Методологічні засади дослідження сутності публічного адміністрування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Методологічні засади дослідження сутності публічного адміністрування

Терещук В.В. - аспірант кафедри адміністративного, фінансового і банківського права Навчально-наукового інституту права імені Володимира Великого Міжрегіональної Академії управління персоналом

Анотація

У статті досліджено особливості методологічних підходів до вивчення категорії «публічне адміністрування» у науці адміністративного права України. Автор з'ясовує, що кардинальні зміни системи публічного управління потребують оновлення підходів до сутності базових категорій адміністративного права. Європеїзація суспільних відносин у системі державної служби та служби в органах місцевого самоврядування обумовлює зміну пріоритетів державної політики. Принцип людиноцентризму стає пріоритетом кардинальних перетворень у державі. Вказане обумовлює необхідність розмежування управлінських та інструментальних функцій держави. Категорія «публічне адміністрування» входить у правову реальність як ознака справжньої демократизації суспільних відносин.

Автор обґрунтовує, що під час дослідження сутності феномену публічного адміністрування важливим є визначення прийомів та способів наукового пізнання, використання яких дасть змогу досягти мети наукового пошуку. Використання певних методів обумовлює не лише вектори дослідження, а й особливості отриманих результатів.

Так, використання діяльнісного підходу до сутності публічного адміністрування обумовлює побудову концепції його розуміння в якості специфічного виду діяльності, який здійснюється спеціально призначеними державою органами. Комунікаційний підхід передбачає розгляд публічного адміністрування як комунікації, в ході якої взаємодія наділених владними повноваженнями органів та осіб, а також громадян, інститутів громадянського суспільства, підприємств, установ та організацій. Вказана взаємодія призводить до реалізації їх сумісних цілей або цілей кожного з партнерів по комунікації, причому взаємодія виступає не лише засобом, а й метою такої діяльності.

У межах ліберально-комунітаріаністського підходу публічне адміністрування сприймається як договірна взаємодія між державою та суспільством. Цілі цієї взаємодії породжують спеціальні структури, а їх зміна призводить до трансформації означених структур.

Ключові слова: методологія, публічне адміністрування, публічне управління, адміністративно-правове забезпечення, суспільні відносини, наукові підходи.

методологічний публічний адміністрування

Abstract

Methodological foundations of the study of the essence of public administration

The article examines the features of methodological approaches to the study of the category “public administration” in the science of administrative law of Ukraine. The author finds out that radical changes in the system of public administration require updating approaches to the essence of the basic categories of administrative law. The Europeanization of public relations in the system of public service and service in local self-government bodies causes a change in the priorities of state policy. The principle of human centrism becomes a priority of cardinal transformations in the state. This makes it necessary to distinguish between administrative and instrumental functions of the state. The category of “public administration” is included in the legal reality as a sign of genuine democratization of public relations.

The author proves that during the study of the essence of the phenomenon of public administration, it is important to determine the methods and methods of scientific knowledge, the use of which will allow achieving the goal of scientific research. The use of certain methods determines not only the vectors of the study, but also the features of the results obtained. Thus, the use of the activity approach to the essence of public administration determines the construction of the concept of its understanding as a specific type of activity, which is carried out by specially appointed state bodies. The communication approach involves the consideration of public administration as a communication in which the interaction of authorities and individuals, as well as citizens, civil society institutions, enterprises, institutions and organizations. This interaction leads to the realization of their joint goals, or the goals of each of the communication partners, and the interaction itself is not only a means, but also the goal of such activities.

In the framework of the liberal-communitarian approach, public administration is perceived as a contractual interaction between the state and society. The goals of this interaction generate special structures, and changing the goals leads to the transformation of these structures.

Key words: methodology, public administration, public administration, administrative and legal support of public relations, scientific approaches.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання проблеми. Кардинальні зміни системи публічного управління потребують оновлення підходів до сутності базових категорій адміністративного права. Європеїзація суспільних відносин у системі державної служби та служби в органах місцевого самоврядування обумовлює зміну пріоритетів державної політики. Принцип людиноцентризму стає пріоритетом кардинальних перетворень у державі. Вказане обумовлює необхідність розмежування управлінських та інструментальних функцій держави. Категорія «публічне адміністрування» входить у правову реальність як ознака справжньої демократизації суспільних відносин. Однак, методологічні підходи до визначення сутності означеної категорії досліджені ще недостатньо, що обумовлює необхідність здійснення наукових досліджень у вказаному напрямі.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими та практичними завданнями. Категорію «публічне адміністрування», її онтологічні та гносеологічні аспекти досліджували у своїх роботах Є.Р. Бодунов, Т.В. Гречана, О.Є. Деменко, В.В. Доненко, К.О. Колесникова, В.К. Колпаков, H.О. Коротка, О.В. Кузьменко, С.А. Лисюк, М.П. Марчук, Т.Б. Семенчук, М.М. Чинчин, Ю.П. Шаров, І.М. Шопіна, I.П. Яковлєв та інші вчені. Однак вказана проблематика є відносно новою для вітчизняної науки адміністративного права, позиції вчених з цього приводу ще не характеризуються усталеністю та наявністю компромісних позицій, що обумовлює актуальність та важливість аналізу підходів, які склалися в адміністративно-правовій науці.

Метою статі є визначення методологічних засад сутності категорії «публічне адміністрування» в науці адміністративного права України.

Виклад основного матеріалу. Реформування будь-якої сфери суспільних відносин вимагає наявності наукової методології, використання якої, по-перше, дозволяє досягти поставлених цілей, по-друге, витратити при цьому найменшу кількість ресурсів, по-третє, завдяки використанню певних критеріїв зрозуміти, що мета перетворень досягнута. Якщо рішення під час змін системи публічного управління приймаються інтуїтивно, ймовірність позитивного результату є дуже низькою. Часто неможливо навіть усвідомити, чи досягнуто вказаного результату, оскільки не здійснювалися дослідження попереднього стану розвитку певних тенденцій.

Розвиток суспільних відносин закономірно тягне за собою зміни правового забезпечення цих відносин, при цьому провідною тенденцією сучасних трансформацій системи відношень між державою та людиною є зміцнення людиноцентристських тенденцій у системі взаємодії між державою та людиною. Як справедливо пише з цього приводу І.М. Шопіна, збільшення впливу люди-ноцентристських тенденцій у розвитку адміністративного права зумовлює поступову втрату провідної ролі адміністративно-правового регулювання як більш жорсткої правової конструкції, якій не притаманна полісуб'єктність та врахування індивідуальних відмінностей.

Протягом останніх років спостерігається підвищення ролі категорії «адміністративно-правове забезпечення», особливістю якої є зміщення акценту в системі прийняття рішень з волі держави на інтенції людини та громадянського суспільства. Інакше кажучи, спрямованість адміністративно-правового регулювання передбачає формування мети такого регулювання органами держави за провідної ролі імперативного методу. Натомість адміністративно-правове забезпечення передбачає формування мети прийняття тієї чи іншої правової норми насамперед за системою публічного адміністрування. Така мета формується суб'єктами громадянського суспільства, суб'єктами господарювання, для розвитку яких є необхідними ті чи інші зміни у структурі та змісті суспільних відносин. Завданням держави є зміна або створення за допомогою правових засобів умов, за яких мета суб'єктів може найбільш ефективно досягатися [1, с. 143]. Вказане призводить до втрати державою свого визначального впливу і на систему публічного управління у всіх сферах життєдіяльності, породжуючи особливу категорію виконання упорядковуючих функцій державного механізму - публічне адміністрування.

К.О. Колесникова, досліджуючи наукову літературу, в якій розглянуто сутність поняття, яке досліджується, пише, що категорія «публічне адміністрування» пішла із зарубіжної літератури. Спочатку переклад терміну “Public administration” був однозначним - «державне управління», згодом було досліджено, що це поняття має полісемантичний характер і залежно від контексту перекладається ще як «публічне адміністрування» та «публічна адміністрація» і навіть «суспільне управління», «управління на державному та місцевому рівні», «громадська адміністрація». Це стосується і термінів “public” і “administration”. У словнику Мюллера надано п'ять дефініцій “public” в якості прикметника: суспільний, державний; народний, загальнонародний; публічний, загальнодоступний; комунальний; відкритий, гласний, а в професійному онлайн-словнику Мультітран - 15: суспільний, народний, загальнонародний, комунальний, публічний, загальнодоступний, відкритий, державний, загальний, казенний, суспільного користування, колективний, гласний, несекретний, об'єднаний [2; 3; цит. за 4].

Як зазначає С.К. Чернов, наука публічного адміністрування досліджує три основні глобальні підходи: 1) ринково-ліберальний, який сформульовано в концептуальних моделях «нового менеджменту», «оновленого управління», що спирається на ринкову модель, де громадянин виступає в ролі споживача або клієнта; 2) ліберально-комунітаріаністський, що розвивається в концепції «політичних мереж» і спирається на розвиток структурних взаємовідносин (договірних) між політичними інститутами держави і суспільства, які визнають рівність громадян як і інших суб'єктів мережі; 3) демократичного громадянства, що спирається на особливе «рецептивне» адміністрування, яке має слугувати громадянину, а не клієнту і споживачу (до останнього напряму належать концепція «рецептивного адміністрування»). Всі три концепції конкурують одна з одною не тільки в теоретичному плані, але й у практичному використанні в тій чи іншій області або країні. Головне, що складає зміст, теорію публічного адміністрування як наукової дисципліни, це вивчення найважливіших функцій держави як інституту управління суспільством, закономірностей і принципів їх реалізації, наукове обґрунтування державної політики як основи й системо-утворюючого елементу управління.

Система публічного управління охоплює багато підсистем: політичну, економічну, соціальну, адміністративну, правову, гуманітарну тощо. Під парадигмою публічного адміністрування розуміється сукупність основних принципів та правил (писаних і неписаних), які визначаються не лише регламентуючими документами, а й певним управлінським духом. Вони виступають зразком, прикладом для суб'єктів управління іншими людьми і діють часто не тільки на свідомому, але й на неусвідомленому рівнях. Вчений робить висновок, що публічне адміністрування, як сукупність знань, є комплексом систематизованих даних, напрацювань та практичних рекомендацій щодо процесів сучасного управління демократичним суспільством [5, с. 22].

Аналізуючи підходи до сутності публічного адміністрування, що склалися в науці адміністративного права, слід зупинитися на позиції О.В. Кузьменко, яка вважає, що у межах публічного адміністрування змінюються пріоритети цілей та завдань, постійно вдосконалюється технічна система, домінантна роль покладається на досягнення цілі. Причини, умови та результат угрупувань проявляється в системі координаційного механізму контролю, узагальненні ресурсів посадових позицій та організаційних одиниць, встановленні узагальнених показників результативності діяльності та у відповідному взаємному узгодженні, що дозволяє здійснювати цей процес відповідно до визначених принципів. Отже, вчена визначає публічне адміністрування як діяльність публічної адміністрації щодо задоволення загальних публічних інтересів соціуму [6, с. 24]. У вказаному визначенні знаходить свій прояв діяльнісний підхід до сутності публічного адміністрування, наведена дефініція уявляється певною мірою тавтологічною (адміністрування визначається як діяльність адміністрації).

На думку А.Ф. Колодія, публічне адміністрування є різновидом управлінської діяльності інституцій публічної влади, завдяки якій держава та громадянське суспільство забезпечують самокерованість (самоврядність) усієї суспільної системи та її розвиток у певному напрямі [7, с. 7]. Вказане визначення можна віднести до групи позицій фахівців адміністративного права, які вважають публічне адміністрування одним із видів державного управління (управлінський підхід).

Досить цікавою є позиція Г. Шаульської, яка визначає сутність публічного адміністрування через механізм останнього. На думку вченої, з урахуванням особливостей побудови, механізми публічного адміністрування поділяються на: а) цільові механізми публічного адміністрування (спрямовані на досягнення певної мети), які поділяються на адміністративні (у тому числі організаційні та розпорядчі), правові, економічні, політичні, соціальні, психологічні, моральні та етичні, а також комбіновані та інформаційні механізми; б) механізми функціонування системи публічного адміністрування на різних історичних етапах суспільного розвитку країни (механізми, що на різних етапах становлення державності, формування та розвитку системи публічного адміністрування були характерні для держави); в) механізми здійснення процесу публічного адміністрування різними владними органами та окремими посадовими особами (є чітко вибудованою послідовністю дій, реалізація яких забезпечує здійснення публічного адміністрування відповідними органами або їх посадовими особами шляхом поступових перетворень у стані об'єктів публічного адміністрування). Виходячи з означеного, вчена робить висновок, що на сьогодні система публічного адміністрування в Україні складається з органів державної влади (Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, їх територіальні представництва, місцеві державні адміністрації, органи юстиції України) та органів місцевого самоврядування (обласні, районні, міські, районні в містах (у разі їх створення), сільські та селищні ради), що знаходяться у безперервній взаємодії, виконуючи покладені на них функції [8, с. 122]. Вказаний підхід, який можна назвати процедурним, розглядає феномен публічного адміністрування як комплекс послідових процедур, сукупність яких дозволяє досягти поставлених цілей.

Слід також сказати, що у наукових джерелах містяться також інші підходи до сутності публічного адміністрування, але їх більш детальний аналіз свідчить, що вони є різновидами описаних вищеописаних підходів або об'єднанням двох або навіть трьох із них.

Висновок

Під час дослідження сутності феномену публічного адміністрування важливим є визначення прийомів та способів наукового пізнання, використання яких дасть змогу досягти мети наукового пошуку. Використання певних методів обумовлює не лише вектори дослідження, а й особливості отриманих результатів. Так, використання діяльнісного підходу до сутності публічного адміністрування обумовлює побудову концепції його розуміння у якості специфічного виду діяльності, який здійснюється спеціально призначеними державою органами. Комунікаційний підхід передбачає розгляд публічного адміністрування як комунікації, в ході якої взаємодія наділених владними повноваженнями органів та осіб, а також громадян, інститутів громадянського суспільства, підприємств, установ та організацій, призводить до реалізації їх сумісних цілей або цілей кожного з партнерів по комунікації, причому сама взаємодія виступає не лише засобом, а й метою такої діяльності. У межах ліберально- комунітаріаністського підходу публічне адміністрування сприймається як договірна взаємодія між державою та суспільством. Цілі цієї взаємодії породжують спеціальні структури, а зміна таких цілей призводить до трансформації означених структур.

Список використаних джерел

1.Шопіна І.М. Феномен адміністративно-правового забезпечення в адміністративному праві України. Наука і правоохорона. 2018. № 4. С. 141-145.

2.Термін «публічний» Англо-російський словник Мюллера. URL: http://slovarus.info/eng_m.php (дата звернення: 10.10.2019).

3.Термін «публічний». Онлайн-словник Мультітран. URL: http: www.multitran.ru/c/M.exe?l1=2&l2=1&s=public (дата звернення:

10.10.2019) .

4.Колесникова К.О. Огляд літературних джерел. Теорія та практика державного управління. 2015. № 3. С. 112-119.

5.Публічне управління та адміністрування в умовах інформаційного суспільства: вітчизняний і зарубіжний досвід : монографія / За заг. ред. С. Чернова, В. Воронкової та ін. Запоріжжя : ЗДІА, 201б. б0б с.

6.Кузьменко О.В. Правова детермінація поняття публічне адміністрування. Повітряне і космічне право. 2009. № 3. С. 20-24.

7.Демократичне урядування та публічне адміністрування: проблеми вимірювання та аудиту : наук.-метод. посіб. / авт. кол: А.Ф. Колодій, М.З. Буник, П.М. Петровський та ін. Київ : НАДУ, 2011. 56 с.

8.Шаульська Г. Сучасні механізми публічного адміністрування: питання вдосконалення. Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. 2018. № 2. С. 121-126.

Размещено на Allbest.ru