Правовые основы местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тема 1. Правовые основы местного самоуправления

Практическая часть

1. Международно-правовые источники местного самоуправления.

2. Нормативные правовые акты Российской Федерации.

3. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

4. Значение правовых актов Конституционного Суда Российской Федерации для местного самоуправления.

5. Муниципальные правовые акты: понятие, виды, система.

6. Муниципальное нормотворчество: понятие, виды, функции, стадии.

Теоретическая часть

1. Раскройте содержание термина «правовые основы местного самоуправления» и покажите его взаимосвязь с такими терминами муниципального права, как «территориальные основы местного самоуправления», «организационные основы местного самоуправления», «финансово-экономические основы местного самоуправления».

Правовая основа местного самоуправления - совокупность правовых гарантий, механизмов и средств реализации гражданами права на местное самоуправление, установленных законодательными актами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Правовую основу местного самоуправления составляют Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований, нормативные акты органов местного самоуправления, регулирующие порядок организации и деятельности органов местного самоуправления на территории РФ. Правовая основа местного самоуправления имеет трехуровневый характер.

Правовые основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со стороны государства, а также создавать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне власти.

Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В ст. 7 данного ФЗ раскрывается содержание понятия «законодательная основа местного самоуправления». Законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Нормативно-правовые положения указанного ФЗ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и данному ФЗ, не должны ограничивать гарантированные этими нормативными актами права местного самоуправления. В случае же противоречия применяются конституционные нормы и нормы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Территориальные основы местного самоуправления -- институт муниципального права, представляющий собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства.

Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

В Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» детализируется это конституционное положение и уточняется, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации (ст. 10).

Под основами местного самоуправления следует понимать сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть.

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления являются его организационные основы, с помощью которых на муниципальном уровне происходит формирование и организация практической работы различных органов местного самоуправления, координация их деятельности, а также их взаимодействие с органами государственной власти.

Организационные основы, являясь институтом муниципального права, представляют собой совокупность муниципально-правовых норм-принципов, принятие которых в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Организационные основы должны соответствовать возложенным на органы муниципального образования целям и задачам, выраженным в основном в их компетенции. При этом основы должны соответствовать уровню развития и в стране в целом, и в отдельно взятом муниципальном образовании.

Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность норм, закрепленных в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, устанавливающих:

1) систему органов местного самоуправления (общие принципы ее формирования);

2) общие принципы формирования структуры органов местного самоуправления;

3) основы организации муниципальной службы;

4) особенности организации самоуправления в разных видах муниципальных образований и на территориях со специальным административно-правовым режимом.

В отличие от экономических основ организационные основы Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отдельную главу не выносит, поскольку нормы, составляющие в совокупности организационные основы местного самоуправления, находятся во всех главах Закона.

од финансово-экономическими основами местного самоуправления понимают совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования. При формировании финансово-экономических основ местного самоуправления используются следующие принципы: 1) принцип достаточности ресурсов муниципального образования; 2) принцип ограниченности ресурсов территорией муниципального образования; 3) принцип инфраструктурной целостности; 4) принцип сбалансированности местного бюджета; 5) принцип финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления и т.п.

Принципы финансово-экономической самостоятельности закреплены в Европейской хартии местного самоуправления (ст. 9), в Конституции (ст. 12, 130, 132), в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее в этой главе -- Закон о местном самоуправлении 2003 г.). Согласно данным нормативным актам органы местного самоуправления вправе самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью и местными бюджетами, а финансовые средства органов местной власти должны быть соразмерны их полномочиям.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 49) экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет муниципальную собственность как имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям и иным муниципальным образованиям.

Согласно ст. 50 Закона о местном самоуправлении 2003 г. в собственности муниципальных образований могут находиться:

1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (например, имущество, предназначенное для электро-, газо- и водоснабжения населения; автомобильные дороги общего пользования; жилищный фонд; пассажирский транспорт; земельные участки; обособленные водные объекты на территории муниципального образования и т.п.);

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений,

4) имущество, предназначенное для решения вопросов, не относящихся к вопросам местного значения (т.е. имущество, необходимое для осуществления так называемых "повисших полномочий").

Наиболее распространенными способами формирования муниципальной собственности в современных условиях являются: а) муниципализация (передача безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность); б) покупка (приобретение на стоимостной основе); в) дарение; г) строительство новых объектов; д) передача по судебному решению; е) захват бесхозяйных объектов и т.п.

Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать имущество и совершать иные сделки. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе и меж муниципальных.

В настоящее время в Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий: 1) унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (муниципальное предприятие); 2) унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (муниципальное казенное предприятие).

Согласно Гражданскому кодексу РФ унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Унитарное предприятие не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества (муниципального образования). Муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. Муниципальные предприятия несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества. Доходы от использования муниципального имущества поступают в местный бюджет.

Финансовую основу местного самоуправления составляют финансовые средства муниципального образования, в основе которых лежит местный бюджет. Местный бюджет -- это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Согласно Бюджетному кодексу РФ доходы местного бюджета -- это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов местного самоуправления. Собственные доходы -- налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и направляемые в местные бюджеты.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в ст. 55 к собственным доходам местных бюджетов относит:

1) средства самообложения граждан (разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, размер которых устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа);

2) доходы от местных налогов и сборов (в настоящее время это налог на имущество физических лиц и земельный налог);

3) доходы от региональных налогов и сборов;

4) доходы от федеральных налогов и сборов;

5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности);

6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) часть прибыли муниципальных предприятий;

8) штрафы;

9) добровольные пожертвования;

10) иные поступления в соответствии с действующим законодательством.

В состав собственных доходов местных бюджетов также включаются субвенции, предоставляемые, например, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, на осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий. Кроме того, в местный бюджет могут передаваться субсидии -- бюджетные средства с другого уровня бюджетной системы РФ на условиях долевого финансирования целевых расходов. Согласно действующему законодательству в целях предоставления местным бюджетам субсидий с вышестоящего уровня могут создаваться: а) региональные и районные фонды финансовой поддержки городских и сельских поселений (для выравнивания бюджетной обеспеченности); б) фонд муниципального развития в составе субъекта РФ (для реализации инвестиционных проектов); в) фонд софинансирования социальных расходов; г) федеральные и региональные фонды компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Расходная часть местного бюджета предусматривает следующие виды расходов: 1) на решение вопросов местного значения; 2) на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) на погашение долга по муниципальным займам и ссудам;

4) на оплату труда депутатов представительного органа муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений; 5) ассигнования на страхование объектов муниципальной собственности и муниципальных служащих; 6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Основными источниками финансирования дефицита местного бюджета в настоящее время являются: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, полученные от кредитных организаций. Согласно ст. 100 Бюджетного кодекса РФ долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствования и не могут превышать лет.

В этой связи следует отметить, что Закон о местном самоуправлении 2003 г. в ст. 75 предусматривает возможность проведения "банкротства муниципального образования": если долги муниципального образования превышают 30% собственных доходов, то на основании решения арбитражного суда в муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. более детально прописывает вопросы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Одним из важнейших пунктов является запрет на так называемые "рефинансируемые мандаты", т.е. передачу муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, не обеспеченных необходимыми финансовыми и материальными средствами. Вместе с тем, сохраняется "режим отрицательных трансфертов", по которому муниципалитет, уровень бюджетной обеспеченности которого хотя бы в два раза превышает средний уровень по субъекту РФ, должен будет в следующем году отчислять часть доходов в региональный фонд финансовой поддержки поселений.

Таким образом, признание и гарантированное государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления. В этой связи органы государственной власти осуществляют следующие полномочия: 1) регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность; 2) передают органам местной власти материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий; 3) обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов; 4) принимают целевые программы развития и поддержки местного самоуправления.

Значение финансово-экономических основ местного самоуправления в настоящее время очень велико. Именно финансово-экономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность органов местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения, способствуют социально-экономическому развитию муниципального образования.

2. Составьте схему, отражающую уровни и соподчиненность правовых основ местного самоуправления.

3. Сравните структуру Европейской хартии о местном самоуправлении от 15 октября 1985 г. со структурой Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Выводы запишите в тетрадь. Назовите положения Европейской хартии о местном самоуправлении, которые нашли отражение в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Европейская хартия местного самоуправления открыта к подписанию 15 октября 1985 г. Разработана и принята по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе.

Цель Хартии -- обеспечение и защита прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. По замыслу авторов этого документа Хартия призвана наполнить реальным содержанием основные принципы Совета Европы: поддержание демократического сознания в Европе и защита прав человека в самом широком смысле слова. Основная направленность Хартии -- показать, что степень автономии местных органов самоуправления является основным критерием подлинной демократии.

Хартия состоит из трёх частей. В первой части изложены основные принципы местного самоуправления; здесь же определяется, что оно должно основываться на конституционной и юридической базе. В ряде статей предусмотрено право органов местного самоуправления на собственные территориальные границы и определение своих административных структур. В двух статьях ограничивается административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления и обеспечивается выделение им достаточных финансовых средств.

Во второй части Хартии содержатся положения, касающиеся объема принятых на себя сторонами обязательств. Исходя из необходимости обеспечить равновесие между основными принципами и гибкостью в отношении юридических и организационных особенностей каждого государства-участника, в Хартии предусмотрена возможность для участников не считать себя связанными отдельными положениями Хартии.

В Хартии не предусмотрено системы контроля за ее выполнением за исключением обязательства сторон предоставлять любую информацию о законодательных актах или других мерах по применению положений Хартии.

В третьей части содержатся обычные для конвенций СЕ положения технического характера.

Присоединение к Хартии не влечёт никаких финансовых расходов, поскольку в её рамках не создано органов контроля за ее выполнением (хотя вопрос об этом и обсуждается). Главным местом, где рассматриваются проблемы местного самоуправления вообще и вопросы Хартии в частности, является Постоянная конференция местных и региональных органов самоуправления. Эта конференция является не межправительственной организацией, а представительным органом (типа Парламентской ассамблеи СЕ) и имеет в структуре СЕ уникальный характер. Пленарные заседания Конференции проводятся раз в год, в марте. (В 1992 г. в работе сессии принимали участие представители России).

Межправительственным постоянным органом в рассматриваемой области является Постоянный комитет местных и региональных органов самоуправления, который разрабатывает институционные, юридические и финансовые рамки деятельности СЕ по этим вопросам. Комитет собирается на свои заседания два раза в год.

4. Назовите виды нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, относящиеся к правовым основам местного самоуправления, и приведите по два примера каждого их вида.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под муниципальным правовым актом понимается решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения (1), либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (2), а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления (3), документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает:

-- решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования,

-- решение об удалении главы муниципального образования в отставку,

-- а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено Федеральным законом № 131-ФЗ. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает:

-- постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования,

-- или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации;

-- постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, другими федеральными законами. Председатель представительного органа муниципального образования подписывает решения представительного органа муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает:

-- постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации,

-- а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. Общие положения, связанные с принятием муниципальных правовых актов, внесением в них изменений либо признания их утратившими силу отражены в статье 7 и главе 7 (статьи 43- 48) Федерального закона № 131-ФЗ. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты. Наиболее важные общественные отношения регламентируются муниципальными нормативными правыми актами. Муниципальный нормативный правовой акт -- это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Муниципальные нормативные правовые акты адресованы широкому кругу лиц, устанавливают или изменяют общеобязательные правила, применяются неоднократно, не имеют конкретных адресатов и действуют продолжительное время вне зависимости от исполнения содержащихся в них требований. При определении нормативности муниципального правового акта применяется Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Так, не являются нормативными правовыми актами акты индивидуального применения, а также акты, рассчитанные на однократное применение или обращенные к конкретным лицам. Однако если в правовом акте наряду с индивидуальными предписаниями имеется хотя бы одна правовая норма, такой акт рассматривается в качестве нормативного правового акта. Для того, чтобы разграничивать нормативные акты от ненормативных, рекомендуем использовать Методические рекомендации Министерства юстиции РФ от 15.12.2011 № 17/91789-ВЕ, которыми предусмотрен примерный перечень муниципальных правовых актов исполнительно-распорядительного и индивидуального характера, не подлежащих включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов.

К ним отнесены, например: В сфере финансовых и бюджетных правоотношений: -- о принятии проекта бюджета на очередной финансовый год; -- об утверждении отчета по исполнению бюджета за очередной отчетный период. 3 В сфере владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности: -- о продаже муниципального имущества третьим лицам, в том числе посредством торгов; -- о закреплении муниципального имущества за муниципальным унитарным предприятием, муниципальным учреждением на соответствующем праве, а также об его изъятии; -- о включении (исключении) имущества в состав (из состава) муниципальной казны; -- о передаче муниципального имущества в аренду (безвозмездное пользование) третьим лицам; -- о создании, ликвидации, реорганизации муниципального унитарного предприятия, муниципального учреждения; В сфере земельных правоотношений: -- об утверждении схемы расположения земельного участка; В сфере управления: -- о назначении конкретного лица на должность (освобождении конкретного лица от должности); -- о наделении (снятии) полномочиями лица на совершение каких-либо действий; -- о разовых поручениях; -- о внесении муниципальных актов на рассмотрение и утверждение и другие. В целях обеспечения высокого качества муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области путем соблюдения единообразия в оформлении актов и использовании средств и правил юридической техники распоряжением Губернатора Астраханской области от 09.12.2010 № 397-р утверждены Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области».

Органам местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области рекомендовано руководствоваться указанным распоряжением при подготовке и принятии муниципальных нормативных правовых актов. Указанными методическими рекомендациями описаны: -- требования к оформлению нормативных правовых актов, -- структура нормативного правового акта, -- порядок употребления ссылок, -- основные правила внесения изменений в нормативные правовые акты, -- перечень нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу. Нормативные правовые акты оформляются на бланках и имеют установленный комплекс обязательных реквизитов и порядок их расположения. К необходимым реквизитам нормативного правового акта относятся: 1) наименование органа местного самоуправления муниципального образования, принявшего правовой акт, которое приводится перед указанием на форму нормативного правового акта и должно приводиться полностью в соответствии с уставом муниципального образования; 2) указание на вид акта; 3) наименование нормативного правового акта, которое указывает на предмет регулирования документа и во многом определяет его содержание. Наименование должно быть максимально коротким и точным; 5) дата принятия (издания) акта и его регистрационный номер; 6) подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие акты, с указанием должности, инициалов (имени, отчества) и фамилии должностного лица. Подписание акта неправомочным лицом может повлечь недействительность акта, в том смысле, что документ не будет обладать необходимой юридической силой. Не допускается подписывать нормативный правовой акт с предлогом «за» и проставлением косой черты перед наименованием должности.

Структуру нормативного правового акта составляют:

1. Название нормативного правового акта.

2. Преамбула.

3. Деление нормативного правового акта на структурные единицы (раздел, главы, пункты)

4. Нормативные правовые акты о внесении изменений в нормативные правовые акты органа муниципального образования, а также нормативные правовые акты, содержащие перечни нормативных правовых актов органа муниципального образования, признаваемых утратившими силу, имеют особую структуру.

5. Кроме того, необходимо обратить внимание, что нормативные правовые акты должны содержать в себе норму о вступлении в силу. Пунктом нормативного правового акта, предусматривающем в себе норму о вступлении в силу нормативного правового акта, может быть предусмотрено вступление его в силу: 1) со дня подписания; 2) со дня официального опубликования (обнародования); 3) с определенной календарной даты; 4) по истечении определенного времени со дня подписания, опубликования (обнародования). Следует обратить внимание на то, что нормативный правовой акт вступает в силу с определенного дня, а не момента, например: 6. Настоящее решение вступает в силу со дня обнародования. 7. Нормативные правовые акты могут иметь приложения, в которых помещаются различного рода перечни, таблицы, графики, образцы документов и т.д. Юридическая сила приложений и нормативного правового акта, к которому они относятся, одинакова. Наименование приложения располагается по центру страницы. Наименование приложения должно соответствовать наименованию, указанному в тексте нормативного правового акта, которым он принят. 8. Внесение изменений в нормативные правовые акты

Следует обратить внимание на то, что исключению подлежат слова, цифры или предложения, находящиеся в составе структурных единиц нормативного правового акта, тогда как структурные единицы нормативного правового акта, в том числе абзацы, подлежат признанию утратившими силу. Изменения всегда вносятся в основной нормативный правовой акт. Вносить изменения в основной нормативный правовой акт путем внесения изменений в изменяющий его нормативный правовой акт недопустимо. Внесение изменений в нормативные правовые акты оформляется самостоятельным нормативным правовым актом, в котором, в свою очередь, изменения, вносимые в каждый нормативный правовой акт, оформляются самостоятельными пунктами При внесении изменений в нормативный правовой акт обязательно указываются вид акта, дата подписания акта, его регистрационный номер, наименование. Независимо от конкретного содержания нормативного правового акта, то есть независимо от того, имеются ли в тексте нормативного правового акта замена слов, цифр, исключение слов, цифр или предложений, новая редакция структурной единицы нормативного правового акта и т.п., наименование нормативного правового акта всегда содержит только слово «изменение» в соответствующем числе.

При внесении изменений в один или два (не более) пункта нормативного правового акта наименование нормативного правового акта целесообразно конкретизировать, например: О внесении изменений в пункт решения... от... N... Перечень нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, может быть: -- самостоятельным пунктом в нормативном правовом акте, устанавливающем новое правовое регулирование; -- самостоятельным пунктом или пунктами в нормативном правовом акте о внесении изменений в нормативные правовые акты и признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов; 5 -- самостоятельным нормативным правовым актом. Более подробно ознакомиться с особенностями юридико-технического оформления муниципальных нормативных правовых актов Вы можете, изучив ранее обозначенные Методические рекомендации, утвержденные распоряжением Губернатора Астраханской области от 09.12.2010 № 397-р. Обращаем внимание на следующие наиболее характерные нарушения, допускаемые органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления при подготовке и принятии муниципальных актов:

1. Принятие муниципального акта: -- не соответствующего требованиям федерального законодательства и законодательства Астраханской области (чаще всего в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, а также в сфере предоставления муниципальных услуг); -- по вопросам, урегулированным федеральным законодательством; -- с превышением пределов компетенции должностного лица местного самоуправления; -- с нарушением порядка вступления в силу; -- дублирующего (направленного на регулирование в одной и той же области правоотношений) ранее принятый муниципальный акт, с различным изложением норм права.

2. Характерными нарушениями требований юридико-технического оформления являются: -- неверное оформление ссылок на абзацы; -- неправильное закрепление отсылок к правовым актам федерального законодательства и законодательства Астраханской области, во исполнение которых принимается акт; -- нарушение нумерации структурных единиц муниципального нормативного правового акта; -- неоднократное введение сокращений одноименных слов; -- несоответствие наименования муниципального нормативного правового акта его содержанию; -- принятие муниципального нормативного правового акта не соответствующего вида; -- наличие стилистических и грамматических ошибок. Принятые нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» проходят антикоррупционную экспертизу.

Антикоррупционную экспертизу принятых нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) должны проводить органы, их должностные лица принявшие соответствующие нормативные правовые акты, при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится в соответствии с указанным Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации. Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов утверждена постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется в процессе их согласования юристами органов местного самоуправления. В случае выявления коррупциогенных факторов в проектах нормативных правовых актов в процессе их согласования данные положения проекта редактируются. Также экземпляры всех проектов муниципальных правовых актов предоставляются для проведения правовой и антикоррупционной экспертизы в органы прокуратуры по территориальности. Кроме того, в соответствии с частью 6 статьи 7, частью 3 статьи 46 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, а проекты муниципальных нормативных правовых актов подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимыми органами местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (Закон Астраханской области от 10.02.2014 № 4/2014- ОЗ «Об отдельных вопросах организации оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов»). Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит в себе альтернативные способы доведения нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до всеобщего сведения -- опубликование и обнародование.

Однако в данном случае необходимо учитывать требования федерального законодательства по вопросу обязательного опубликования нормативных правовых актов. Согласно статье 5 НК РФ акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных указанной статьей НК РФ. Акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют. Акты законодательства о налогах и сборах, указанные в пунктах 3 и 4 статьи 5 НК РФ, могут вступать в силу в сроки, прямо предусмотренные этими актами, но не ранее даты их официального опубликования (акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, отменяющие налоги и (или) сборы, снижающие размеры ставок налогов (сборов) и др.).

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Нормативные правовые акты публикуются (обнародуются) полностью. Доведение до всеобщего сведения является обязательным условием вступления нормативного правового акта в силу. В противном случае нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, применяться не могут и соответственно такие акты не влекут каких-либо правовых последствий, на них нельзя ссылаться при разрешении споров.

В соответствии с частью 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Согласно пункту 7 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления обладают полномочиями по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

Учреждение данного средства массовой информации является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления. Соответственно, муниципальные правовые акты и иная официальная информация могут публиковаться в иных средствах массовой информации, если это установлено уставом муниципального образования и обеспечивает возможность ознакомления с ними граждан. Что является «официальным опубликованием нормативного правового акта», порядок опубликования нормативного правового акта разъяснены в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Невыполнение или нарушение законов и иных нормативных правовых актов Астраханской области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, административная ответственность за нарушение которых не установлена Законом Астраханской области от 04.09.2007 №49/2007-ОЗ «Об административных правонарушениях» и иными законами Астраханской области, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц -- от пятисот до двух тысяч рублей; на юридических лиц -- от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

5. Найдите в информационно-правовой системе Консультант Плюс пример постановления Конституционного Суда Российской Федерации связанное с местным самоуправлением, проанализируйте его и определите его правовое значение для практики осуществления местного самоуправления в России.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 29 марта 2011 г. N 2-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЯ ПУНКТА 4 ЧАСТИ 1 СТАТЬИ 16 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ - ГОРОДСКОГО ОКРУГА "ГОРОД ЧИТА"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, с участием представителя муниципального образования - городского округа "Город Чита" - кандидата юридических наук Д.В. Ходукина, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н. Харитонова, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба муниципального образования - городского округа "Город Чита". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С. Бондаря, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - В.В. Карпова, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А. Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Заявитель по настоящему делу муниципальное образование - городской округ "Город Чита" оспаривает конституционность пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым к вопросам местного значения городского округа отнесена организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.

1.1. Решением Арбитражного суда Читинской области от 29 июня 2009 года (оставлено без изменения Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16 сентября 2009 года) в пользу федерального государственного унитарного предприятия "88 центральный автомобильный ремонтный завод" Министерства обороны Российской Федерации как организации, осуществляющей производство и распределение тепловой энергии, с муниципального образования - городского округа "Город Чита" были взысканы убытки в виде разницы между утвержденными Региональной службой по тарифам и ценообразованию Забайкальского края экономически обоснованным тарифом на выработку тепловой энергии и тарифом на ее потребление для населения, не обеспечившим энергопроизводителю стопроцентное возмещение расходов. Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 января 2010 года в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора отказано.

При принятии названных судебных актов арбитражные суды исходили из того, что организация теплоснабжения населения в силу статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является вопросом местного значения, а потому финансовые обязательства, возникающие в связи с его решением, включая финансирование межтарифной разницы, должны исполняться за счет средств местного бюджета; то обстоятельство, что государственное регулирование тарифов на тепловую энергию относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а у органов местного самоуправления соответствующие полномочия отсутствуют, по мнению арбитражных судов, не имеет юридического значения.

Заявитель считает, что пункт 4 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", допускающий - по смыслу, придаваемому ему в практике арбитражных судов, - возложение на органы местного самоуправления без предоставления соответствующей компенсации бремени расходов по обязательствам, которые возникают в результате решений, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий, ограничивает самостоятельность местного самоуправления в вопросах местного значения, нарушает имущественные права муниципальных образований и тем самым противоречит статьям 7, 10, 12, 72 (часть 1), 132 и 133 Конституции Российской Федерации.

1.2. В силу статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам граждан и объединений граждан, в том числе муниципальных образований, проверяет конституционность оспариваемых законоположений только в той части, в какой они были применены в конкретном деле заявителя, рассмотрение которого завершено в суде, и затрагивают конституционные права и свободы, на нарушение которых указывается в жалобе; принимая решение по делу, Конституционный Суд Российской Федерации оценивает как буквальный смысл этих законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием и сложившейся правоприменительной практикой, а также исходит из их места в системе правовых норм.