Управління державою: пост-Вестфальська проєкція

Размещено на http://www.allbest.ru/

Управління державою: пост-вестфальська проєкція

В. Г. Пугач

кандидат політичних наук, доцент, доцент кафедри політології, соціології та соціальної роботи Міжрегіональної академії управління персоналом

Специфіка сучасного державного управління нині визначається багатьма процесами й тенденціями, серед яких на особливу увагу заслуговує ерозія Вестфальської системи. Девальвація її засадничих принципів стимулює теоретичну рефлексію з приводу зміни владно-управлінського статусу держави, її управлінського потенціалу. На тлі зростання ролі та значення «вільних від суверенітету» суб'єктів управлінських відносин, функціональної зміни національних кордонів, послаблення суверенітету держава вже не виступає монополістом у багатьох сферах, які раніше належали до її виключної компетенції, а поява проблем «нового типу» засвідчила, що для їх розв'язання засобів, якими володіє вестфальська модель держави, вже не досить. Отже, важливим дослідницьким завданням цієї статті є з'ясування особливостейреалізаціїуправлінськихфункційдержави в межах нового (пост-вестфальського) контексту, котрийпродукує для національноїдержави не лишезагрози, виклики та ризики, але й, безумовно, новіможливості. Враховуючидосвід концептуального осмислення державного управління в умовахтрансформаціїВестфаль- ськоїсистеми, у статтіфіксуєтьсякілька «сюжетів», якіілюструютьновеуправлінськебуттясучасноїдержави. Особливийнаголосробиться на питаннях, пов'язаних з набуттямправосуб'єктностітранснаціональнимикорпораціями та неурядовимиорганізаціями, котріздатністворюватинові правила й норми та нав'язуватиїхнаціональним державам. При цьомуспостерігаєтьсявзаємозалежністьдержави та недержавнихакторів, щовказує на диференційованийвпливглобалізаційнихпроцесів на управлінськуздатністьдержави. Солідаризуючись з тиминауковцями, яківизнають «змінену, але все щеактуальну роль національноїдержави», автор статтінаголошує на необхідностібільшретельноїрозробкитранснаціональногопідходу до державного управління, за допомогоюякогоможнаотриматиадекватнепоясненняспецифіки та особливостейвладно-управлінськихвідносин, більшчіткерозуміннянапрямів і тенденційпоступудержави, вдосконаленнясистеми державного управління у пост-Вестфальськудобу. вестфальський суверенітет державне управління

Ключові слова: Вестфальська система, держава, державний суверенітет, національні кордони, недержавніактори, управлінський потенціал держави.

Puhach V. Public administration: post-westphal projection

Постановка проблеми

Проблема управлінської дієздатності держави належить до найбільш актуальних й обговорюваних тем сучасного державно-управлінського дискурсу. Різні точки зору щодо ролі та значення держави в управлінні суспільними процесами тим не менш сходяться на тому, що державноцентрична парадигма є нерелевантною сучасності і вичерпала свій теоретико-методологіч- ний потенціал. Подібні висновки детерміновані процесами послаблення державного суверенітету, помітного зростання проникності національних кордонів, розмивання дихотомії внутрішньої/зовніш-ньої сфер, посилення впливовості недержавних акторів. Для багатьох дослідників ці процеси є ознакою ерозії Вестфальськоїсистеми, а їх сумарний ефект дав змогу говорити про зменшення управлінського потенціалу сучасної держави та кризу національної державності. Тому все ширше розгортаються та поглиблюються дослідження проблем, пов'язаних з пере- форматуванням державно-управлінської практики, здійснюються активні науково-теоретичні та практичні пошуки нового алгоритму державного управління.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Проблема управління державою, ефективності національних інститутів в умовах трансформації Вестфальської системи перебуває у фокусі дослідницького інтересу багатьох науковців. Зокрема, американський дослідник С. Кобрін особливу увагу приділяє проблемам управління економікою. Наголошуючи на глибоких змінах в організації світової економіки та політики, Кобрін виокремлює три аспекти переходу до транснаціонального або пост-вестфальськогопорядку, які мають безпосереднє відношення до проблем управління економікою: «фрагментація політичної влади; розмивання межі між публічною та приватною сферами; зміни у характері й значенні географічного простору» [1]. Коментар та власні роздуми з проблем, порушених Кобріним, наводить Р.В. Агілера [2]. Американська дослідниця та експерт А.-М. Слотервважає, що в умовах «нової реальності» є нагальна потреба розробки стратегії, яка поєднала б мистецтво державного управління з мистецтвом управління Всесвітньою мережею [3]. Обговоренню «пост-вестфальської природи» європейської політичної системи присвячені наукові доробки П. Блоккера. Помітний внесок в осмислення проблеми управління державою в контексті ерозії пост-вест- фальської моделі зробили М. Вон, Ф. Ген- шель, Н. Гьоксель, Б. Зангл, О. Малетс та інші дослідники.

Мета статті полягає у з'ясуванні особливостей реалізації управлінських функцій держави в умовах пост-Вест- фальської доби.

Виклад основного матеріалу

Вест- фальський мирний договір, укладений у 1648 р., поклав край Тридцятирічній війні в Європі та заклав фундамент системи національних держав. Рішення учасників загальноєвропейського конгресу, що проводився на території Вестфалії - історичній області на північному заході Німеччини, булизосереджені на «правилах державного будівництва, спрямованих на створення нормативного порядку, який би забезпечував новий баланс сил» [4, с. 5]. На думку М. Вона, Вестфальськийпорядок набув вкрай вагомого значення з трьох причин. По-перше, відбулася секуляризація міжнародної політики, її відокремлення від будь-якої релігійної основи, натомість закріпився принцип пріоритету національних інтересів та державної доцільності. По-друге, ствердження суверенітету та правової доктрини, відповідно до якої найвищою владою визнається влада держави, за винятком тієї, на яку держава дає свою добровільну згоду. По-третє, прийняття концепції міжнародного співтовариства, заснованої на правовій рівності держав. Усі суверенні держави володіють рівними правами й обов'язками [4, с. 5-6]. Вестфальський мирний договір зафіксував виключне право держави на розв'язання проблем у межах своєї території без зовнішнього втручання. Тож «Вестфальський мир ліквідував середньовічну систему централізованої релігійної влади, замінивши її децентралізованою системою суверенних територіальних держав» [4, с. 6]. Втім, нині діагностується криза Вестфальської системи, спровокована процесами глобалізації й транснаціоналізації. «Могутні недержавні суб'єкти, - зазначає Вон, - нині змагаються із суверенними державами. Хитромудрі моделі транснаціонального обміну конкурують з емоційними зв'язками національної ідентичності. Національні держави залучені до складних мереж транснаціонального управління, що включають корпорації, банки, міжурядові та неурядові організації. У цілому, нині світ формується силами, які кидають виклик вестфаль- ським принципам міжнародної політики, орієнтованим на державу» [4, с. 6]. Безумовно, ці процеси позначилися на особливостях управління державою. Перш за все слід зауважити на втраті з боку держави управлінської монополії на тлі конституювання поліцентричних форм управління та адміністрування. Особливо рельєфно цей сюжет представлений посиленням владно-управлінського впливу «вільних від суверенітету» («недержавних») акторів, зокрема, транснаціональних корпорацій (ТНК). Примітно, що деякі з них володіють більшою владою, аніж національні держави. На підставі аналізу даних журналу Fortuneза 2008 р. М. Вонконстатує, що, наприклад, сукупний дохід GeneralMotorsи Fordперевищив сукупний ВВП усіх країн Африки на південь від Сахари. Сукупний прибуток від продажів Mitsubishi, Mitsui, ITOCHU, Sumitomo, Marubeniи NisshoIwaiмайже еквівалентний сукупному ВВП Південної Америки [4, с. 12]. Подібна тенденція збереглася і у наступні роки. Спираючись на дані Fortuneза 2017 р., дослідники з Амстердамського університету М. Бабіч, Е. Хеемскерк та Я. Фіхтнер констатують, що значна кількість корпорацій перебувають на одному рівні з деякими найкрупнішими економіками світу: Walmart, приміром, перевершує Іспанію та Австралію [5]. І хоча, як припускають нідерландські дослідники, «державна влада повертається до влади» після десятиріч глобалізації, проте, такі транснаціональні корпорації, як Appleта Starbucks,все ще володіють «феноменальною могутністю» та істотно впливають на формування міжнародної політики у своїх інтересах. Коли президент США Д. Трамп зустрівся з генеральним директором AppleТ. Куком з метою обговорення того, як торговельна війна з Китаєм позначиться на інтересах Apple,це продемонструвало, що провідні ТНК є політичними акторами, а не сторонніми спостерігачами [5]. Подібну позицію підтримує С. Кобрін, солідаризуючись з думкою Р.Б. Холла та Т. Дж. Бір- стекера, які зазначали, що «хоча ці нові суб'єкти не є державами, не покладаються виключно на дії або яскраво виражену підтримку з боку держав на міжнародній арені, вони часто передають та/або, ймовірно, отримали якусь форму законної влади» [6, с. 4]. Недержавні актори здатні створювати нові правила і нав'язувати їх національним державам, які «втрачають свій суверенітет, будучи маргиналізова- ними під впливом недержавних акторів та глобалізації» [7, с. 71]. На цьому тлі заслуговує на увагу ще один сюжет, пов'язаний з особливостями управління державою у пост-вестфальську добу. Йдеться про набуття прав на створення первинних норм міжнародного права транснаціональними корпораціями. На думку американського дослідника Дж. Арато, це право ТНК отримали за рахунок регулюючої автономії держави. «Загальновизнано, - пише Арато, - що держави надали приватним комерційним корпораціям значні можливості для діяльності на міжнародній арені, включаючи можливість мати міжнародну правосуб'єктність і навіть безпосередньо реалізовувати свої права засобом обов'язкового міжнародного рішення» [8, с. 229]. Іншими словами, за останні кілька десятиріч ТНК набули статусу впливового і дедалі більш автономного міжнародного законотворця - «автора власних прав і обов'язків», тобто ТНК здійснюють саморегулювання своєї діяльності. Подібна трансформація призвела, відповідно, до суттєвого зменшення можливостей держави щодо регулювання власної діяльності в інтересах суспільства. Те, що може здаватися просто приватною юридичною угодою між корпораціями та державами, зауважує Арато, виявляється, має серйозні наслідки для внутрішнього публічного права, значно обмежуючи регулюючу автономію держави-учасника. «Ця інтернаціоналізована сила контракту являє собою ніщо інше, як здатність встановлювати значимі та обов'язкові для виконання міжнародно-правові норми, обмежуючись лише економічною сферою, але з потенційно драматичними потрясіннями для всіх сфер суспільного життя» [8, с. 231]. Отже, можна припустити, що змістовний аспект внутрішнього національного законодавства вже не є винятковою прерогативою держави в особі парламенту. Однак це не означає, що «інтернаціоналізовані контракти» девальвують статус національного законотворця. Це означає, наголошує Арато, що «ніщо у внутрішньому праві держави не може виправдати порушення інтернаціоналізованого контракту» [8, с. 231]. Тож, як цілком слушно зауважує С. Кобрін, приватна політична влада вже не є оксюмороном. Роль транснаціональних корпорацій у міжнародній політиці вже не обмежується лобіюванням. Вони «можуть встановлювати стандарти, надавати суспільні блага та брати участь у міжнародних переговорах» [1, с. 11]. Іншими словами, ТНК постають суб'єктами, котрі дедалі активніше долучаються до процесів прийняття рішень, «які раніше були прерогативою суверенних держав», а також до «розробки й реалізації правил у сферах, що колись були виключною компетенцією держави або міжнародних урядових організацій» [1, с. 11].

Незважаючи на посилення впливовості ТНК та послаблення владно-управлінських позицій сучасної держави, все ж слід визнати їх взаємозалежність. Наприклад, транснаціональні корпорації потребують забезпечення з боку держави безпеки та захисту прав власності, своєю чергою держави відчувають потребу у ТНК як роботодавців та платників податків. Крім цього, встановлюючи власні правила і стандарти, ТНК тим самим можуть доповнювати державне регулювання, особливо у країнах зі слабким регуляторним потенціалом. «Встановлення міжнародних стандартів, - зауважує В. Хауфлер, - заповнює прогалини у тих випадках, коли національні системи регулювання вступають у протиріччя або зберігають мовчання. Там, де уряди не управляють, приватний сектор робить це - часто у відповідь на вимоги груп суспільних інтересів, які не в змозі просувати їх через національні уряди. Коли ж уряди не бажають або не мають змоги ефективно управляти, потенційні лідери можуть розглядати приватне управління як цінний інструмент для досягнення державних цілей» [9, с. 29]. Тож, як зауважував американський професор Р. Вернон, котрий прагнув надати більшої наукової об'єктивності дослідженням, пов'язаним зі зростанням впливовості ТНК, обидві системи (національна держава і транснаціональні корпорації) є «потенційно корисними одна для одної, хоча й містять антагоністичні ознаки» [10, с. 23]. Між тим у своїй книзі «Sovereigntyatbay: themultinationalspreadofU.S. enterprises», що побачила світ у 1971 р., професор Вернон застерігав, що результат зіткнення між двома вищезгадуваними системами може виявитися руйнівним у разі відсутності адекватної міжнародної реакції на це зіткнення [11, с. 18].

Вагому законотворчу роль відіграють й неурядові організації. На думку К. Гюнтера і Ш. Рандерія, запровадження та поширення нових транснаціональних норм у сфері прав людини й захисту довкілля належить до досягнень саме неурядових організацій. Останні впливають на національнуй наднаціональну законотворчість і тим самим ставлять під сумнів правовий суверенітет держави. «У цьому контексті можна побачити нові коаліції між неурядовими організаціями, деякими урядами та деякими суб'єктами приватного сектору, які співпрацюють у сфері розробки та реалізації прав людини і роблять внесок у зміну державної монополії в цій галузі» [12, с. 177]. Такий «тип приватизації світової політики», з одного боку, уможливлює справедливе та ефективне розв'язання глобальних проблем, а з іншого - становить загрозу для демократичного контролю за політичними рішеннями. Однак, як наголошують Гюнтер та Рандерія, це не свідчить про втрату нормотворчої функції з боку держави, адже остання має не лише включати міжнародні норми та угоди до національного законодавства, але й забезпечувати їх виконання [12, с. 177].

Прагнучи ідентифікувати аберації в управлінні державою в умовах трансформації Вестфальської системи, не можна оминути увагою й проблему національних кордонів, значення яких було поставлено під сумнів у зв'язку з розгортанням гло- балізаційних, транснаціональних та інтеграційних процесів. Як відомо, у 90-х рр. ХХ ст. набула поширення теза відомого японського дослідника К. Омае про «світ без кордонів», яка відображала «як оптимізм, пов'язаний із закінченням «холодної війни», так і перспективи, зумовлені глобалізацією» [13]. Низка авторитетних учених наголошували на ерозії національних кордонів, зменшення значення територіальних форм організації. Наприклад, видатний англійський соціолог польського походження З. Бауман зауважував, що остання чверть ХХ сторіччя «увійде в історію під назвою «Велика війна за незалежність від простору». У ході цієї війни, підкреслював науковець, «відбувалося послідовне й невблаганне звільнення центрів прийняття рішень (а також тих розрахунків, на основі яких ці центри приймають свої рішення) від територіальних обмежень, пов'язаних із прив'язкою до певної місцевості» [14, с. 11]. Втім, дозволимо собі погодитися з тими науковцями, котрі вказують на «передчасний ентузіазм» щодо «світу без кордонів». Безумовно, функції державних кордонів дещо девальвувалися в контексті глобальних торгових, фінансових та інформаційних потоків. Вочевидь, навряд чи знайдуться

ті, хто стане категорично заперечувати, що глобалізаційні та інтеграційні процеси впливають і в майбутньому впливатимуть на роль та значення державних кордонів і територіального суверенітету. Іншими словами, «нова динаміка матеріальної мобільності та комунікації передбачає нову реальність кордонів у ХХІ столітті» [15, с. 1206]. Проте нині доречніше говорити про «перебудову або перегляд» територіальності, ніж про її зникнення або розмивання. На цій обставині наголошує серед інших американський дослідник Л. Кокс. Треба бути поганим спостерігачем сучасних реалій, зауважує Кокс, щоб не визнавати тенденцій щодо порушення кордонів [16, с. 7]. Втім, це лише виклик, а не незворотний процес або доконаний факт. Кокс переконаний, що слід зважати і на контр-тенденції (детериторіалізація й ретериторіалізація), які дають змогу говорити про диференційований вплив глобалізаційних процесів на національні кордони, суверенітет та, зрештою, на управлінські можливості держави. Наприклад, Кокс вважає недоречним констатувати «кінець суверенітету» або навіть його помітне послаблення, оскільки він ніколи не був абсолютним та неподільним. «Державний суверенітет, що розглядається як абсолютний та неподільний, слід розуміти як стан, до якого прагнуть держави, а не як умову, що обов'язково їх визначає» [16, с. 7]. Диференційований вплив глобалізації простежується і щодо управлінських можливостей держави. У певних сферах, наприклад, економіці, держава помітно втратила, натомість в інших - зберегла або навіть посилила свої позиції. Як зауважує голландська дослідниця С. Сассен, «коли йдеться про мігрантів та біженців <...> національна держава вимагає минулої своєї величі, відстоюючи суверенне право контролювати свої кордони» [16, с. 8]. Зрештою, і сама глобалізація передбачає наявність територіальних форм організації. «Глобалізація являє собою діалектичний процес, в межах якого потоки капіталу, товарів, людей та інформації постійно прискорюються та географічно розширюються, водночас створюючи, відтворюючи та перелаштовуючи територіально фіксовані інфраструктури... Відповідно, глобалізація не лише розгортається «у глобальному масштабі», але й не суперечить «субгло- бальним» політичним кордонам і формам територіальної організації. Навпаки, глобальні відносини охоплюють субглобальні форми територіальності, залежать від них і фільтруються через них» [16, с. 11].

Висновки і пропозиції

Інтелектуальний контекст, в якому розвиваються сучасні уявлення про управління державою, значною мірою детерміновані ерозією Вестфальської системи, виникненням проблем «нового типу», для розв'язання яких засобів, котрими володіє вестфаль- ська держава, вже не досить. Сучасний світ, «занурений у пост-вестфальський перехід», має невиразне уявлення про майбутнє держави, її управлінську роль та значення. З упевненістю можна говорити лише про те, що тривають суттєві зміни у номенклатурі функцій, сфері компетенції держави. Для багатьох учених й аналітиків комбінація цих та інших змін є свідченням остаточного занепаду держави. Втім, автор цієї статті солідарний з тими науковцями, котрі визнають «змінену, але все ще актуальну роль національної держави». Питання, порушені у статті, засвідчують потребу у новій, транснаціональній оптиці, за допомогою якої можна отримати адекватне пояснення специфіки та особливостей владно-управлінських відносин в умовах трансформації Вестфальської системи, сформувати більш чітке розуміння напрямів і тенденцій поступу держави, векторів вдосконалення системи державного управління.

Списоквикористаноїлітератури:

1. Kobrin S.J. Globalization, TransnationalcorporationsandtheFutureofGlobalGovernance. Handbook of Research on Global Corporate Citizenship / ed. by A.G. Schererand G. Palazzo. CheltenhamandNorthampton, 2008. P. 249-272.

2. Aguilera R.V. Governancein a Transnational

Era: Stephen J. KobrinandthePost-WestphalianReality. Advances in International Management. 2011. June. P. 33-42. URL:https://www.researchgate.net/pub-

lication/228273238_Governance_in_a_ Transnational_Era_Stephen_J_Kobrin_ and_the_Post-Westphalian_Reality.

3. Slaughter A.-M. HowtoSucceedintheNetworkedWorld. A GrandStrategyfortheDigitalAge. Foreign Affairs. 2016. November/December. URL: https://www. foreignaffairs.com/articles/world/2016- 10-04/how-succeed-networked-world.

4. Vaughan M. AfterWestphalia, whithertheNationState, itsPeopleanditsGovernmentalinstitutions? The International Studies Association Asia-Pacific Regional Conference:PaperForPresentation. Brisbane : TheUniversityofQueensland, 2011. P. 1-22. URL: https://core.ac.uk/read[] er/15137505.

5. Babic M., Heemskerk E., Fichtner J. Whoismorepowerful - stateorcorporations? The Conversation. 2018. July 10. URL: http://theconversation.com/who-is-more- powerful-states-or-corporations-99616.

6. Hall P.B., Biesteker T.J. Theemergenceofprivateauthorityintheinternationalsystem. The Emergence of Private Authority in Global Governance / byed. P.B. Halland T.J. Biesteker. Cambridge, 2002. P. 3-22. URL: http://catdir.loc.gov/catdir/samples/ cam033/2002023443.pdf.

7. Tutuianu S. TowardsGlobalJustice: SovereigntyinanInterdependentWorld. TheHague : T.M.C. AsserPress, 2013. 264 p. URL: https://www.researchgate.net/publication/300219235_Redefining_Sov- ereignty_From_Post-Cold_War_to_ Post-Westphalia.

8. Arato J. CorporationsasLawmakers. Harvard International Law Journal. 2015. Vol. 56, No 2. P. 229-295. URL: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm? abstract_id=2585214.

9. Haufler V. A PublicRoleforthePrivateSector: IndustrySelf-Regulationin a GlobalEconomy. Washington D.C. : BrookingInstitution, 2001. 160 p.

10. Babic M., Fichtner J., Heemskerk E.M. StatesversusCorporations: RethinkingthePowerofBusinessinInternationalPolitics. The International Spectator. 2017. Vol. 52, No 4. P. 20-43. URL: https://

www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/03

932729.2017.1389151?needAccess=true.

ll.Vernon R. Sovereigntyatbay: themultinationalspreadof U.S. enterprises. NewYork : BasicBooks, 1971. 326 p. This Week's Citation Classic. 1985. No 3. Р. 18. URL: http://garfield.library.upenn.edu/ classics1985M1985TZ13200001.pdf.

12.Schuppert G.F. TheWorldofRules. A SomewhatDifferentMeasurementoftheWorld / TranslatedfromtheGermanoriginalby R. Barrett. FrankfurtamMain : MaxPlanckInstitute, 2017. 359 p. URL: https://www.rg.mpg.de/gplh_volume_10.

13. Paasi A. Borderlessworldsandbeyond: challengingthestate-centriccartographies. Borderless World for Whom? Ethics, Moralities and Mobilities/ ed. byPaasi A., Prokkola E-K., Saarinen J., Zimmerbauer K. NewYork, 2019. P. 21-36. URL: https://www.academia.edu/36764288/ Paasi_A_2019_Borderless_worlds_and_ beyond_challenging_the_state-centric_car- tographies._In_Paasi_A_Prokkola_EK_ Saarinen_J_and_K_Zimmerbauer_eds._Bor- derless_worlds_for_whom_Ethics_morali- ties_mobilities._Routledge_pp._21-36.

14. Бауман3. Глобалізація. Наслідки для людини і суспільства / пер. з англ. І. Андрущенка. Київ : Вид. дім «Києво- Могилянська академія, 2008. 109 с.

15. Diener A.C., Hagen J. TheorizingBordersin a "BorderslessWorld": Globalization, TerritoryandIdentity. Geography Compass. 2009. Vol. 3, No 3. P. 1196-1216. URL: http://fliphtml5.com/tkpa/gckp/basic.

16. Cox L. BorderLines: Globalisation, De-territorialisationandtheReconfiguringofNationalBoundaries. Conference of the Centre for Research on Social Inclusion: conferencepaper 27-28 September 2004. Sydney : CentreforResearchonSocialInclusion, MacquarieUniversity, 2004. Р. 1-18. URL: https://www.semanticscholar.org/paper/Border-lines-%3A-globalisa- tion%2C-de-territorialisation-Cox/99ce6a- 2c3af7c7d873286fe4dc29217f4ec5afc2.

Размещено на Allbest.ru