно-правового забезпечення населення культурними послугами поставлених стратегічних орієнтирів розвитку культурної сфери; забезпечення відкритості в діяльності публічної адміністрації в частині забезпечення населення культурними послугами; забезпечення загальнодоступності державних інформаційних ресурсів щодо забезпечення населення культурними послугами; створення умов для ефективної взаємодії між органами державної влади й населенням на основі використання інформаційних і комунікаційних технологій з метою підвищення соціально-економічної ефективності розвитку сфери культури.

Ураховуючи низький рівень взаємодії органів публічної влади та інститутів громадського суспільства, а також на основі аналізу чинного законодавства, наявних наукових, публіцистичних і методичних джерел, у тому числі зарубіжного досвіду, запропоновано оптимальну інституціональну модель публічного адміністрування культурною галуззю щодо забезпечення населення культурними послугами в Україні.

Ключові слова: адміністративно-правове забезпечення, адміністративно-правовий статус, інституціональний аспект, компетенція, культура, культурні послуги, законодавство, удосконалення.

Abstract

Institutional aspect of administrative and legal support of the population with cultural services

The article is devoted to the characterization of the system and administrative and legal status of the subjects of public administration by the sphere of providing the population with cultural services in Ukraine. The importance of local authorities in the legal provision of cultural services to the population is underlined, which is insufficient in the context of pan-European tendencies of decentralization of governance and understanding of their role in regulating cultural development.

Emphasis is placed on the need to develop a comprehensive approach to the institutional development of the sphere of providing cultural services to the population on a strategic perspective, which should be aimed at improving the interaction of public authorities, local selfgovernment bodies and civil society institutions with individuals, individuals and legal entities. cultural activities or exercising authority in the field of culture); introduction of information and communication technologies in the process of implementation by the subjects of administrative and legal support of the population with cultural services set strategic guidelines for the development of the cultural sphere; ensuring openness in the activities of public administration in terms of providing the population with cultural services; making public information resources available to the public to provide cultural services; creation of conditions for effective interaction between public authorities and the population based on the use of information and communication technologies in order to increase the socio-economic efficiency of the development of the cultural sphere.

Given the low level of interaction between public authorities and civil society institutions, as well as on the basis of the analysis of the current legislation, available scientific, journalistic and methodological sources, including foreign experience, the optimal institutional model of public administration in the cultural sector in terms of providing cultural services to Ukraine is proposed.

Key words: administrative and legal support, administrative and legal status, institutional aspect, competence, culture, cultural services, legislation, improvements.

Забезпечення відповідного розвитку культурного сектору та культурного різноманіття, задоволення культурних запитів усіх громадян незалежно від їхнього місцезнаходження, етнічного й соціального походження, віку, статі тощо є одним із пріоритетів державної гуманітарної політики, що відіграє ключову роль у забезпеченні можливості культури робити повноцінний внесок в інклюзивний розвиток, що ґрунтується на правах людини.

Формування сьогодні ефективної системи адміністративно-правового забезпечення населення культурними послугами, побудованої на основі розвитку владно-суспільних взаємовідносин, а також взаємодії органів публічної влади й інститутів громадського суспільства, неможливе без інституційного забезпечення цього процесу.

Саме суб'єкти адміністративно-правового забезпечення населення культурними послугами, становлячи розгалужену сукупність органів публічної адміністрації (органів державної влади й місцевого самоврядування), самоврядних організацій та органів громадського самоврядування, здійснюючи на постійній основі цілеспрямований вплив з боку держави на розвиток культурної галузі, є важливим елементом у загальнодержавному механізмі посилення інституційного забезпечення культурної політики й оптимізації державно-приватного співробітництва щодо підтримки культури.

Через інституціалізацію культурної сфери забезпечується утворення стабільних моделей соціальної взаємодії, основаних на формалізованих правилах і законах. При цьому інституціалізація слугує закріпленню практик чи сфери суспільних відносин у вигляді законів, соціальних норм або форм діяльності [1].

Загалом досліджувана галузь має власні інституційні підходи до окресленої проблематики, які не властиві іншим сферам. Дійсно, за роки незалежності й запровадження активних реформ в Україні створено значні інституційні умови адміністративно-правового забезпечення населення культурними послугами, однак казати про повне усунення перепон, що стримують повноцінну реалізацію кожним громадянином права на задоволення культурних потреб і доступ до культурних благ, не можна.

Як і раніше, залишаються недостатньо охопленими сфери культурної діяльності та культурні відносини; неефективною є координація та взаємодія органів публічної влади й інститутів громадського суспільства у формуванні та реалізації культурної політики держави, створенні єдиних стандартів і підходів до управління різними сферами культури тощо.

Попри те що проблеми адміністративно-правового забезпечення культурною сферою ставали предметом наукових досліджень відомих учених-адміністративістів, зокрема В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, І.В. Арістової, О.М. Бандурки, В.М. Бевзенка, Ю.П. Битяка, А.С. Васильєва, В.В. Галунька, В.М. Гаращука, І.П. Голосніченка, І.С. Гриценка, Т.О. Гуржія, Є.В. Додіна, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, С.Ф. Константинова, М.В. Лошицького, Р.С. Мельника, Т.П. Мінки, Р.В. Миронюка, С.О. Мосьондза, В.Я. Настюка, В.І. Олефіра, Д.В. Приймаченка, П.М. Рабіновича, Ю.М. Старилова, М.М. Тищенка, О.І. Харитонової, Ю.С. Шемшученка, В.К. Шкарупи, О.С. Юніна та ін., нині постало питання вдосконалення інституціонального складника адміністративно-правового забезпечення населення культурними послугами, стан якого в нинішніх умовах як ніколи вимагає вжиття рішучих реформаційних заходів, а отже, потребує відповідних спеціальних досліджень, яких, на жаль, не вистачає.

Мета статті полягає у визначенні на основі аналізу чинного законодавства, наявних наукових, публіцистичних і методичних джерел, у тому числі зарубіжного досвіду, оптимальної інституціональної моделі адміністративно-правового забезпечення населення культурними послугами.

У системі адміністративно-правового забезпечення населення культурними послугами відповідні суб'єкти представлено декількома рівнями залежно від статусу, виконуваних функцій і місця, яке вони посідають у ній. Водночас чинне законодавство прямо не визначає перелік таких суб'єктів, лише в частині 2 статті 12 Закону України «Про культуру» вказує, що суб'єктами діяльності у сфері культури є держава в особі уповноважених органів виконавчої влади; територіальні громади в особі органів місцевого самоврядування; професійні творчі працівники; наукові працівники, зокрема, музейних, бібліотечних закладів, історико-культурних заповідників, архівних установ; педагогічні працівники закладів освіти сфери культури; митці, які працюють на засадах мистецького аматорства; працівники культури; заклади культури, а також підприємства, установи та організації всіх форм власності, статути (положення) яких передбачають провадження діяльності у сфері культури; окремі громадяни, об'єднання громадян, які провадять діяльність у сфері культури [2].

Зрозуміло, що це всі суб'єкти, які надають або споживають культурні послуги. Однак законом, зокрема статтею 13, визначено лише органи виконавчої влади й органи місцевого самоврядування як суб'єкти сприяння створенню єдиного культурного простору України, збереженню цілісності культури. І це не випадково, адже саме ці органи є основними суб'єктами адміністративно-правового забезпечення населення культурними послугами, забезпечення реалізації кожним громадянином права на задоволення культурних потреб і доступу до культурних благ.

Насамперед культурний сектор в Україні представлено на національному рівні як законодавчою (Верховна Рада України та відповідний комітет з питань культури й духовності), так і виконавчою владою. Разом із тим, не зменшуючи ролі органів державної влади вищого та галузевого рівнів, принципово важливим в аспекті надання населенню якісних і доступних культурних послуг є врахування територіальних умов їх мешкання, що полягатиме в зміщенні акцентів від стереотипів виключно державної підтримки розвитку культурної сфери та нав'язування державою вектору культурної політики до обов'язкового врахування місцевих особливостей. І це не випадково, адже натепер основними замовниками комплексних послуг установ культурно-дозвіллєвого типу стають органи місцевої влади, саме вони забезпечують доступ населення до культурних благ.

Реформа децентралізації, що нині відбувається в Україні, передбачає передачу повноважень, фінансів на їх реалізацію та відповідальності за їх виконання від центральної влади органам місцевого самоврядування, тобто тому керівництву територіальних громад, які краще орієнтуються на місцях у локальних проблемах та ефективніше можуть використати кошти на їх вирішення. Те саме стосується й культурної сфери, адже метою децентралізації є не лише наближення влади до мешканців, а мешканців - до влади для підвищення доступності та якості освітніх, медичних, адміністративних, комунальних і соціальних послуг, які отримують ті самі мешканці громад, а й насамперед до широкого розмаїття культурних послуг.

Такі тенденції вимагають не лише масштабної реструктуризації мережі муніципальних організацій культури, а й зміни системи управління культурними процесами. Саме зараз як ніколи органи місцевого самоврядування повинні самостійно забезпечити населення культурно-дозвілєвими послугами в обсязі наявних у них повноважень, використовуючи власні ресурси. Такого роду перерозподіл майнових і фінансових зобов'язань створює для установ культури й дозвілля вельми складну ситуацію та загрожує руйнуванням самої мережі, а отже, вимагає зваженого підходу до управлінських процесів на місцевому рівні.

Із цього приводу слушно наголошує В.І. Бойко, стверджуючи, що «без створення ефективної системи впливу держави на ці процеси неможливе запровадження новітньої державної політики і нової моделі функціонування сфери культури, система управління якою ще й сьогодні в Україні залишається занадто централізованою, орієнтованою на єдину форму власності і, як результат, недостатньо демократичною» [3, с. 70]. Учений підкреслює значення місцевих органів влади у правовому забезпеченні надання населенню культурних послуг, що, на його думку, є недостатнім у контексті загальноєвропейських тенденцій децентралізації управління та осмислення їх ролі в регулюванні розвитку культури [3, с. 70].

Позитивним для використання в цьому сенсі є французький досвід організації регіональної системи надання населенню культурних послуг. Зокрема, процеси децентралізації у Франції почали активно розвиватися з початку 1980-х років. Крім Парижа, в провінції були створені численні управлінські структури, які мали значну автономію у прийнятті рішень і розподілі коштів, щорічно одержуваних із центрального бюджету [4, с. 157]. Основною управлінською ланкою регіонального рівня є французькі регіональні управління культурною діяльністю (ОЯЛС), метою яких є:

- комплексний аналіз культурного потенціалу регіону;

- розроблення пріоритетних напрямів регіональної культурної політики з огляду на особливості культурного потенціалу територій регіону;

- чітке вибудовування цілей і завдань регіональної політики; чітке розмежування повноважень і відповідальності у сфері проведення культурної політики між управлінськими структурами;

- розроблення взаємопов'язаних програм розвитку регіону, що не дублюють одна одну, основаних на використанні культурного потенціалу;

- формування культурного й інформаційного іміджу регіону;

- сприяння культурній «відкритості» регіону, включення культурних послуг регіону у світовий ринок культурних продуктів і послуг;

- сприяння розвитку й використанню інформаційних технологій у культурній політиці регіону;

- розроблення конкретних механізмів залучення населення в культурну діяльність;

- моніторинг культурної політики регіону [5; 6].

В Україні так само державні та регіональні органи влади мають стимулювати ініціативу й участь різних груп населення у створенні, збереженні, розповсюдженні та споживанні цінностей культури, здійснювати державну політику в підготовці компетентних кадрів, здатних виконувати організаційно-управлінську, консультативну, художньо-творчу, науково-дослідну, експертну діяльність у сфері культури. На національному та місцевому рівнях доцільно сприяти встановленню міжнародних культурних контактів, зв'язків і співробітництва [3, с. 71].

За словами колишнього міністра культури України Євгена Нищука, фактична децентралізація в галузі культури, на відміну від загальної реформи децентралізації, яка почалася у 2014 році, триває вже понад 20 років. За цей час багато функцій уже давно передано на місця, залишивши за відомством здійснення контролю за дотриманням прав громадян на якісні культурні послуги та важелі сприянню культурному розмаїттю в кожному окремому регіоні країни [7]. громадянський культура адміністрування влада

«Так, реформа децентралізації дає великі можливості для розвитку територіальних громад, які однак можуть бути використані лише за умови швидкої реакції викликам часу. Це формування нової нормативно-правової бази та рекомендацій для ОТГ в частині забезпечення культурними послугами, кадрове забезпечення розвитку територій - запровадження нових форм навчання, посилення лідерських, проектних та управлінських навичок осіб, які представляють культуру в ОТГ, а насамперед, формування ефективних ринків культурних послуг, які мають надаватися на конкурсних засадах у вигляді проектів, що спрямовані на вирішення конкретних соціо-культурних проблем конкретної громади», - наголошує Євген Нищук [7].

Наступним кроком в умовах регіоналізації культури може стати створення різного роду соціально-культурних (інформаційно-культурних) комплексів, наприклад, музейно-культурного комплексу. При цьому такий комплекс має формуватися не на центральному (загальнодержавному) рівні, а безпосередньо в регіонах, областях, об'єднаних територіальних громадах у межах єдиної національної культурної політики, побудованої на принципах забезпечення населення необхідним мінімумом доступності соціально-культурних благ і послуг.

Доречно також додати, що інституційний складник адміністративно-правового забезпечення населення культурними послугами представлений і недержавними утвореннями, зокрема органами місцевого самоврядування, про які згадувалося вище, й іншими інституціями громадянського суспільства. Такими можна вважати Київську міську організацію з захисту історичних та культурних пам'яток, Громадську організацію «Культурна держава», Всеукраїнську раду з захисту культурної спадщини, Громадську мережу «Опора», Ініціативу «Давайте захистимо Старий Київ», Благодійний фонд із захисту культурної та історичної спадщини Львова, Громадський рух Львова, Всеукраїнську асоціацію видавців та розповсюджувачів преси, Українську асоціацію видавців періодичної преси, Телекомунікаційну палату України, Експертну комісію з питань розповсюдження і демонстрування фільмів при

Державному агентстві України з питань кіно, Український центр розвитку музейної справи тощо. Окрім цього, в Україні офіційно зареєстровано більше ніж 20 творчих спілок, які відіграють важливу роль у сфері забезпечення населення якісними культурними послугами. Серед них варто особливо виділити Національну спілку письменників України, Національну спілку кінематографістів України, Національну спілку театральних діячів України, Національну спілку архітекторів України та інші громадські організації.

Сьогодні на порядку денному актуальним залишається питання зміцнення державно-приватного співробітництва в підтримці культури та наданні населенню якісних і доступних культурних послуг.

Позитивним прикладом у цьому аспекті є досвід приватного управління культурними об'єктами на прикладі Culturespace (CE) у Франції, що є компанією з обмеженою відповідальністю, дочірньою компанією GDF-Suez Group, яка розвиває та здійснює управління 11 об'єктами спадщини, серед яких - Orange antique theatre, jacquemart- Andre museum (Paris), Arenes of Nimes, Maison Carree, Tour Magne (Nimes), Villa and Gardens Ephrussi de Rotschild (French Riviera). Створена в 1991 році, CE здійснює управління культурними об'єктами в рамках контракту з делегування державних послуг з річним оборотом більше ніж 20 мільйонів євро за 1,7 мільйона відвідувачів, наприклад, у 2015 році. Тривалість делегування державних послуг може різнитися. Наприклад, Orange, тривалість делегування -15 років. Відповідно до умов делегування, CE сплачує державному власнику щорічну фіксовану суму. Дохід CE створюється лише за рахунок ресурсів, отримуваних від пам'ятників (плата за вхід, виставки та культурні заходи, оренда простору для приватних заходів, продаж сувенірів і книжковий магазин тощо) в рамках специфікацій державного делегування. Основні місії, покладені на CE, головним чином стосуються управління культурними об'єктами, інтерпретації спадщини, комунікації та анімації, включаючи тимчасові виставки, управління та якість прийому відвідувачів, політики продажу квитків і контролю. Місія CE також може стосуватися, залежно від сутності делегованої місії, збереження об'єктів спадщини [8].

В Австрії Федеральний офіс з охорони пам'яток («Bundesdenkmalamt»), історія існування якого налічує понад 150 років, є однією з найстаріших інституцій цього типу у світі. Bundesdenkmalamt - єдина інституція в Австрії, яка володіє законним правом охороняти об'єкти історичного, художнього або іншого культурного значення від деформацій, руйнування або незаконного вивезення з Австрії. Такий захист розповсюджується не лише на пам'ятки, які належать державі, а й також на церкви та об'єкти приватної власності. Bundesdenkmalamt відповідальний за імплементацію «Denkmalschutzgesetz» (Закон про охорону пам'яток). Bundesdenkmalamt є державною агенцією в рамках Офісу Федерального канцлера зі штатом 200 осіб [8].

Отже, нині підтримка інституційного розвитку сучасної культури й мистецтва є одним із найбільш слабких аспектів у питанні задоволення культурних потреб громадян незалежно від їхньої вікової та дохідної стратифікації шляхом забезпечення рівного доступу до базового набору якісних культурних послуг.

Підвищення рівня інституційного складника адміністративно-правового забезпечення населення культурними послугами вказує на необхідність:

- формування нової концепції культурної децентралізації, що передбачатиме надання Міністерству культури, молоді і спорту України координуючої, моніторингової та контролюючої функції на місцевому й національному рівні;

- перетворення місцевих культурних центрів на учасників змін, здатних надавати населенню необхідні культурні послуги;

- оптимізації місцевої культурної інфраструктури в контексті децентралізації, яка стане можливістю переглянути наявні структури та управлінські методи в напрямі підвищення рівня доступу до знань, до цифрових технологій, збереження пам'яті про населені місця і традиції (включаючи ремесла), водночас підтримуючи сучасні творчі й креативні прояви;

- запровадження інструментів оцінювання культурних послуг як на національному, так і на місцевому рівнях тощо.

Сучасні реалії культурного розвитку країни переконують у необхідності вироблення державою заходів, які сприятимуть не лише зростанню ефективності функціонування окремих організацій культурної сфери, а й реалізації управлінських рішень, спрямованих на надання культурних благ і послуг населенню з метою підвищення культурного рівня нації. У контексті цього очевидним стає необхідність вироблення комплексного підходу до інституційного розвитку сфери надання населенню культурних послуг на стратегічну перспективу, який має бути спрямовано на:

- удосконалення взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інституцій громадянського суспільства із суб'єктами діяльності у сфері культури (фізичними та юридичними особами, що провадять культурну діяльність або реалізують владні повноваження у сфері культури);

- упровадження інформаційних і комунікаційних технологій у процесі реалізації суб'єктами адміністративно-правового забезпечення населення культурними послугами поставлених стратегічних орієнтирів розвитку культурної сфери;

- забезпечення відкритості в діяльності публічної адміністрації в частині забезпечення населення культурними послугами;

- забезпечення загальнодоступності державних інформаційних ресурсів щодо забезпечення населення культурними послугами;

створення умов для ефективної взаємодії між органами державної влади та населенням на основі використання інформаційних і комунікаційних технологій з метою підвищення соціально-економічної ефективності розвитку сфери культури.

Список використаних джерел

1. Енциклопедія державного управління : у 8 т. Київ, 2011. Т 1 : Теорія державного управління / наук.-ред. колегія : В.М. Князєв (співголова), І.В. Розпутенко (співголова) та ін. С. 258 URL: http://derzhava.in.ua:8081/ndi/encyclopedia/default.aspx.

2. Про культуру : Закон України від 14 грудня 2010 року. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2778-17.

3. Бойко В.І. Вплив державного регулювання на регіональний розвиток сфери культури в умовах децентралізації управління. Вісник Бердянського університету менеджменту і бізнесу. 2016. № 2 (34). С. 69-73.

4. Копацкая С.А. Региональная культурная политика: российско-французские параллели. Региональная экономика: теория и практика. 2007. № 16 (55). С. 150-158.

5. Малімон В.І. Проблеми модернізації державного регулювання у сфері культури. URL:http://www.dbuapa.dp.ua/zbimik/2010-02/10mvirsk.pdf.

6. Культурная интеграция Европы: образец для прагматиков и предостережение для простаков. URL: http://www.rau.su/observer/ N08_93Z016.HTM.

7. Якісні та конкурентоспроможні культурні послуги стимулюють розвиток громад та заохочують формування міжрегіональних партнерств. URL: http://mincult.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=245375776&cat_id=244895180.

8. Звіт експертів Ради Європи «Огляд культурної політики України». URL: http://195.78.68.75/mcu/control/publish/article7art_ ^=245250759.

Размещено на Allbest.ru