Правове регулювання фінансування регіонів в Україні: сучасний стан та перспективи удосконалення

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСУВАННЯ РЕГІОНІВ В УКРАЇНІ: СУЧАСНИЙ СТАН ТА ПЕРСПЕКТИВИ УДОСКОНАЛЕННЯ

Ременюк А.В., здобувач другого (магістерського) рівня

вищої освіти Навчально-наукового інституту права

Університету державної фіскальної служби України

Анотація

правовий фінансування регіон бюджетний

У статті розглянуто сутність та особливості правового регулювання фінансування регіонів, здійснено систематизацію нормативних актів, що стосуються сфери фінансування регіонів, відповідно до критеріїв, а саме загальне законодавство, що визначає принципи та інші загальні положення правового регулювання фінансування регіонів; спеціальне законодавство, яким конкретизуються ті чи інші правовідносини, які стосуються фінансового складника розвитку регіонів та їх функціонування в цілому. Виокремлено такий вид регулятивних документів, як програми та стратегії регіонального розвитку, які висвітлюють основні напрями діяльності в сфері розвитку регіонів та їх фінансового забезпечення, яких повинні дотримуватися органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

На основі аналізу нормативної бази висвітлено позитивні зміни, які відбулися в правовій сфері за останні роки і стали поштовхом для розвитку територіальних громад, а також проблеми державного врегулювання відносин у сфері фінансування регіонів, досліджено проблеми правової регламентації бюджетної децентралізації та її вплив на розвиток як регіонів, так і окремих територіальних громад. Проаналізовано необхідність вирішення проблеми пошуку фінансових ресурсів для забезпечення життєдіяльності та розвитку регіонів і держави в цілому. Для аналізу застосовано приклад фінансової самостійності місцевих бюджетів зарубіжних країн.

Запропоновано шляхи вдосконалення правового регулювання фінансування регіонів в Україні для забезпечення самостійності місцевих бюджетів від дотацій із державного бюджету, а також для забезпечення стимулювання прогресивного та безперервного розвитку регіонів держави. Визначено, що вдосконалення процесу використання бюджетних ресурсів регіону необхідно здійснювати за двома стратегічними напрямами. Перший повинен передбачати посилення зацікавленості у зростанні власної дохідної бази, пошуку нових дохідних джерел і методів формування дохідної частини регіональних бюджетів та посиленні контролю за повнотою та своєчасністю надходжень до бюджету. Другий напрям повинен забезпечувати вдосконалення діючих та розробку нових механізмів контролю за раціональним та ефективним використанням регіонального бюджету.

Ключові слова: регіон, державна регіональна політика, фінансове забезпечення, нормативно-правовий акт, державні програми, стратегії розвитку, децентралізація, органи місцевого самоврядування.

Annotation

LEGAL REGULATION OF FINANCING OF REGIONS IN UKRAINE: THE CURRENT SITUATION AND PROSPECTS OF IMPROVEMENT

The article deals with the nature and features of the legal regulation of the financing of the regions, the systematization of normative acts concerning the sphere of financing of the regions according to the criteria, namely the general legislation defining the principles and other general provisions of the legal regulation of the financing of the regions. As well as special legislation that specifies certain legal relationships that relate to the financial component of the development of regions and their functioning as a whole. The type of regulatory documents, such as programs and strategies for regional development, highlight the main areas of activity in the field of regional development and their financial support, which should be observed by the state and local self-government bodies.

The analysis of the regulatory framework highlights the positive changes that have taken place in the legal sphere in recent years, which have become an impetus for the development of territorial communities, as well as the problems of state regulation of relations in the sphere of financing the regions, investigates the problems of legal regulation of budgetary decentralization and its impact on development as regions, and individual territorial communities. The necessity of solving the problem of finding financial resources to ensure the livelihood and development of regions and the state as a whole is analyzed. An example of financial independence of local budgets of foreign countries was used for the analysis.

The ways of improvement of legal regulation of financing of regions in Ukraine are offered in order to ensure independence of local budgets from state budget subsidies, as well as to provide stimulation of progressive and continuous development of regions of the state. It is determined that the improvement of the process of using the budget resources of the region should be carried out in two strategic directions. The first should envisage increased interest in the growth of its own revenue base, the search for new revenue sources and methods of forming the revenue part of regional budgets, and the strengthening of control over the completeness and timeliness of budgetary revenues. The second direction should ensure the improvement of existing and development of new mechanisms for control over the rational and effective use of the regional budget.

Key words: region, state regional policy, financial framework, regulatory act, state programs, development strategies, decentralization, local self-government bodies.

Постановка проблеми

Проблематика дослідження обраної теми викликана тим, що реалізація будь-якої державної функції потребує фінансового забезпечення, яке здійснюється через формування, розподіл та використання централізованих фондів, які є неодмінним засобом для існування та розвитку держави та її регіонів. Рівень надходження коштів, належне фінансування з державного та місцевого бюджетів, а також з інших можливих джерел є пріоритетним для розв'язання економічних, соціальних чи інших проблем регіону. Для цього важливим є питання нормативного закріплення фінансування регіонів на належному рівні, який би відповідав викликам сьогодення. Таке правове регулювання має забезпечувати стабільне функціонування та розвиток держави, її структурних одиниць, акумулювання достатніх власних надходжень, а також зменшувати залежність від трансфертів із Державного бюджету, оптимізувати видаткові частини, збалансовувати доходи та видатки бюджетів.

Стан опрацювання

Питанням фінансування регіону присвячені праці значної кількості науковців, серед яких А.М. Куліш, В.Ф. Роль, А.В. Кінщак, Р.Я. Демків, І.Л. Райнін, О.О. Ляхович, Л.В. Сухарська, Н.І. Блащук, О.А. Лукашев та інші. Питання фінансової та бюджетної сфери, які стосуються основ фінансової діяльності держави, розглядаються у працях Л.К. Воронової, Н.І. Хімі- чевої, А.А. Нечай, М.П. Кучерявенка, Ю.А. Ровінського, М.А. Гурвіча, Н.Я. Якимчук, Н.Ю. Пришви, М.І. Піскотіна, Ю.І. Аністратенко, Л.М. Касьяненко, В.Т. Білоуса. Здебільшого автори розглядають питання фінансування регіону з економічної точки зори, а правове регулювання цих відносин досліджено не в повній мірі, саме тому тема потребує подальших напрацювань, їх удосконалення відповідно до позитивного зарубіжного досвіду. Незважаючи на значну кількість наукових досліджень з питань розвитку регіонів, правові засади їх фінансування потребують постійної і безперервної наукової розробки, адже законодавство змінюється дуже часто, і будь які зміни впливають на стан реалізації державної регіональної політики.

Мета статті полягає у проведенні аналізу правового регулювання фінансування регіонів, визначенні проблемних питань та формулюванні напрямів удосконалення правового регулювання цього виду суспільних відносин в Україні.

Виклад основного матеріалу

Важливою умовою розвитку України, її інтеграції до європейського простору, реформування всіх сфер життєдіяльності є забезпечення повноцінного існування органів місцевого самоврядування та самостійності їх бюджетів, адже процвітання держави можливе лише за умови стабільного функціонування кожного її структурного елемента. Питання розвитку та взаємодії регіонів є актуальними, адже кожен регіон відрізняється своїми характерними ознаками, які повинні бути враховані при розподілі фінансових ресурсів для забезпечення рівномірного соціального, економічного, культурного чи іншого розвитку його жителів.

Досліджуючи питання нормативного врегулювання фінансування регіону, важливим є питання, чим саме є поняття «правове регулювання фінансування регіону», а також виокремлення особливих ознак цього виду суспільних відносин. Категорія «регулювати» означає «підкорення певному порядку чи правилу», «впорядкування якогось кола відносин».

Існує значна кількість поглядів науковців та різноманітна юридична література, що дає визначення поняттю «правове регулювання». Так, юридичний словник визначає, що «правове регулювання - форма впливу на суспільні відносини, що здійснюються за допомогою правових засобів» [1, с. 72]. Інше визначення, яке надає зазначений словник, є більш ширшим - це здійснюваний державою за допомогою всіх юридичних засобів владний вплив на суспільні відносини з метою їх упорядкування, закріплення, охорони й розвитку [1, с. 73].

З точки зору А.М. Куліша, «правове регулювання - це здійснюваний в інтересах суспільства за допомогою норм права вплив на поведінку учасників суспільних відносин з метою встановлення й упорядкування останніх» [2, с. 62]. О.Ф. Скакун доводить, що це не тільки здійснюване державою за допомогою права і сукупності правових засобів упорядкування суспільних відносин, але й їх юридичне закріплення, охорона і розвиток [3, с. 488].

Поняття «правове регулювання» як юридичне явище - це система дій та операцій, які здійснюються органами державної влади у встановлених процесуальних формах за допомогою певних методів та з використанням при цьому юридичних засобів, спрямованих на встановлення і реалізацію певних моделей суспільного розвитку [4, с. 22]. В свою чергу під фінансовим забезпеченням регіонів необхідно розуміти діяльність щодо формування, розподілу і використання централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів у контексті загальнодержавних і регіональних стратегічних пріоритетів з метою фінансування безперервності відтворювальних процесів, вирішення проблем та задоволення інтересів гармонійного розвитку регіонів [5, с. 864].

Виходячи з вище викладеного, можна запропонувати авторське бачення поняття «правове регулювання фінансування регіону», під яким розуміється здійснюваний державою в особі компетентних органів за допомогою всіх юридичних засобів владний вплив на суспільні відносини в сфері фінансування регіонів, який здійснюється з метою їх упорядкування, юридичного закріплення, охорони й розвитку. Тобто, це специфічна діяльність держави, її органів, посадових осіб, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб щодо впорядкування суспільних відносин шляхом встановлення юридичних норм, вирішення юридично значущих питань, які можуть виникати у межах таких відносин.

Враховуючи основні особливості правового регулювання, як організаційної діяльності, можна виділити такі ознаки правового регулювання фінансування регіонів:

1. Правове регулювання фінансування регіонів є нормативним та організаційним впливом на суспільні відносини, що виникають у сфері фінансування регіонів та їх розвитку.

2. Здійснюється за допомогою спеціальних юридичних засобів.

3. Правове регулювання фінансування регіонів має власні предмет і об'єкт, перший з яких утворюють загальнозначущі, свідомо-вольові, стійкі, повторні правовідносини в сфері фінансування регіонів та їх розвитку; другий - поведінка або/та діяльність суб'єктів цих правовідносин.

4. Правове регулювання має здійснюватися в чіткій відповідності до вимог, тобто за такими базовими положеннями, які сформульовано з урахуванням специфіки об'єкта і предмета правового регулювання, яким повинна відповідати чинна система джерел права.

5. Кінцевою метою правового регулювання фінансування регіонів є створення юридично оформленої моделі суспільних відносин, які входять до предмета правового регулювання, поведінки та діяльності суб'єктів права, що здійснюють таке фінансування.

Законодавство з питань фінансування соціально- економічного розвитку регіону можна систематизувати у певні групи нормативно-правових актів. Так, А.В. Кінщак до першої групи відносить загальне законодавство, в якому в загальному вигляді визначаються принципи державної регіональної політики та інші загальні положення правового врегулювання. Друга група - спеціальне законодавство з регіонального розвитку, третя - бюджетне законодавство [6, с. 101]. Він виділяє планувальне законодавство (планування економічного розвитку та просторове планування територій), статусне законодавство (статус та повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування), інвестиційне законодавство (питання внутрішнього та зовнішнього інвестування) та законодавство окремих інструментів розвитку (специфічні інструменти розвитку у вигляді партнерства, технопарків та інше) [6, с. 101]. Як окремий вид автор також виокремлює нормативно-правові акти, які сприяють регіональному співробітництву, а також закони, що регулюють розвиток окремих територій, особливості діяльності на таких територіях (наприклад, курортні, гірські, тощо) [6, с. 102].

На думку автора дослідження, такий розподіл нормативно-правових актів є недоцільним, адже, розглядаючи різноманітні аспекти суспільних відносин, які стосуються сфери регіонів, їх фінансування, розвитку, можна безкінечно здійснювати систематизацію, кожного разу виділяти все нові напрями або ж сфери правового регулювання. Адже законів та підзаконних нормативно-правових актів, які стосуються сфери регіонального розвитку, значна кількість. Кожен із них може як визначати повноваження органів державної влади чи органів місцевого самоврядування (тобто статусне законодавство), так і врегульовувати інші питання. Наприклад, Законом України «Про засади державної регіональної політики», який визначає основні правові, економічні, соціальні та інші засади державної регіональної політики як складника внутрішньої політики України, в розділі III визначено повноваження суб'єктів державної регіональної політики [7]. Цей акт належить і до статусного законодавства, й до спеціального з регіонального розвитку. Доцільніше робити більш просту систематизацію нормативно-правових актів, що регулюють фінансування регіонів та їх розвиток. Як варіант, слід ввести поділ на загальне законодавство, що визначає основні принципи та засади фінансування регіонів, а також спеціальне, яким конкретизуються ті чи інші правовідносини, які стосуються фінансового складника розвитку регіонів та їх функціонування в цілому.

Окремим специфічним видом регулятивних документів є програми та стратегії регіонального розвитку. Такі акти не закріплюють фінансові аспекти, проте висвітлюють основні напрями діяльності в сфері розвитку регіонів та їх фінансового забезпечення, яких повинні дотримуватися органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Тобто, в таких документах визначаються основні стратегічні цілі, завдання, пріоритетні напрями роботи, а також етапи та механізми їх реалізації. Завдяки таким стратегіям регіони визначають основні і найбільш важливі проекти, що потребують фінансової підтримки.

Аналізуючи правове регулювання фінансування регіонів України, можна зазначити, що законодавство перебуває на стадії вдосконалення. Деякі з таких змін містять позитивні моменти для розвитку регіонів. Так, проведення реформи децентралізації, зміни до бюджетного та податкового законодавства створюють умови для отримання місцевими бюджетами більшої фінансової підтримки. В органів місцевого самоврядування з'явилися додаткові можливості для збільшення доходів місцевого бюджету, а саме встановлено нормативи зарахування податку на доходи фізичних осіб (до загального фонду обласних бюджетів податок надходить у розмірі 15%, а до загальних фондів районних бюджетів, бюджетів міст обласного значення, бюджетів об'єднаних територіальних громад - 60%). До того ж до місцевого бюджету зараховується 80% екологічного податку, а плата за надання адміністративних послуг та держмита передана з державного бюджету до місцевих бюджетів [8]. Також позитивним є існування державного фонду регіонального розвитку, основним завданням якого є фінансування програм регіонального розвитку на засадах відбору найкращих та найефективніших проектів на конкурсній основі [9].

У зв'язку з децентралізацією та розширенням повноважень органів місцевої влади важливим на сучасному етапі є забезпечення отримання джерел додаткових фінансових ресурсів для розвитку окремих територій. Такі можливості можуть відрізнятися залежно від особливих умов конкретного регіону та ресурсів, проте законодавець закріплює значне коло інших шляхів для вирішення цього питання. Так, на законодавчому рівні передбачено, що фінансування регіону може здійснюватися і з інших джерел, які не заборонені законом. Також, існує низка нормативно закріплених положень про співробітництво, партнерство, яке однією з ознак передбачає фінансову підтримку для соціально-економічного розвитку. Окрім цього, на місцевому рівні можуть створюватися бюджети участі, програми співфінансування, надаватися гранти, а також використовуватися кошти місцевого населення, спонсорів чи меценатів. Тобто, кожен регіон, громада повинні самостійно піклуватися і шукати шляхи до зміцнення фінансового становища своєї території. Проте, така ситуація досить часто призводить до нерівномірності розподілу коштів між регіонами, а як результат - до різного їх соціально-економічного розвитку.

Дотримання фінансової дисципліни, правильне використання коштів є основним завданням держави та її структурних одиниць. Так, у Конституції Польської Республіки, а саме в статті 171, визначено, що за діяльністю одиниць територіального самоврядування здійснюється нагляд щодо її законності. Органами, що здійснюють нагляд за діяльністю одиниць територіального самоврядування, є голова Ради Міністрів і воєводи, а у сфері фінансових питань - регіональні рахункові палати [10]. На конституційному рівні визначаються контролюючі суб'єкти, і окремо - в сфері фінансових питань.

Згідно зі статтею 143 Конституції України було закріплено наступне положення: «Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції» [11]. Тобто, в Україні функція контролю покладена на територіальні органи, що часто призводить до не цільового використання бюджетних коштів.

Варто підкреслити, що заходи, які були здійснені урядом Польщі у напрямі децентралізації, сприяли зростанню державних інвестицій, розвитку малого бізнесу та громадянського суспільства на рівні адміністративно-територіальних одиниць, що позитивно вплинуло на умови життя для членів територіальних громад і призвело до їх суттєвого поліпшення.

Можна виокремити проблемні питання правового регулювання фінансування регіонів в Україні, а саме: постійний дефіцит місцевих бюджетів, їх залежність від дотацій; відсутність зацікавленості органів місцевого самоврядування у самостійному збільшенні доходів місцевого бюджету; значна кількість депресивних регіонів; розподіл державних коштів між регіонами, який не відповідає вимогам та особливостям останніх; низька інвестиційна привабливість регіонів; слабка спроможність планувати і виконувати плани (органи влади в регіонах не працюють відповідно до стратегічних планів, які самі ж уклали. Діяльність полягає швидше в реагуванні на проблеми, які «горять» і все більше накопичуються); маніпуляції використанням коштів на регіональному рівні; низький рівень контролю за використанням місцевих коштів.

Щоб вирішити ці проблеми, важливо належним чином їх врегулювати нормативно, а також забезпечити виконання цих правових приписів, які стали б дієвим інструментом у забезпеченні фінансової стабільності кожного регіону України. Аналізуючи показники Державного бюджету України на 2019 р., передбачалося понад 30 млрд грн. державної фінансової підтримки на розвиток регіонів (порівняно з 2018 роком, де ця цифра становила 25,4 млрд грн) [12]. Спостерігаючи проблеми, які все ще існують, можна зробити висновок, що цих коштів із державного бюджету не достатньо. Необхідно збільшувати самостійність місцевих бюджетів і їх спроможність забезпечувати власні потреби.

Висновки

Необхідно наголосити, що правове регулювання фінансування регіонів в Україні здійснюється на основі прийнятих компетентними органами нормативних актів, яких є значна кількість, і які постійно змінюються. Вдосконалення правового регулювання фінансування регіону потребує подальших наукових досліджень, адже безліч питань є не вирішеними. Покращення процесу використання бюджетних ресурсів регіону необхідно здійснювати за двома стратегічними напрямами. Перший повинен передбачати посилення зацікавленості органів державної та регіональної влади, а також місцевого самоврядування у зростанні власної дохідної бази, пошуку нових дохідних джерел і методів формування дохідної частини регіональних бюджетів та посиленні контролю за повнотою та своєчасністю надходжень до бюджету. Другий напрям повинен забезпечувати вдосконалення діючих та розробку нових механізмів контролю за раціональним та ефективним використанням регіонального бюджету, підвищення обґрунтованості й ефективності використання бюджетних коштів.

Список використаних джерел

1. Словничок юридичних термінів: навч. посіб. Уклад. В.П. Марчук. Київ: МАУП, 2003. 128 с.

2. Куліш А.М. Організаційно-правове забезпечення статусу працівників податкової міліції України: дис.... к. ю. н.: спец. 12.00.07. Харків, 2003. 177 с.

3. Скакун О.Ф. Теорія держави і права: підручник. пер. з рос. Харків: Консум, 2001.656 с.

4. Демків РЯ. Правове регулювання як юридичне явище: окремі аспекти розуміння. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія: Право. 2015. Вип. 34(1). С. 19-23.

5. Ляхович О.О. Джерела фінансового забезпечення розвитку сільських територій України в умовах децентралізації. Економіка і суспільство. 2017. Вип. 13. С. 863-867.

6. Кінщак А.В. Нормативно-правове забезпечення розвитку державної регіональної політики України. Інвестиції': практика та досвід. 2015. № 13-14. С. 100-105.

7. Про засади державної регіональної політики: Закон України від 05.02.2015 року № 156^Ш. Офіційний вісник України. 2015 р. № 18. С. 9. Ст. 470.

8. Податковий кодекс України: Закон України від 02.12.2010 року № 2755^1. Офіційний вісник України. 2010 р. № 92. Том 1. С. 9. Ст. 3248.

9. Бюджетний кодекс України: Закон України від 08.07.2010 року № 2456^1. Офіційний вісник України. 2010 р. № 59. С. 9. Ст. 2047.

10. Конституція Польської Республіки: (з передмовою Володимира Шаповала). Авт. переклад В.М. Шаповал. Київ: Москаленко О.М., 2018. 84 с.

11. Конституція України: Закон України від 28.06.1996 року № 254к/96-ВР Офіційний вісник України.2010 р. № 72/1. С. 15. Ст. 2598.

12. У 2019 році на розвиток регіонів держава направить понад 30 млрд грн підтримки. Цензор.нет: Електронний ресурс. URL: https://censor.net.ua/ua/news/3105083/u_2019_rotsi_na_rozvytok_regioniv_derjava_napravyt_ponad_30_mlrd_gm_pidtrymky_zubko (дата звернення: 28.10.2019).