Адаптація законодавства України про державну службу до законодавства Європейського Союзу

Размещено на http://allbest.ru

Вищий господарський суд України

Адаптація законодавства України про державну службу до законодавства Європейського Союзу

Любимов О.К., помічник судді

Анотація

У статті здійснено розгляд та аналіз наукових підходів до визначення проблем адаптації законодавства України про державну службу до вимог Європейського Союзу. Встановлено, що суть реформування системи державної служби зводиться до надання якісних адміністративно-правових послуг, впровадження особистісного підходу державних службовців до вирішення кожної конкретної проблеми, розвитку та активності як самих державних службовців, так і залучення громадян до проблем державної служби, пошуку шляхів до її модернізації та вдосконалення.

Одним із найбільш важливих напрямів реформування системи державної служби в Україні є підведення норм її функціонування та стандартів до норм Європейського Союзу, гармонізація національного законодавства із законодавством високорозвинених країн, міжнародних установ та організацій. Такий процес наближення є досить важливим для забезпечення стабільності держави, вирішення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших проблем, які виникають у державі.

З різних точок зору та наукових позицій, а саме через визначення особливостей інституту державної служби, шляхом виділення основних напрямів реформування системи державної служби, розгляду проблем, які виникають у процесі гармонізації українського законодавства з системою права ЄС, охарактеризовано проблеми, які є найбільш актуальними та поширеними у процесі здійснення адаптації законодавства України до норм ЄС. Науковцем на основі проаналізованих наукових позицій учених, власних досліджень та спостережень виділено головні та другорядні проблеми, які виникають на шляху адаптації законодавства України до норм ЄС. Наголошено на необхідності подальших наукових пошуків із зазначеної проблеми та оперативного вирішення вже наявних проблем.

Визначено, що у стрімкому русі України до впровадження європейських стандартів у сфері державної служби, цілеспрямованій політиці органів влади у цій сфері залишається низка невирішених проблем, які виникають у разі безпосереднього здійснення вказаного процесу адаптації. Здійснюючи крок за кроком, приймаючи певні управлінські рішення, усвідомлюючи необхідність та перспективи такої адаптації, змінюючи суб'єктивне ставлення до державної служби як працівниками самої системи, так і кожним свідомим громадянином можна досягнути по-справжньому ефективних та швидких результатів - створення нової європейської системи державної служби, метою якої є служіння своєму народу та надання якісних адміністративних послуг.

Ключові слова: проблеми, адаптація, державна служба, державний службовець, Європейський Союз.

Abstract

Adaptation of the civil service legislation of Ukraine to the legislation of the European Union

The article deals with the analysis of scientific approaches to defining the problems of adaptation of the legislation of Ukraine on public service to the requirements of the European Union. Established the essence of reforming the civil service system is to provide high-quality administrative and legal services, to introduce a personal approach of civil servants to solve each specific problem, to develop and be active as civil servants themselves, and to involve citizens in the problems of the civil service, to find ways to modernize and improve it.

One of the most important directions of reforming the civil service system in Ukraine is to bring its norms and standards into line with those of the European Union, to harmonize national legislation with that of highly developed countries, international institutions and organizations. Such a process of approximation is important enough for ensuring the stability of the state, solving political, economic, social, cultural and other problems that arise in the state.

From different points of view and scientific positions, namely by identifying the features of the civil service institute, by identifying the main directions of reforming the civil service system, addressing the problems that arise in the process of harmonization of Ukrainian legislation with the EU law, the problems that are most relevant and characterized widespread in the process of adapting Ukrainian legislation to EU norms.

The scientist, on the basis of the analyzed scientific positions of scientists, his own researches and observations identifies the main and secondary problems that arise in the way of adaptation of the legislation of Ukraine to the EU norms. The necessity of further scientific researches on the mentioned problem and prompt solution of already existing problems is emphasized. It is determined that the rapid movement of Ukraine towards the implementation of European standards in the field of public service, targeted policy of the authorities in this area, remains a number of unsolved problems that arise in the direct implementation of the said adaptation process. By making step-by-step decisions, making certain managerial decisions, recognizing the need and prospects for such adaptation, changing the subjective attitude of the civil service to both the employees of the system and every conscious citizen, a truly effective and rapid result can be achieved - creating a new European system of state a service aimed at serving their people and providing quality administrative services.

Key words: problems, adaptation, civil service, civil servant, European Union.

Суть реформування системи державної служби зводиться до надання якісних адміністративно-правових послуг, впровадження особистісного підходу державних службовців до вирішення кожної конкретної проблеми, розвитку та активності як самих державних службовців, так і залучення громадян до проблем державної служби, пошуку шляхів до її модернізації та удосконалення. Одним із найбільш важливих напрямів реформування системи державної служби в Україні є підведення норм її функціонування та стандартів до норм Європейського Союзу, гармонізація національного законодавства із законодавством високорозвинених країн, міжнародних установ та організацій. Такий процес наближення є досить важливим для забезпечення стабільності держави, вирішення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших проблем, які виникають у державі.

Варто погодитися із думкою С.М. Костюк та Н.О. Істягіної, які зазначають, що зближення українського законодавства із сучасною європейською системою права забезпечить розвиток політичної, підприємницької, соціальної, культурної активності громадян України, економічний розвиток держави в рамках ЄС і сприятиме поступовому зростанню добробуту громадян, приведенню його до рівня, що склався у державах-членах ЄС, а також створить необхідні передумови для отримання Україною статусу асоційованого члена Євросоюзу, що є головним зовнішньополітичним пріоритетом України в середньостроковому вимірі [1, с. 197]. Водночас адаптація законодавства України про державну службу до вимог Європейського Союзу натепер, на жаль, супроводжується низкою проблем, вирішення яких потребує реагування з боку як законодавчих, так і виконавчих органів влади.

Загалом, питання адаптації законодавства України про державну службу до вимог Європейського Союзу у різних аспектах досліджували такі вчені, як: В.Б. Авер'янов, Л.В. Аведян, Т.О. Білозерська, В.Д. Бондар, В.Ф. Золотарьов, Н.О. Істягіна, С.М. Костюк, В.І. Муравйов, О.В. Прилипчук, Ю.С. Руденко та інші. Проте вважаємо, що актуальними є подальші наукові пошуки із зазначеної проблеми, визначення інших проблемних питань, які виникають на шляху адаптації законодавства України до норм ЄС та пошук шляхів їх вирішення, що і є метою написання вказаної статті. Для досягнення поставленої мети у статті здійснюється розгляд наукових позицій учених щодо виділення проблем адаптації законодавства України про державну службу до норм ЄС та запропоновано власний підхід до визначення основних та другорядних проблем у вказаному процесі.

Відзначимо, що проблема адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу не є новою для України. Із історичним становленням та розвитком нашої держави переглядалися стандарти професійного розвитку державних службовців, їхньої професійної підготовки, удосконалювались правові та організаційні засади функціонування державної служби, принципи її функціонування, готувались пропозиції щодо удосконалення різноманітних аспектів державної служби, ефективності реалізації поставлених перед державною службою завдань та напрямів діяльності тощо.

На виконання завдання щодо адаптації законодавства про державну службу до вимог Європейського Союзу було прийнято низку важливих нормативно-правових актів, серед яких - укази Президента «Про Комплексну програму підготовки державних службовців» від 9 листопада 2000 року [2], «Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні» від 20 лютого 2006 р. [3], згідно з якими передбачалось приведення у відповідність законодавства про державну службу до світових норм. Важливою була і Програма розвитку державної служби на 2005-2010 роки, яка відзначала, що державна служба є складовою частиною державного управління, спрямованою на задоволення потреб суспільства, забезпечення захисту основних прав і свобод людини і громадянина, послідовного і сталого розвитку країни та поступового входження її до європейської спільноти [4], Розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 р. № 474-р «Деякі питання реформування державного управління України», яким схвалено Стратегію реформування державного управління України на період до 2021 року [5]. Значним позитивним кроком було затвердження 18 березня 2004 р. Верховною Радою України Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу та 16.09.2014 року Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони. Відповідно до Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 18.03.2004 р. метою адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу є досягнення відповідності правової системи України acquis communautaire з урахуванням критеріїв, що висуваються Європейським Союзом до держав, які мають намір вступити до нього. Тривалий час подібних конкретних критеріїв для України не існувало. Зважаючи на це, під час здійснення своєї діяльності в контексті цього питання українська влада керувалась загальними принципами, характерними в умовах імплементації законодавства [6]. З плином часу органами влади здійснювався аналіз проблем адаптації законодавства до вимог Європейського Союзу, оскільки проблема наближення державної служби в Україні до міжнародно-правових стандартів є досить актуальною та насамперед необхідною для нашої держави. Ставлячи питання: чому нам потрібно адаптувати державну службу до стандартів ЄС, В.О. Габрінець дає стверджувальну відповідь: не лише через зовнішньополітичні пріоритети, а тому що наш головний внутрішньополітичний пріоритет - побудова сучасної правової держави європейського типу [7, с. 26]. Отже, адаптація законодавства до норм Європейського Союзу для нашої держави є неминучим чинником удосконалення якості надання адміністративних послуг, підвищення ролі та ефективності державної служби у суспільному житті, довіри до державної влади в цілому тощо.

Переходячи до безпосереднього розгляду та виділення основних проблем, які виникають на шляху адаптації законодавства України про державну службу до вимог Європейського Союзу, коротко розглянемо термінологічне розуміння поняття «адаптація». Загалом, у юридичному сенсі «адаптація» є одностороннім процесом поступового зближення, узгодження законодавства України з нормами ЄС, що відбувається насамперед у погоджених сторонами сферах [8, с. 22]. У науковій літературі зазначається, що сутність терміна «адаптація» полягає в сукупності взаємопов'язаних організаційних, правових, соціально-економічних, науково-технічних процесів і заходів, спрямованих на зближення законодавства України з сучасною європейською системою права шляхом проектування нового та внесення змін у чинне законодавство України з урахуванням загальних європейських стандартів, що їх відбито в чинному законодавстві ЄС та країн - членів ЄС, а також шляхом неухильного дотримання оновленого законодавства [9, с. 343].

Отже, навіть у науковій літературі немає єдності у розумінні поняття «адаптація», оскільки одні розглядають це виключно як односторонній процес, тобто одностороннє вчинення дій державою чи її органами щодо наближення законодавства до норм Європейського Союзу. Водночас інші розглядають «адаптацію» як сукупність взаємопов'язаних процесів та дій щодо удосконалення законодавства у тій чи іншій сфері.

Аналізуючи зазначені твердження, констатуємо, що обидві наукові позиції є правильними, оскільки, з одного боку, саме держава має вчиняти дії, спрямовані на удосконалення власного законодавства, розробляти оптимальні шляхи для приведення норм чинного законодавства у відповідність до міжнародно-правових норм. Але, з іншого боку, на дії держави, яка здійснює адаптацію, можуть впливати певні чинники країн Європейського Союзу, які можуть полягати у необхідності вчинення окремих дій, прийнятті відповідного нормативно-правового акта, вчиненні певного керівництва окремими процесами адаптації тощо. Отже, процес адаптації, на нашу думку, має здійснюватися спільно та за підтримки Європейського Союзу.

Зазначимо, що науковцями вже неодноразово називались окремі проблеми, які виникають на шляху адаптації національного законодавства до норм Європейського Союзу. В.Л. Костюк проблеми адаптації законодавства розглядає через визначення особливостей інституту державної служби в умовах сьогодення, серед яких:

а) невідповідність стану та динаміці розвитку суспільства та держави;

б) відсутність чіткої стратегії розвитку;

в) відсутність належного державного управління;

г) відсутність чіткої системи принципів, завдань, функцій та повноважень;

ґ) громіздкість та неузгодженість окремих ланок;

д) наявність нечіткого та суперечливого законодавства;

е) відсутність належного кадрового забезпечення;

є) відсутність механізмів стимулювання залучення до державної служби осіб з високим рівнем професійних, моральних та ділових якостей;

ж) відсутність якісних механізмів протидії корупції;

з) недостатність забезпечення доступності, відкритості та прозорості; и) недостатність соціального захисту державних службовців;

і) відсутність ефективної взаємодії з інститутами громадянського суспільства тощо.

У таких умовах інститут державної служби не тільки не забезпечує розбудову в Україні новітньої моделі держави, а й ускладнює [10, с. 26-27]. Водночас М.Д. Василенко вважає, що у цілому можна виділити три проблемні сфери подальшого розвитку державної служби: правове регулювання; інституційна спроможність; система управління. У контексті врегулювання правового статусу інституту державної служби, на думку науковця, доцільним є закріплення трьох основних функцій державної служби в законодавчому порядку:

1) надання порад із вироблення політики та її реалізації;

2) провадження адміністративних дій;

3) надання послуг фізичним та юридичним особам. Крім того, необхідне чітке визначення кола посадових осіб, що є державними службовцями [11, с. 40-41].

Дещо іншої позиції дотримується Л.М. Жукова, яка зазначає, що під час здійснення адаптації законодавства України до права Європейського Союзу мають місце певні проблеми, які значно уповільнюють цей процес, а тому розглядає їх крізь призму необхідності проведення низки реформ, серед яких називає:

1) реформу державної служби. Базова реформа, яка дасть змогу модернізувати основний інструмент (державну службу), необхідний для забезпечення на адміністративному рівні успішного проведення реформ;

2) реформу антикорупційного законодавства, яка передбачає усунення умов і стимулів для здійснення корупційних діянь, забезпечення невідворотності покарання за вчинення корупційних діянь, обмеження впливу приватного капіталу на політику;

3) дерегуляційну реформу. Демонтаж старої регуляторної системи, успадкованої з радянських часів, яка розрахована на функціонування в умовах командно-адміністративної системи, та створення нової регуляторної системи, що відповідає сутності та потребам ринкової економіки;

4) податкову реформу, в якій головний акцент спрямований на суттєве спрощення адміністрування податків, відмову від застосування системи авансових податкових платежів, зниження фіскального тиску на фонд заробітної плати [12, с. 24]. Можемо зробити висновок, що науковець вважає за необхідне проведення відповідних реформ, завдяки яким і буде вирішено низку проблемних питань у сфері державної служби, будуть вчинені дії щодо забезпечення належного функціонування необхідних правових механізмів, які спрямовані на успішне та ефективне проведення передбачених реформ. Цікавим щодо визначення проблем є підхід, висловлений О.В. Головенком, який зазначає, що процес гармонізації українського законодавства з системою права ЄС уповільнюється об'єктивною різницею історичного та соціокультурного розвитку правових систем, чинною кадровою політикою, корупцією державних службовців та бюрократичною системою в Україні [13, с. 38]. Справді, різниця між соціокуль- турним розвитком правової системи України та країн Європейського Союзу є значною, що зумовлено низьким рівнем соціального життя населення, недостатнім рівнем оплати праці державних службовців, які, здійснюючи пошук додаткових джерел доходів, досить часто використовують своє службове становище та розвивають різноманітні корупційні схеми.

Своєю чергою І.В. Чаплай серед основних проблем, які перешкоджають реальній адаптації до умов Європейського співтовариства і які потребують вирішення, визначає такі:

1) незадовільний стан сучасного законодавства України стосовно державної служби;

2) відсутність чіткого законодавчого розмежовування політичних та адміністративних функцій у системі державного управління, що призводить до необґрунтованої плинності кадрів державної служби залежно від політичних змін;

3) відсутні законодавчо закріплені критерії віднесення до посад державних службовців працівників, які реалізують відповідні державно-владні повноваження, а тому чітко не визначено коло осіб, на яких поширюється законодавство про державну службу;

4) діяльність державних службовців залишається не досить відкритою та прозорою, не створено умов для надійного контролю за такою діяльністю з боку суспільства, що надає додаткові можливості для зловживань, порушень, хабарів, безвідповідальності;

5) низькою залишається якість управлінських послуг, які надаються державними службовцями, відсутні чітко регламентовані процедури та національні стандарти надання таких послуг;

6) недосконалою є система проходження державної служби, а саме система відбору, призначення на посади та просування по службі;

7) не врегульоване питання запобігання конфлікту інтересів на державній службі, тобто розмежування державного і приватного секторів [14, с. 155].

Усі ці проблеми справді заважають нормальному процесу адаптації законодавства України до норм Європейського Союзу у сфері державної служби. Інші науковці проблеми адаптації законодавства до норм ЄС вбачали у виділенні та поступовій реалізації певних етапів адаптації українського законодавства у сфері публічної служби до acquis communautaire ЄС. Зокрема, про такий підхід говорить Н.М. Пархоменко, яка називає такі:

1) перший етап - визначення критеріїв адаптації, окреслення відповідного кола проблем у сфері публічної служби;

2) другий етап - вироблення пропозицій щодо адаптації на основі мети і завдань правового регулювання, порівняльно-правового аналізу актів, їх правової експертизи;

3) третій етап - затвердження переліку нормативно-правових актів, що потребують адаптації;

4) четвертий етап - синхронна розробка і прийняття нових нормативно-правових актів або внесення змін у чинне законодавство;

5) п'ятий етап - реалізація національного законодавства у сфері публічної служби, адаптованого до acquis communautaire ЄС [15, с. 339-340].

Ми погоджуємося із тим, що адаптація законодавства України до норм ЄС має насамперед супроводжуватися процесом удосконалення чинного законодавства у сфері державної служби, в основу якого мають бути, беззаперечно, покладені принцип верховенства права, принцип демократизму, соціальної спрямованості, людяності, соціальної справедливості, гуманізму тощо.

Проте це не єдина проблема у вищевказаному процесі, а тому пропонуємо виділити й інші не менш важливі проблеми, які виникають під час адаптації законодавства України до норм Європейського Союзу:

1) відсутність у чинному законодавстві принципів, які мають бути покладені в основу такої адаптації. Вважаємо, що доцільним було б закріплення у Законі України «Про загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» переліку основних принципів адаптації законодавства України до законодавства ЄС у сфері державної служби, серед яких варто виділити такі принципи, як: верховенство права; відкритість та прозорість; пропорційність; своєчасність; справедливість; ефективність;

2) відсутність механізмів впровадження та забезпечення принципів, які покладені в основу адаптації законодавства України про державну службу до норм Європейського Союзу;

3) недоліки чинного законодавства України у сфері державної служби;

4) низька ефективність управління персоналом;

5) відсутність належного взаємозв'язку під час здійснення процесу адаптації законодавства у сфері державної служби з іншими державними органами, громадянським суспільством та громадськістю;

6) недосконалість правового механізму притягнення державних службовців до юридичної відповідальності за вчинення корупційних діянь;

7) відсутність чіткого розмежування адміністративних та політичних посад на практиці;

8) корумпованість системи державної служби.

Ці проблеми, на нашу думку, є ключовими, найбільш актуальними, вирішення яких значно прискорить процес адаптації державної служби до норм ЄС, виведе його на якісно новий рівень розвитку, окреслить нові стратегії реформування системи державної служби у відповідності до норм ЄС, дасть змогу напрацювати нові ефективні механізми співпраці із вказаного напряму як усередині країни, так і за її межами.

До інших, другорядних, проблем, які тим чи іншим чином впливають на процес адаптації законодавства у сфері державної служби до вимог Європейського Союзу, варто віднести: недостатню відкритість та прозорість діяльності державних службовців; відсутність результатів від впровадження кадрової політики; плинність кадрів системи державної служби; старіння кадрів; неналежний рівень правового забезпечення правової культури у сфері державного управління; низький рівень професійності державних службовців; можливість незаконного впливу на державних службовців та на прийняття ними рішень, що спричинено відсутністю дієвого механізму захисту державного службовця від такого впливу та пошуку державним службовцем додаткових джерел свого існування тощо.

Підбиваючи підсумок, зазначимо, що, незважаючи на стрімкий рух України до впровадження європейських стандартів у сфері державної служби, цілеспрямованої політики органів влади, у цій сфері залишається низка невирішених проблем, які виникають у разі безпосереднього здійснення вказаного процесу адаптації. Здійснюючи крок за кроком, приймаючи певні управлінські рішення, усвідомлюючи необхідність та перспективи такої адаптації, змінюючи суб'єктивне ставлення до державної служби як працівниками самої системи, так і кожним свідомим громадянином, можна досягнути по-справжньому ефективних та швидких результатів - створення метою якої є служіння своєму народу та надання нової європейської системи державної служби, якісних адміністративних послуг. європейський державний служба україна

Список використаних джерел

1. Костюк С.М., Істягіна Н.О. Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу: стан, проблеми та перспективи. Науковий вісник Дипломатичної академії України при МЗС України. 36. наук. праць. Київ : Дипл. акад. України, 2001. Вип. 4. С. 196-202.

2. Про Комплексну програму підготовки державних службовців : Указ Президента України від 09.11.2000 № 1212/2000. Офіційний вісник України. 2000. № 46. С. 43. Стаття 1982.

3. Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні : Указ Президента України від 20.02.2006 № 140/2006. Офіційний вісник України. 2006. № 8, с. 39, стаття 421.

4. Про затвердження Програми розвитку державної служби на 2005-2010 роки : Постанова Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 р. № 746. Офіційний вісник України. 2004. № 23. С. 43. Стаття 1554.

5. Деякі питання реформування державного управління України : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 р. № 474-р. и^: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/474-2016-%D1%80.

6. Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу : Закон України від 18.03.2004 р. Відомості Верховної Ради України. 2004. № 29. Ст. 367.

7. Габрінець В. Проблема відкритості влади в умовах інформатизації суспільства. Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. / редкол. : С.М. Серьогін (голов. ред.). Дніпропетровськ : ДРІДУ НАДУ, 2005. Вип. 2 (20). С. 25-31.

8. Яковюк І.В. Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу : проблеми теорії та практики. Європейський Союз і Україна: особливості взаємовідносин на сучасному етапі. НДІ держ. будівництва та місц. самоврядування НАПрН України. Харків : Оберіг, 2012. С. 5-47.

9. Право Європейського Союзу/ В.М. Бесчасний, В.П. Філонов, О.В. Філонов та ін.; за заг ред. І.А. Грицяка. Київ, 2010. 366 с.

10. Костюк В.Л. Інституційні новації державної служби через призму новітнього законодавства: науково-теоретичний аспект. Наукові записки НаУКМА. 2016. Том. 181. С. 26-31.

11. Василенко М.Д. Організаційно-правові аспекти адаптації державного управління і державної служби до стандартів ЄС. Актуальні проблеми держави і права. 2005. Вип. 24. С. 37-44.

12. Жукова Л.М. Вплив імплементації європейських норм на економічний розвиток держави. Науковий вісник Мукачівського державного університету, 2016, Серія «Економіка». Випуск 2(6). С. 22-27.

13. Головенко О.В. Адаптація законодавства України до норм Європейського Союзу. Наукові праці. Державне управління. Випуск 237. Том. 249. С. 37-41.

14. Чаплай І.В. Організаційно-правові аспекти адаптації механізму державного управління в України до європейських стандартів. Інвестиції: практика та досвід. 2014. № 16. С. 155-156.

Пархоменко Н.М. Гармонізація законодавства України з європейським та міжнародним правом: методи, етапи, види. Часопис Київського університету права. 2012. № 1. С. 338-342.

Размещено на Allbest.ru