Принципи державного управління в адміністративно-правовому регулюванні державного управління у сфері господарської діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Принципи державного управління в адміністративно-правовому регулюванні державного управління у сфері господарської діяльності

Бевз С.І., кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри господарського та адміністративного права, факультету соціології і права Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського»

Стаття присвячена визначенню принципів державного управління, які спрямовують адміністративно-правове регулювання державного управління у сфері господарської діяльності. Звернуто увагу на те, що принципи державного управління й адміністративно-правового регулювання є взаємопов'язаними, але не тотожними. Діалектичний зв'язок адміністративно-правового регулювання та державного управління спрямований на створення ефективного механізму адміністративно-правового регулювання державного управління в певній сфері. Зазначено, що перебудова системи державного управління в Україні за європейськими стандартами зумовлює впровадження в діяльність суб'єктів владних повноважень принципів належного врядування, які мають виконуватися всіма державами-членами Європейського Союзу. Проаналізовано практику Європейського суду з прав людини, зокрема наведено рішення «Рисовський проти України», внаслідок чого запропоновано до загальних принципів державного управління у сфері господарської діяльності зарахувати принцип урахування ризику помилки дії/бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

Наголошено на тому, що державне управління у сфері господарської діяльності виконується через реалізацію своїх функцій. Кожна з них має свої особливості у визначеній сфері. Тому принципи функцій державного управління у сфері господарської діяльності запропоновано зарахувати до спеціальних принципів державного управління у сфері господарської діяльності (принципи прогнозування та планування, регулювання, нагляду (контролю)). Серед останніх автором також виокремлюються принципи напрямів державного управління у сфері господарської діяльності (реалізації економічної політики; державної регуляторної політики; забезпечення інформаційної безпеки) та принципи заходів державного регулювання господарської діяльності (ліцензування видів господарської діяльності; технічне регулювання; видача дозвільних документів).

Ключові слова: принципи державного управління, належне врядування, принципи економічної політики, принципи державної регуляторної політики, принципи забезпечення інформаційної безпеки.

Principals of state governance and administrative and legal regulation of state governance in the economic activity sphere

The article is devoted to defining the principles of state governance that guide the regulation of state governance in the economic activity sphere. It is pointed out that the principles of administrative and legal regulation and principles of state governance are interrelated but not identical. The dialectical connection between administrative and legal regulation and state governance is aimed at creating an effective mechanism of administrative and legal regulation of state governance in a particular sphere. It is noted that the restructuring of the system of state governance in Ukraine by European standards necessitates the implementation of the principles of good governance, which must be respected by all the Member States of the European Union in the activities of the entities. The case-law of the European Court of Human Rights has been analyzed, in particular, the decision “Rysovsky v. Ukraine”. As result, it has been proposed, general principles of state governance in the economic activity sphere should added the principle of taking into account the risk of error of action/omission of the subject of power authorities.

It is emphasized that state governance in the economic activity sphere is performed through the exercise of its functions. Each of them has its own peculiarities in a particular sphere. Therefore, it is proposed to attribute the principles of state governance functions in the economic activity sphere to the special principles of state governance in the economic activity sphere (principles of forecasting and planning, regulation, supervision (control)). Among the latter, the author also outlines the principles of the directions of state governance in the economic activity sphere (implementation of economic policy; state regulatory policy; ensuring information security) and the principles of measures of state regulation of economic activity (licensing of types of economic activity; technical regulation; issuance of permits).

Key words: principles of state governance, good governance, principles of economic policy, principles of state regulatory policy, principles of ensuring information security.

Реформування державного управління в Україні, розвиток цифрової економіки, дерегуляція підприємництва актуалізували питання місця державного управління у сфері господарської діяльності. Відносини, що виникають, змінюються та припиняються під час здійснення державного управління є насамперед предметом адміністративно-правового регулювання, основоположними засадами якого є принципи адміністративного права. Утім державне управління має властиві йому принципи, які, у свою чергу, також спрямовують адміністративно-правове регулювання, але не можуть суперечити основним його засадам. Маємо діалектичний зв'язок адміністративно-правового регулювання та державного управління, який спрямований на створення ефективного механізму адміністративно-правового регулювання державного управління в певній сфері. Тож адміністративно-правове регулювання має визначатися з урахуванням принципів державного управління. В іншому випадку поєднання цих двох явищ не матиме правового результату.

Розмежування принципів адміністративного права й державного управління є одним із дискусійних питань, яке не знайшло свого остаточного вирішення. Як зазначав В. Авер'янов, «державне управління та адміністративне право - об'єктивно різні явища, і тому принципи адміністративного права не можуть підмінятися принципами державного управління» [1, с. 105]. В адміністративно-правовій науці є низка досліджень, присвячених принципам адміністративного права, зокрема Т. Коломоєць і П. Баранчика [2], А. Пухтецької [3], К. Бережної [4]. Окремі питання досліджувалися в межах наукових статей Р. Мельника, А. Шарая та загалом характеризуються в підручниках і навчальних посібниках з адміністративного права. Принципи державного управління аналізуються здебільшого в межах теорії державного управління. Утім спеціальні принципи, що властиві державному управлінню саме у сфері господарської діяльності, не знайшли належного висвітлення.

Сфера господарської діяльності є тією сферою, стосовно якої найчастіше заперечується необхідність державного управління. Утім ми переконані, що державне управління проявляється в будь-якій сфері суспільних відносин, у тому числі у сфері господарської діяльності. У контексті зазначеного важливим є визначення принципів державного управління в системі адміністративно-правового регулювання державного управління у сфері господарської діяльності, що і є метою статті.

Принципи державного управління визначають як фундаментальні істини, позитивні закономірності, керівні ідеї, основні положення, норми поведінки, що відображають закони розвитку відносин управління, сформульовані у вигляді певного наукового положення, закріпленого переважно у правовій формі, на основі якого будується й функціонує апарат державного управління [5, с. 192]; як прояви закономірностей у державному управлінні, що відображені у вигляді певних положень, які застосовуються в теоретичній і практичній діяльності людей у сфері державного управління [6, с. 564]. Тож у контексті реформування державного управління питання його принципів є край важливим.

Перебудова системи державного управління в Україні за європейськими стандартами зумовлює впровадження в діяльність суб'єктів владних повноважень принципів належного врядування, які мають виконуватися всіма державами-членами ЄС. У статті 3 Угоди про асоціацію [7] належне врядування визначається одним із основних принципів для посилення відносин між сторонами. «Принципи державного управління», сформульовані в документі SIGMA [8], визначають, що саме добре врядування передбачає на практиці, й окреслюють головні вимоги, яких країни мають дотримуватися в процесі євроінтеграції [9, с. 4]. Тож європейські стандарти належного врядування містять систему принципів і критеріїв оцінювання державного управління. Принципи державного управління на сучасному етапі функціонування держави повинні відповідати принципам належного врядування, які є передумовою прозорого та ефективного врядування. Останні досить детально описані в літературі [10, с. 86-95], [11, с. 41-49], тому не вбачається за доцільне зупинятися на їх характеристиці. Звернемо лише увагу на те, що практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) також сформовано підхід до розуміння належного врядування.

У пункті 71 Рішення ЄСПЛ у справі «Рисовський проти України» (заява N° 29979/04) [12] зазначається: «Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість ... Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються».

Виходячи з такого розуміння поняття належного врядування, вважаємо, що до його принципів потрібно зарахувати також принцип урахування ризику помилки дії'/бездіяльності суб'єкта владних повноважень. Адміністративно-правове регулювання державного управління у сфері господарської діяльності має мінімізувати ризики суб'єктів владних повноважень, стабілізувати ситуації вибору дії/ бездіяльності, визначити можливості суб'єкта в разі настання такого ризику.

Незважаючи на відсутність єдиного підходу до розуміння сутності ризику, В. Рєзнікова та Стефанчук Р. роблять висновок, що «саме концепції ймовірності слугують орієнтиром для доктринальних і законодавчих дефініцій ризику» [13, с. 102]. Учені надають перевагу такому тлумаченню ризику: «Ризик - це притаманна людській діяльності об'єктивно існуюча й у певних межах здатна до оцінки і вольового регулювання ймовірність понесення суб'єктами правовідносин негативних наслідків внаслідок настання несприятливих подій, закономірно пов'язаних із різноманітними передумовами (факторами ризику)» [13, с. 102]. Уважаємо, що таке розуміння ризику є прийнятним і для адміністративно-правової доктрини.

Тож до загальних принципів державного управління у сфері господарської діяльності варто зарахувати принципи належного врядування та принцип урахування ризику помилки дії'/бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

Зазначимо, що кожна функція державного управління має також властиві виключно їй принципи. Зокрема, як закріплено частиною 2 статті 11 Господарського кодексу України, «законом визначаються принципи державного прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України». Ця норма конкретизована в статті 2 Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» від 23 березня 2000 року № 1602-Ш. До відповідних принципів належать цілісність, об'єктивність, науковість, гласність, самостійність, рівність, дотримання загальнодержавних інтересів. Зважаючи на те що розроблення програм фактично являє собою певне планування, вважаємо, що такі принципи треба доповнити ще принципом гнучкості, який полягатиме в забезпеченні корегування прогнозів і програм залежно від соціально-економічних змін у державі. Регулювання як функція державного управління передбачає встановлення певних правил поведінки у сфері господарської діяльності.

Такі правила закріплюються в регуляторних актах. Тому для регулювання визначальними є принципи державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, визначені відповідним Законом [14]: доцільність; адекватність; ефективність; збалансованість; передбачуваність; прозорість і врахування громадської думки. Принципи державного нагляду (контролю) закріплено в статті 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-У. Передбачені принципи є такими, що відповідають міжнародним стандартам, частина з них є конкретизацією загальних принципів належного врядування у відповідній сфері. На нашу думку, доцільним є поширення цих принципів на всі випадки контролю у сфері господарської діяльності без винятків, що передбачені в статті 2 відповідного Закону.

Адміністративно-правове регулювання державного управління у сфері господарської діяльності має також забезпечити реалізацію економічної функції, економічної політики держави; державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності; інформаційної безпеки у сфері господарської діяльності, що відбувається в процесі державного управління у відповідній сфері. Тому вважаємо, що до спеціальних принципів державного управління у сфері господарської діяльності можна зарахувати також принципи економічної політики, принципи регуляторної політики та політики інформаційної безпеки.

Зміст економічної політики держави неоднозначно трактується в науковій літературі, як і підходи до формування концепції економічної політики [15, с. 62]. Відповідно до частини 4 статті 9 Господарського кодексу України, правове закріплення економічної політики здійснюється, окрім іншого, шляхом визначення засад внутрішньої й зовнішньої політики у відповідних законодавчих актах. Закон України «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики» від 1 липня 2010 року № 2411-УІ, згідно зі статтею 1, визначив принципи та пріоритети державної політики у відповідних сферах. Зокрема, стаття 2 зазначеного Закону закріплює принципи внутрішньої та зовнішньої політики, які є базовими в тому числі для економічної політики. Утім, як слушно зазначають науковці, «порядок формування економічної політики держави, її система, якість виконання відповідних документів, підстави їх скасування та модернізації, відповідальність за порушення встановленого порядку формування та реалізації їх положень мають отримати власний законодавчо забезпечений механізм» [16, с. 142]. Тому край необхідним є виокремлення принципів саме економічної політики, на яких базуватиметься такий механізм і які мають бути враховані під час модернізації адміністративно-правового регулювання державного управління у сфері господарської діяльності.

Принципи державної регуляторної політики, як уже нами зазначалося, є властивими регулюванню як функції державного управління. Ураховуючи їх визначеність на рівні Закону, можна стверджувати про їх обов'язковість під час здійснення відповідної політики загалом і державного управління у сфері господарської діяльності зокрема, адже вони відображають спрямованість державної регуляторної політики, саме їх реалізація має сприяти внутрішній узгодженості регуляторної діяльності й, отже, системності державного управління у сфері господарської діяльності загалом і досягненню поставленої мети - вдосконаленню адміністративно-правового регулювання у відповідній сфері.

В умовах розвитку цифрової економіки досить актуальним стає такий напрям державного управління у сфері господарської діяльності, як забезпечення інформаційної безпеки в цій сфері. Адміністративно-правове регулювання має забезпечити принципи, дотримання яких є запорукою інформаційної безпеки у сфері господарської діяльності. В умовах побудови інформаційного суспільства питання інформаційної безпеки постійно привертають увагу як законодавця, так і науковців. О. Олійник дотримується, на його погляд, узагальненого визначення інформаційної безпеки як такого стану суспільства, що закономірно виникає, де забезпечення інформаційної безпеки стає основним гарантом і ресурсом усіх суспільних перетворень: упровадження дійсно гуманістичних відносин, соціально-економічного розвитку та захисту національних інтересів [17, с. 73]. Такий підхід, на нашу думку, не відображає специфіки інформаційної безпеки, її відмінності від національної безпеки загалом, проте наголошує на її важливості. Науковець указує, що принципи інформаційної безпеки є вихідними положеннями, нормами і правилами поведінки, спрямованими на формування й забезпечення функціонування системи забезпечення інформаційної безпеки [18, с. 170], і пропонує такі принципи забезпечення інформаційної безпеки: пріоритет прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина; верховенство права, рівність усіх суб'єктів правовідносин перед законом; відповідальність держави перед людиною за свою діяльність; комплексний підхід до вирішення завдань забезпечення інформаційної безпеки; єдність і взаємозв'язок напрямів забезпечення інформаційної безпеки; розмежування сфер відповідальності й повноважень державних органів та органів місцевого самоврядування з питань забезпечення інформаційної безпеки; участь у міжнародних і регіональних системах інформаційної безпеки; оперативність, своєчасність, превентивність та адекватність заходів щодо запобігання зовнішнім інформаційним загрозам і захисту від зовнішніх інформаційних загроз і нейтралізації джерел внутрішніх інформаційних загроз [17, с. 77]. Аналіз запропонованих принципів дає змогу зробити висновок, що до безпосередніх принципів забезпечення інформаційної безпеки доцільно зарахувати лише останнє положення. Попередні твердження є загальними принципами правового регулювання будь-якої сфери суспільних відносин.

Здійснюючи державне управління, органи державної влади використовують передбачені законами заходи державного регулювання господарської діяльності, що також потрібно враховувати, визначаючи адміністративно-правове регулювання. Для певних із них передбачені також принципи їх застосування (наприклад, під час ліцензування (стаття 3 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»), технічного регулювання (стаття 39 Закону України «Про технічні регламенти та оцінку відповідності»), видачі дозвільних документів (стаття 3 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»)), які пропонується зарахувати до спеціальних принципів державного управління у сфері господарської діяльності.

Отже, до спеціальних принципів державного управління у сфері господарської діяльності пропонується зарахувати: 1) принципи функцій державного управління у сфері господарської діяльності; 2) принципи напрямів державного управління у сфері господарської діяльності; 3) принципи заходів державного регулювання господарської діяльності. Виокремленні в статті спеціальні принципи вказують на специфіку відносин, які складаються в механізмі адміністративно-правового регулювання державного управління у сфері господарської діяльності. її врахування сприяло б усуненню непорозумінь під час тлумачення актів чинного законодавства, а врахування спеціальних принципів усунуло б декларативність і незрозумілість багатьох нормативно-правових актів, адже принципи й тут покликані відіграти роль важливого приводу («стиснутої пружини»), енергія якого збільшує цілеспрямованість і точність дії норм [19, с. 22] у тому числі адміністративно-правового регулювання.

право управління владний господарський

Список використаних джерел

1. Авер'янов В.Б. Вибрані наукові праці / за заг. ред. Ю.С. Шемшученка, О.Ф. Андрійко. Київ: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2011.448 с.

2. Коломоєць Т.О., Баранчик П.О. Принципи адміністративного права: монографія. Запоріжжя: Поліграфічний центр «Copy Art», 2012. 203 с.

3. Пухтецька А.А. Європейські принципи адміністративного права: монографія / за заг. ред. д. ю. н., професора В.Б. Авер'янова. 2-е вид., доопрац. і доповн. Київ: Логос, 2014. 237 с.

4. Бережна К.В. Імплементація принципів організації і діяльності інститутів Європейського Союзу в адміністративне законодавство України: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Запоріжжя, 2017. 34 с.

5. Малиновський В.Я. Державне управління: навчальний посібник. 2-е вид., доп. та перероб. Київ: Атіка, 2003. 576 с.

6. Бакуменко В.Д. Принципи державного управління. Енциклопедичний словник з державного управління / за ред. Ю.В. Ковбасюка, В.П. Трощинського, Ю.П. Сурміна. Київ: НАДУ 2010. 819 с.

7. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, ратифікована із заявою Законом України від 16.09.2014 № 1678-VII.

8. Принципи державного управління: видання 2017 року.

9. Звіт про базові вимірювання: Принципи державного управління. Україна, червень 2018 року.

10. Загальне адміністративне право: підручник / І.С. Гриценко, РС. Мельник, А.А. Пухтецька та ін.; за заг. ред. І.С. Гриценка. Київ: Юрінком Інтер, 2015. 568 с.

11. Адміністративне право України. Повний курс: підручник / В. Галунько, П. Діхтієвський, О. Кузьменко, С. Стеценко та ін. Херсон: ОЛДІ_ПЛЮС, 2018. 446 с.

12. Рішення ЄСПЛ у справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) від 20 січня 2012 року.

13. Рєзнікова В., Стефанчук Р Оцінка ризиків у підприємництві та управління ними. Право України. 2018. № 5. С. 101-115

14. Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності: Закон України від 11 вересня 2003 року № 1160-lV.

15. Чечель О.М. Мета формування економічної політики держави. Інвестиції: практика та досвід. 2009. № 21. С. 62-66.

16. Задихайло Д.В. Державна економічна політика та завдання правового регулювання. Вісник Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого». 2014. № 1 (16). С. 138-147.

17. Олійник О.В. Принципи забезпечення інформаційної безпеки України. Юридичний вісник. 2016. № 4 (41). С. 72-78.

18. Олійник О.В. Принципи забезпечення інформаційної безпеки України. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». 2012. Вип. 18. С. 170-173.

19. Знаменский ГЛ. Новое хозяйственное право. Избранные труды: сб. науч. трудов. Киев: Юринком Интер, 2012. 488 с.

Размещено на Allbest.ru