Фінансово-правові аспекти децентралізації: актуальні питання

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Кафедра фінансового права

Фінансово-правові аспекти децентралізації: актуальні питання

А.Ю. Таранов, аспірант

Анотація

У статті автор аналізує сутність поняття «децентралізація» та наводить різні підходи до визначення цього терміна. Запропоновано власне тлумачення ««децентралізації».

Автор визначає типи децентралізації, серед яких виокремлює політичну, адміністративну та фінансову. Розкрито особливості кожного типу децентралізації. Особливу увагу приділено вивченню сутності поняття «фінансова децентралізація». Зокрема, проаналізовано погляди вітчизняних та зарубіжних учених щодо тлумачення терміна «фінансова децентралізація».

Автором наведено форми фінансової децентралізації та проаналізовано стан їх упровадження в сучасне законодавство України. На основі положень Бюджетного кодексу України та Податкового кодексу України проведено дослідження щодо самостійності формування бюджету та здійснення видатків органами місцевого самоврядування, а також стан залежності місцевих органів від центральних органів державної влади.

Наведені погляди вітчизняних учених-правників, економістів, а також враховано зарубіжний досвід з приводу фінансової децентралізації. Аналізуються критерії розподілу видатків між місцевими бюджетами.

Автором проведено дослідження щодо відповідності сучасного стану впровадження децентралізації в Україні. Вивчаються принципи розподілу видатків між місцевими бюджетами, що втілені в Бюджетному кодексі України. Автор наводить власне бачення, на основі яких принципів має ґрунтуватися розмежування видів видатків між місцевими бюджетами Зроблені пропозиції щодо вдосконалення чинного бюджетного законодавства України.

Ключові слова: децентралізація, фінансова децентралізація, видатки бюджету, Бюджетний кодекс України, критерії розподілу видатків, принципи розподілу видатків, типи децентралізації.

Annotation

Taranov A. Financial and legal aspects of decentralization: current issues

In the article the author analyzes the essence of the concept of "decentralization" and presents different approaches to the definition of this term. A proprietary interpretation of "decentralization" is proposed.

The author identifies types of decentralization, among which he identifies political, administrative and financial. Features of each type of decentralization are revealed. Particular attention is paid to the study of the concept of "financial decentralization". In particular, the views of domestic and foreign scholars on the interpretation of the term "financial decentralization" are analyzed.

The author presents the forms of financial decentralization and analyzes the state of their implementation in the modern legislation of Ukraine. On the basis of the provisions of the Budget Code of Ukraine and the Tax Code of Ukraine, a study was conducted on the autonomy of budgeting and expenditures by local self-government bodies, as well as the state of dependence of local bodies on central government bodies.

The views of domestic legal scholars, economists and foreign experience of financial decentralization are given. The criteria for allocating expenditures between local budgets are analyzed. In particular, different views of scholars on the principles of financial decentralization are proposed, on the basis of which financial (fiscal) decentralization should be pursued. The author conducted a research on the relevance of the current state of implementation of decentralization in Ukraine. The principles of distribution of expenditures among local budgets, which are embodied in the Budget Code of Ukraine, are studied. The author gives his own vision, on the basis of which principles it is necessary to justify the distinction of types of expenditures between local budgets. Proposals for improvement of the current Budget legislation of Ukraine were made.

Key words: decentralization, financial decentralization, budget expenditures, Budget Code of Ukraine, criteria for allocation of expenditures, principles of allocation of expenditures, types of decentralization.

Постановка проблеми

Нині Україна переживає період значних політичних, економічних та правових змін, що зумовлюється важливою для нашої держави ціллю - вступом до складу Європейського Союзу. Для держав-членів Європейського Союзу характерна демократія в усіх її проявах, а відповідно, зростання прав і рівня добробуту кожного громадянина. Але задля забезпечення розвитку держави як країни-члена Європейського Союзу має бути якісний механізм державного управління, що буде посилювати демократичні стосунки між громадянами та органами влади держави-члена Європейського Союзу, механізм підвищення якості суспільних послуг та рівня життя, загальнодоступності рівня суспільних благ.

У зв'язку з цим для України створені відповідні програми, плани, керуючись якими наша держава поступово виконує вимоги, за якими має бути прийнята до складу Європейського Союзу. Безумовно, однією з найважливіших змін, до яких вдалася наша держава, є реформа децентралізації. Процес децентралізації охоплює широку сферу суспільних відносин, політичну, адміністративну, фінансову. Нині є багато поглядів з приводу сутності, регламентації змін до законодавства, застосування сучасних методів, у тому числі електронних, вирішення різного коло питань, що стосуються децентралізації.

Метою статті є розкриття фінансового аспекту децентралізації та аналіз проблем чинного законодавства.

Виклад основного матеріалу

В Енциклопедії державного управління децентралізація влади розуміється як самостійність у підходах до управління з урахуванням багатоманітності місцевих особливостей у разі збереження єдності в основному, суттєвому; виявляється у делегуванні повноважень від органів державного управління до місцевого самоврядування.

Як зазначено на спеціально відведеній питанню децентралізації в Україні вебсторінці, децентралізація - це передача значних повноважень та бюджетів від державних органів органам місцевого самоврядування. Так, аби якомога більше повноважень мали ті органи, що ближче до людей, де такі повноваження можна реалізовувати найбільш успішно [1].

Схожої думки дотримується В.Я. Малиновський, який визначає децентралізацію як: процес передачі частини функцій та повноважень вищими рівнями правління нижчим (від центральних органів виконавчої влади до місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування); в широкому розумінні - ослаблення або скасування централізації.

В.Ф. Роман трактує децентралізацію крізь призму передачі владних повноважень від органів державної влади територіальним органам, які безпосередньо вирішують питання місцевого значення, здійснюють свою діяльність публічно у тісному зв'язку із громадянським суспільством та несуть політичну відповідальність [9].

На практиці виявляється як передавання частини функцій державного управління центральних органів виконавчої влади місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, розширення повноважень нижчих органів за рахунок вищих за рівнем [10, с. 166].

Як бачимо з вищенаведених тлумачень поняття «децентралізація», простежується схожість розуміння її значення. Проте з огляду на багатогранність цього поняття, нині науковці не дійшли єдиного розуміння децентралізації. Тому вважаємо за необхідне навести власне бачення поняття «децентралізація» - це відносини між державою та громадянами, органами державного управління та місцевого самоврядування щодо передачі, збільшення, розширення та делегування частини повноважень і функцій, самостійності прийняття управлінських рішень на місцевому рівні, з приводу розвитку та зміцнення місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що децентралізація включає в себе типи, які поділяються на: політичний, адміністративний, фінансовий.

Коли йдеться про політичну децентралізацію, мається на увазі залучення громадськості до виборів політичних діячів від відповідної територіальної громади, міста, села з метою представництва інтересів на рівні Верховної Ради України.

Щодо адміністративної децентралізації, то вона стосується перерозподілу владних повноважень, фінансових ресурсів і відповідальності щодо здійснення планування, фінансування і управління визначених державних функцій від центрального уряду і його органів до відповідних галузевих одиниць місцевих органів влади, підпорядкованим одиницям на всіх рівнях державного управління, напівавтономним державним органам влади або регіональним органам влади, або асоціаціям (акціонерним товариствам), а також регіональним чи функціональним органам влади в межах визначеної території [2, с. 62].

І нарешті, фінансова децентралізація, що є пріоритетною для написання цієї статті, має на меті делегування повноважень місцевому самоврядуванню щодо самостійного визначення власного бюджету, власного формування дохідної частини, встановлення ставки місцевих податків та ін.

Вивченням змісту поняття «фінансова децентралізація» займалися О.С. Дроздовська, З.І. Перощук, В.Г. Бодров, О.Н. Соколова та А.В. Ковальчук та ін. децентралізація фінансовий адміністративний бюджетний повноваження

Зарубіжний вчений Девід Коуді розуміє під фінансовою децентралізацією передачу відповідальності за фіскальну політику від національного рівня до регіону, субрегіону або місцевого рівня [12]. Колектив авторів Армандо Моралес, Даніель Плац, Леонардо Летеліер вважають фіскальну децентралізацію ефективним інструментом політики для підвищення ефективності державних видатків та формування доходів, який тягне за собою перенесення деяких обов'язків щодо видатків та доходів на нижчі (місцеві) рівні влади [13].

Детально вивченням підходів теоретичних засад фінансової децентралізації зарубіжних учених займалися О.Н. Соколова та А.В. Ковальчук. Автори зазначають, що фундаторами поняття та всієї теорії фінансової децентралізації є Ч. Тібу, П. Самуельсон, Р. Масгрейв, Дж. Б'юкененен, У. Оутс. Так, наприклад, У. Оутс дав визначення фінансової децентралізації: як законного права прийняття рішень децентралізованими одиницями. Тобто вчений убачав ефективний та результативний розвиток держави в цілому за умови прийняття рішень щодо фінансових питань саме на місцях. Теорема У. Оутса ґрунтується на таких твердженнях: блага, пов'язані з децентралізацією суспільних послуг, просторово обмежені; надання споживачами переваги приватним чи суспільним благам, а також їхнє ставлення до різних суспільних послуг неоднакове; реагування споживачів на «фактори бюджетної локації» мобільне. Аналізуючи зарубіжних учених, О.Н. Соколова та А.В. Ковальчук дійшли умовиводу, що найвищим виявом сутності фінансової децентралізації є фіскально-бюджетний федералізм, що притаманний як федеративним, так і унітарним державам [15].

Своєю чергою В.Г. Бодров дуже вдало надає визначення бюджетної (фінансової) децентралізації, під якою розуміє процес передачі частини прав, компетенції, відповідальності й фінансових ресурсів у бюджетній сфері від центральної влади на користь місцевих органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування. Наслідком бюджетної децентралізації є збільшення частки місцевих бюджетів у доходах і витратах зведеного (консолідованого) бюджету та бюджетах органів місцевого самоврядування. [11]. Хоча й автором у навчально-методичних матеріалах виокремлено бюджетну та фінансову децентралізацію, проте вчений не надає чіткого окремого визначення поняття «фінансова децентралізація», тому можемо припустити, що ці два терміни розглядаються як єдиний.

Як зазначає колектив авторів А.П. Лелеченко, О.І. Васильєва, В.С. Куйбіда, А.Ф. Ткачук, фінансова децентралізація поєднує в собі 5 форм:

1) самофінансування або відшкодування збитків виробництва шляхом плати користувачами за послуги;

2) заходи часткового фінансування або виробництва, шляхом яких користувачі беруть участь у наданні послуг, розвитку інфраструктури шляхом фінансових внесків або вкладу робочої сили;

3) розширення місцевих доходів (податки на нерухомість, продаж або непрямі платежі);

4) трансферти, які переміщують загальні доходи від податків, що надаються центральним урядом місцевим органам влади для загальних або специфічних використань;

5) надання дозволу на муніципальні запозичення або мобілізація грошових фондів місцевих органів влади через гарантування займу, кредитів [14].

Ми вважаємо доречним застосування таких форм децентралізації, але із зауваженнями. По-перше, авторами не визначено, хто має надавати дозвіл на муніципальні запозичення та мобілізацію грошових фондів, чи такий дозвіл потрібен надходити від Кабінету Міністрів України, чи вирішуватися місцевим самоврядуванням самостійно. З огляду на це є невирішеним питання щодо повноважень місцевого самоврядування на видання розпоряджень (рішень) щодо запозичення та мобілізації коштів місцевих органів влади. По-друге, хотілося б перелік форм доповнити таким:

- акумулювання грошових коштів у результаті об'єднання декількох територіальних громад з подальшим використанням;

- направлення на цілі, визначені об'єднаною територіальною громадою самостійно.

З.І. Перощук виокремлює такі форми фінансової децентралізації:

1) децентралізація видатків, тобто надання місцевому самоврядуванню фінансових ресурсів на виконання завдань та функцій;

2) децентралізація доходів - закріплення за місцевим самоврядуванням переліку власних доходів, достатніх для належного й якісного виконання встановлених для відповідного рівня місцевого самоврядування завдань і функцій, та право самостійно встановлювати їх розміри;

3) процесуальна й організаційна самостійність - право самостійно під відповідальність органів, посадових осіб місцевого самоврядування формувати, узгоджувати, виконувати фінансові плани, бюджети, забезпечувати звітність і контроль тощо [7].

На цьому етапі Україна вдало впроваджує в життя зазначені вище форми фінансової децентралізації, що проявляється у законодавчому втіленні, наприклад ч.10.3. ст.10 Податкового кодексу України вказує, що місцеві ради в межах повноважень, визначених цим Кодексом, вирішують питання відповідно до вимог цього Кодексу щодо встановлення податку на майно (в частині податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки) та встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів, туристичного збору та земельного податку за лісові землі [3].

Але питання самостійного формування бюджету та здійснення видатків місцевого самоврядування залишаються невирішеними, оскільки міста, села, територіальні громади перебувають у прямій залежності від затвердженого обсягу видатків Верховною Радою України. Так, відповідно до ч.1 ст.85 Бюджетного кодексу України держава може передати Раді міністрів Автономної Республіки Крим чи органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків лише за умови відповідної передачі фінансових ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України. Також у ч.2. ст.85 Бюджетного кодексу України визначена заборона планування та здійснення видатків, не віднесених до місцевих бюджетів цим Кодексом, а також здійснення впродовж бюджетного періоду видатків на утримання бюджетних установ одночасно з різних бюджетів, крім випадків, коли такі видатки здійснюються за рішенням відповідної місцевої ради за рахунок вільного залишку бюджетних коштів або перевиконання дохідної частини загального фонду місцевого бюджету за умови відсутності заборгованості такого бюджету за захищеними статтями видатків протягом року на будь-яку дату або за рішенням Кабінету Міністрів України [4]. Зі змісту вказаних статей Бюджетного кодексу бачимо, що тільки за погодженням з центральними органами держави органи місцевого самоврядування можуть розпоряджатися видатками. Окрім наведеного, є заборони на здійснення певних видів видатків, що свідчить про делегування фінансових повноважень органам місцевого самоврядування не в повному обсязі. Мається на увазі, що місцеве самоврядування не наділене достатніми правами для того, щоб автономно використовувати та направляти видатки власного бюджету для досягнення самостійно визначених завдань.

Крім того, фінансова залежність органів місцевого самоврядування від центральних органів державної влади підтверджується пп. 2,3 ч.2. ст.82 Бюджетного кодексу України, в яких зазначається, що деякі видатки, які визначаються функціями держави і можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності та видатки на реалізацію прав та обов'язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер і визначені законами України [4]. З цього постає питання: чи належно в законодавстві України закріплено критерії розмежування видів видатків між місцевими бюджетами?

Відповідно до ст.86 Бюджетного кодексу України розмежування видів видатків, визначених пунктами 2 і 3 частини першої статті 82 цього Кодексу, між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання публічних послуг та наближення їх до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяються на такі групи:

1) перша група - видатки на функціонування бюджетних установ та реалізацію заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання публічних послуг і які розташовані найближче до споживачів;

2) друга група - видатки на функціонування бюджетних установ та реалізацію заходів, які забезпечують надання основних публічних послуг для всіх громадян України;

3) третя група - видатки на функціонування бюджетних установ та реалізацію заходів, які забезпечують публічні послуги для окремих категорій громадян, або реалізацію програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України.

З огляду на зміст зазначеної статті Бюджетного кодексу України бачимо, що розподіл видатків між місцевими бюджетами ґрунтується тільки на принципі субсидіарності. Хотілося б звернути уваги, що в ст.1 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» принцип субсидіарності визначено як принцип взаємодії між різними рівнями в ієрархічній системі управління, який визначає, що на вищому рівні мають прийматися такі рішення, що залишають нижчому рівню найбільшу свободу у процесі їх реалізації [5]. У п.7 ч.1 ст.7 Бюджетного кодексу України принцип субсидіарності розуміється як розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами, що ґрунтується на необхідності максимально можливого наближення надання публічних послуг до їх безпосереднього споживача.

Незважаючи на значення принципу субсидіарності, вважаємо закладення в сутність розподілу видатків між місцевими бюджетами тільки наведеного принципу недосконалим та таким, що потребує доповнення, оскільки, як зазначалося вище, Україна перебуває на стадії фінансової децентралізації, яка своєю чергою характеризується численною кількістю принципів.

Зокрема, Р. Масгрейв виокремлював такі принципи фінансової децентралізацій', на основі яких має проводитися фінансова (фіскальна) децентралізація:

- принцип відповідності (прийняття рішення про виробництво суспільних благ має покладатися на громадян, які проживають на території, на якій надаватимуться відповідні послуги, та які фінансують їх виробництво шляхом сплати податкових платежів);

- принцип централізованого перерозподілу (політика розподілу має проводитися центральними органами влади, оскільки вони володіють необхідними для цього інструментами);

- принцип фінансового вирівнювання (забезпечення міжбюджетного вирівнювання між краще та гірше забезпеченими адміністративно-територіальними одиницями має проводитися на центральному рівні);

- принцип національних бажаних благ (надання благ, які є важливими з позиції підтримки національних інтересів або виробництво яких характеризується просторовими зовнішніми ефектами, може стимулюватися центральними органами влади за рахунок надання цільових трансфертів на їх виробництво) [6].

Ми вважаємо, що розмежування видів видатків між місцевими бюджетами потрібно ґрунтуватися на таких принципах:

1. Пріоритетності:

- визначення найбільш важливих напрямів використання видатків.

2. Фінансової спроможності:

- адекватність розміру видатків для виконання певних завдань;

- бюджетний баланс (дохідна частина бюджету має покривати видаткову) та максимальне зведення до мінімуму надання грантів від центральних органів влади;

- стійкість бюджету місцевого самоврядування.

3. Прозорості:

- справделивість у доступі до фінансових послуг, що надає місцеве самоврядування;

- надання населенню окремої територіальної громади вільного доступу до фінансової діяльності місцевого самоврядування.

Окрім того, зазначені в ст.86 Бюджетого кодексу України критерії розмежування видів видатків, а саме повноти надання публічних послуг та наближення їх до безпосереднього споживача, на наш погляд, було б вдало розширити з огляду на багатогранність фіскальної децентралізації.

По-перше, оскільки фінансовий аспект децентралізації передбачає формування дохідної та видаткової частини місцевого бюджету на власний розсуд, організаційну і процесуальну самостійність, було б доречно виділити такий критерій, як «самостійність». По-друге, критерієм, що висвітлює фінансову децентралізацію у разі здійснення розмежування видатків між місцевими бюджетами, можливо назвати «предметну визначеність», що проявляється у індивідуально-предметній визначеності напрямів використання видатків, кожен з яких потрібен спрямовуватися на ефективне досягнення певних цілей. По-третє, як зазначають О.Н. Соколова та А.В. Ковальчук, є ще «оціночний критерій», який проявляється у: співвідношенні показників місцевих і публічних видатків; обсягу видатків місцевих бюджетів до ВВП; частці власних доходів у структурі доходів місцевих бюджетів; обсягу міжбюджетних трансфертів, зокрема дотацій вирівнювання у структурі доходів місцевих бюджетів тощо [15].

З огляду на вищенаведене, пропонуємо внести зміни до ч.1 ст.86 Бюджетного кодексу України та викласти її таким чином:

«Розмежування видів видатків, визначених пунктами 2 і 3 частини першої статті 82 цього Кодексу, між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципів субсидіарності, пріоритетності, фінансової спроможності, прозорості з урахуванням критеріїв повноти надання публічних послуг, наближення їх до безпосереднього споживача, самостійності, предметної визначеності та оціночності.

Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяються на такі групи:

1) перша група - видатки на функціонування бюджетних установ та реалізацію заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання публічних послуг і які розташовані найближче до споживачів;

2) друга група - видатки на функціонування бюджетних установ та реалізацію заходів, які забезпечують надання основних публічних послуг для всіх громадян України;

3) третя група - видатки на функціонування бюджетних установ та реалізацію заходів, які забезпечують публічні послуги для окремих категорій громадян, або реалізацію програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України».

Висновки і пропозиції

Ми вважаємо, що на користь фіскальної децентралізації свідчить її ефективність, яка проявляється у тому, що децентралізація повноважень із надання бюджетних послуг підвищує ефективність бюджетних видатків, оскільки дає змогу повніше врахувати потреби жителів, чим наближує органи влади до населення та підвищує оперативність прийняття (виконання) рішень. Такі рішення, прийняті місцевим самоврядуванням, є більш дієвими на місцевому рівні, а також більш повно відображають попит кожної окремої територіальної громади.

Крім того, децентралізація повноважень із формування доходів бюджету надає можливість краще врахувати специфіку і склад податкової бази, чим забезпечується наповнення місцевого бюджету. Децентралізація має змогу підвищити прозорость фінансової діяльності місцевого самоврядування та державної влади для громадян, а також спонукає до конкуренції та активних дій серед місцевого самоврядування інших регіонів держави.

Список використаної літератури

1. Сметанин Р.В. Управління процесом децентралізації державної влади і розвитку місцевого самоврядування: дис. к. держ. упр.: спец. 25.00.04. Донецьк, 2010. 177 с.

2. Податковий кодекс України: Закон України від від 02.12.2010 р. №2755.

3. Бюджетний кодекс України: Закон України від 08.07.2010р. №2456-VI.

4. «Про наукову та науково-технічну діяльність»: Закон України від 26.11.2015 №848-VIII.

5. Патицька Х.О. Фінансова децентралізація як основа формування самодостатніх територіальних громад. Ефективна економіка. №110. 2015.

6. Перощук З.І. Деякі правові питання бюджетів та їх складових елементів в умовах бюджетної децентралізації. Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Серія «Юриспруденція». 2014. №11, том 1. С. 154-157.

7. Малиновський В.Я. Словник термінів і понять з державного управління. 2-ге вид., доповн. і виправл. Київ: Центр сприяння інституту розвитку держ. служби, 2005. 254 с.

8. Роман В. Поняття, переваги та характеристики децентралізації влади. Ефективність державного управління: зб. наук. пр. Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. Вип. 40 / за заг. ред. чл.-кор. НАН України В.С. Загорського, доц. А.В. Ліпенцева. Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2014. 536 с.

9. Енциклопедія державного управління: у 8 т. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. / наук.-ред. колегія: Ю.В. Ковбасюк (голова) та ін. Київ: НАДУ, 2011.

10. Бодров В.Г. Бюджетна та фінансова децентралізація як інструмент зміцнення матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування: навчально-методичні матеріали / В.Г. Бодров, С.А. Дяченко. Київ: НАДУ, 2015. 96 с.

11. Лелеченко А.П., Васильєва О.І., Куй- біда В.С., Ткачук А.Ф. Місцеве самоврядування в умовах децентралізації повноважень : навчальний посібник. Київ. 2017. 110 с.

12. Соколова О.М., Ковальчук А.В. Теоретичні засади фінансової децентралізації в умовах реформування системи державного управління. Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. Вип. 4(83). 2016. С. 117-124.

Размещено на allbest.ru