Законодавче регулювання права особи на доступ до інформації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Законодавче регулювання права особи на доступ до інформації

Гуйван П.Д., кандидат юридичних наук, заслужений юрист України, професор, Полтавського інституту бізнесу

Ця праця присвячена дослідженню актуальних аспектів правового регулювання вільного доступу зацікавленої особи до інформації, забезпечення органами влади й іншими публічними розпорядниками інформації ефективної реалізації цього права своїми належними діями. Водночас доступ повинен бути гарантований незалежно від того, який характер має інформаційне право особи, публічний (право на доступ до суспільно значущої інформації) чи приватний (право на охорону особистих персональних даних). Адже його подальше здійснення забезпечить гарантування інших основоположних прав особи шляхом реалізації можливості задовольнити свій інформаційний, громадський та приватний інтерес. Установлено, що міжнародні правотворчі інституції розглядають право на доступ до інформації насамперед як складову частину загального інформаційного статусу людини в демократичному суспільстві, що має на меті повне та компетентне забезпечення реалізації потреб у необхідних відомостях про обставини зовнішнього та внутрішнього світогляду конкретної особистості.

У роботі вивчено низку міжнародних законодавчих актів, які закріплюють принцип інформаційної відкритості. Це забезпечує вільний доступ громадян як до інформації публічного характеру, яка становить певний соціальний і громадянський інтерес, так і до відомостей, які стосуються їхніх особистих приватних інтересів у будь-якій сфері життєдіяльності: від екологічного стану конкретної місцевості, до прогнозування економічних змін. Правові акти визначають конкретні органи, які збирають, обробляють і зберігають такі відомості. Вони мусять систематично інформувати людей про передбачувані або ухвалені рішення. Така політика спрямована на здійснення громадського контролю за діяльністю державних органів, організацій і підприємств. Проаналізовані конкретні приклади провідних світових демократій у побудові системи відкритості інформації в суспільстві, забезпечення на цій основі надійної та плідної взаємодії між владою і соціумом.

Установлено, що право на інформацію стає ключовим інструментом для боротьби з неефективністю державного управління, корупцією, безгосподарністю. Кожній країні, нашій державі також, необхідна розумна система стримувань і противаг публічної влади. І одним із головних важелів є правовий інструментарій, що гарантує право на свободу інформації.

Ключові слова: доступ до інформації, публічний інтерес, відкритість.

Legislative regulation of a person's right to access information

This paper is devoted to the research of actual aspects of legal regulation of free access of the interested person to the information, providing the authorities and other public stewards of information with the effective realization of this right by their proper actions. However, access must be guaranteed, regardless of the nature of the individual's right to information, public (right to access to publicly relevant information) or private (right to the protection of personal data). After all, its further implementation will ensure the guarantee of other fundamental rights of the individual by realizing the opportunity to satisfy his informational, public and private interest. It is established that international law-making institutions consider the right of access to information, first and foremost, as an integral part of the general information status of a person in a democratic society, with the aim of fully and competently providing the needs for the necessary information about the circumstances of the external and internal outlook of a particular individual.

The paper examines a number of international legislative acts that enshrine the principle of information openness. It provides free access for citizens, both to public information of a particular social and civic interest, and to information relating to their personal private interests in any sphere of life, from the environmental status of a particular locality to the forecasting of economic change. Legal acts identify specific bodies that collect, process and store such information. They should systematically inform people of the decisions that they have made or are making. Such a policy is aimed at exercising public control over the activities of state bodies, organizations and enterprises. Specific examples of the world's leading democracies in building a system of openness of information in society are analyzed, and on this basis ensuring reliable and fruitful interaction between the authorities and the society.

It has been established that the right to information becomes a key tool for combating the inefficiency of public administration, corruption, homelessness. Every country, including our country, needs a reasonable system of checks and balances on public authority. And one of the main levers is the legal tools that guarantee the right to freedom of information.

Key words: access to information, public interest, openness.

Будь-яка особа, маючи доступ до інформації, використовує дану можливість виключно з корисною для себе метою. Ідеться про задіяння здобутих інфоресурсів для вилучення з них із визначеною метою певних даних про явище, річ, факт, людину, суспільство, державу тощо. Інакше кажучи, відбувається використання відомостей про конкретний об'єкт. Отже, насичення абстрактного визначення інформації визначеним змістом персоніфікується через конкретизацію сфери пізнання й отримує реальні змістовні реквізити відповідно до виду і призначення того суб'єктивного права, яке за допомогою зібраних даних планується реалізувати.

Тож, незалежно від того, який характер має інформаційне право особи, публічний (право на доступ до суспільно значущої інформації) чи приватний (право на охорону особистих персональних даних), його подальше здійснення забезпечить гарантування інших основоположних прав особи. Отже, світові демократичні правові акти, як-от Міжнародний пакт про громадянські і політичні права, постулюють невід'ємне природне право кожної особистості на вільне вираження своїх поглядів, що передбачає свободу шукати, одержувати і поширювати будь-яку інформацію й ідеї, незалежно від державних кордонів, усно, письмово чи за допомогою друку або художніх форм вираження, чи іншими способами на свій вибір (ст. 19). Навіть більше, інформаційна свобода визнається головним принципом забезпечення прав людини, на підставі якого реалізуються інші основоположні свободи, як-от право на життя, недоторканість, справедливий суд тощо.

Здійснюючи свої конституційні права щодо вільного збору, зберігання, використання та поширення інформації усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір, особа має можливість задовольнити свій інформаційний, громадський і приватний інтерес. Такий результат досягається реалізацією закладеної в законі спроможності на доступ до інформації - отримання її для задоволення особистих чи суспільних потреб. Водночас необхідно враховувати складність та багатогранність даного права [1, с. 294].

У науковій літературі детально проаналізований принцип вільного доступу людини до інформації у працях таких учених, як: Д. Котляр, О. Логінов, Ю. Битяк, Б. Кормич, М. Тищенко, Р. Калюжний, Т. Коломоєць, В. Паламарчук, В. Комаровський, Ю. Тодика й інші. Однак зазначені дослідження стосуються передусім загальних положень щодо відкритості органів державної влади у сфері надання інформації громадянам, які до них звертаються. Водночас практично не висвітлено проблематику здійснення так званих позитивних обов'язків владних інституцій, спрямованих на забезпечення населення публічними соціально важливими відомостями, що покликано попередити порушення основоположних прав людей в інформаційному просторі. Отже, метою цієї праці є детальний аналіз міжнародних і закордонних правових актів, що гарантують вільний доступ до інформації, відкритість у цьому сенсі державних та інших владних розпорядників, адаптуючи вказані підходи до національної системи права.

Право на доступ до інформації як складова частина загального інформаційного статусу людини в демократичному суспільстві має на меті повне та компетентне забезпечення реалізації потреб у необхідних відомостях про обставини зовнішнього та внутрішнього світогляду конкретної особистості. Одним із проявів цього права є можливість отримання інформації безпосередньо від органів державної влади, органів місцевого самоврядування й окремих приватноправових юридичних осіб, які виконують функції виробництва, зберігання певної інформації про свою суспільно значущу діяльність і відомості про особу запитувача. Інакше кажучи, ідеться про доступ до офіційної інформації, а також до особистої інформації, що перебуває в її розпорядників та володільців.

У багатьох міжнародних актах закріплено принцип інформаційної відкритості. Він стосується вільного доступу громадян передусім до інформації публічного характеру, яка становить певний соціальний і громадянський інтерес. Також важлива можливість забезпечення громадян відомостями, які стосуються їхніх особистих приватних інтересів у будь-якій сфері життєдіяльності: від екологічного стану конкретної місцевості, до прогнозування економічних змін. Органи, які збирають, обробляють і зберігають такі відомості, мусять систематично інформувати людей про передбачувані або ухвалені рішення. Така політика спрямована на здійснення громадянами контролю за діяльністю державних органів, організацій і підприємств, громадських об'єднань, посадових осіб і ухваленими ними рішеннями, пов'язаними з дотриманням прав людини. Зрештою, даний підхід формує надзвичайно ефективне громадянське суспільство, сприяє соціальній стабільності, він закладений в основу установчих документів Європейського Союзу [2, с. 131].

Не меншу увагу зазначеному аспекту приділяють інші міжнародні інституції. У Рекомендаціях Ради Європи «Про доступ до офіційних документів» (2002 р.) наголошується на важливості прозорості діяльності державних органів і доступності інформації з питань, що мають суспільне значення, для розвитку демократичного суспільства. Широкий доступ до офіційних документів на основі рівноправності, згідно із чіткими правилами, дозволяє громадянам виробити адекватне бачення та сформувати критичні погляди щодо стану суспільства, у якому вони живуть, щодо органів влади, які ними керують. Це також сприяє більшій дієвості й ефективності адміністративних органів, допомагає підтримувати їхню цілісність, усуваючи ризик корупції, є чинником, що підтверджує легітимність органів управління як державних служб і посилює довіру громадськості до органів державної влади.

Державним органам необхідно проводити активну політику зі зв'язків із громадськістю, спрямовану на надання населенню будь-якої інформації, що може бути корисною. Можливі обмеження в доступі до офіційних документів мають чітко визначатися в законодавстві, бути необхідними в демократичному суспільстві і пропорційними меті захисту: національної безпеки, оборони та міжнародних зв'язків; охорони громадського порядку; запобігання, розшуку та розслідування кримінальної діяльності; приватного життя й інших законних приватних інтересів; комерційних та інших економічних інтересів, як приватних, так і державних; рівності сторін у судовому провадженні; природи; інспекцій, контролю та нагляду з боку органів державної влади; державної економічної, монетарної та обмінної політики; конфіденційності обговорень всередині органу державної влади або ж між декількома органами державної влади під час внутрішнього процесу вироблення документа (п. 4) [3].

Провідні світові демократії всіляко намагаються розвивати державні та громадські інститути, покликані гарантувати відкритість інформації в суспільстві, і на цій основі забезпечити надійну та плідну взаємодію між владою і соціумом. Наприклад, саме така ідея задекларована буквально наступного дня після вступу на посаду президентом Сполучених Штатів Америки Бараком Обамою. Він проголосив Меморандум про транспарентність та відкритий уряд, квінтесенцією якого визначалися обов'язки, які бере на себе держава, стосовно створення безпрецедентного рівня відкритості та прозорості в роботі державних органів. Такий результат досягався завдяки максимальній прозорості уряду як механізму збільшення його відповідальності, відкритості онлайн-інформації про його діяльність і рішення, активної участь громадськості в політиці, що приведе до підвищення ефективності роботи державних органів, співпраці уряду та громадськості, забезпечення зворотного зв'язку з метою оцінки та підвищення рівня співпраці, визначення нових можливостей для співробітництва [4].

Питання свободи доступу до інформації не обділені увагою і в численних документах міжнародних політичних і економічних асоціацій і хартіях, які вирішують різні (не завжди суто інформаційні) проблемні питання. Так, утвердження права на доступ до інформації відображено в Йоганнесбурзьких принципах, ухвалених 1 жовтня 1995 р. групою експертів із міжнародного права, національної безпеки та прав людини, які зібралися з ініціативи Міжнародного центру проти цензури “Article 19” за сприяння Центру прикладних правових досліджень Університету Витуотерсренд у Йоганнесбурзі [5]. Ці принципи визнають юридичне застосування Сіракузьких принципів щодо положень Міжнародного пакту про громадянські і політичні права [6], а також Паризьких мінімальних стандартів прав людини в періоди надзвичайних станів (1984 р.) [7]. Даний документ складається із 25-ти принципів, які визначають право на свободу інформації, обмеження свободи слова, обмеження свободи інформації, засобів правового захисту права на свободу інформації.

До міжнародних стандартів забезпечення свободи слова також належать принципи, розроблені Міжнародною організацією “Article 19”, на основі яких будь-хто може визначити, чи насправді закони його країни дозволяють мати доступ до офіційної інформації. Усього цих принципів дев'ять. Вони ясно і точно викладають способи, за допомогою яких уряди можуть досягти максимуму відкритості відповідно до найкращих міжнародних стандартів і практики [8]. За принципом 1 законодавство про свободу інформації повинно керуватися засадами максимального оприлюднення. Він встановлює презумпцію, яка полягає в тому, що вся інформація, яку зберігають державні органи влади, підлягає оприлюдненню, і що цю презумпцію може бути подолано тільки в дуже обмеженому числі випадків. Публічні органи мають обов'язок оприлюднювати інформацію, і кожний член суспільства має кореспондуюче право отримувати інформацію. Кожний, хто перебуває на території країни, повинен отримувати користь від цього права. Використання цього права не повинно вимагати від осіб демонстрування особливого інтересу до цієї інформації. Якщо державна влада намагається заборонити доступ до інформації, вона повинна нести тягар доведення щодо обґрунтування відмови на кожному етапі розгляду справи. Інакше кажучи, державна влада повинна довести, що інформація, яку вона бажає приховати, підпадає під сферу обмеженого режиму винятків.

Принцип 2 затверджує правило, згідно з яким публічні органи повинні бути зобов'язаними оприлюднювати ключову інформацію. Свобода інформації передбачає не лише те, що публічні органи обробляють інформаційні запити, але також і те, що вони оприлюднюють і широко розповсюджують документи, які мають велике значення для громадськості, за винятком обґрунтованих обмежень, зумовлених станом ресурсів чи обсягом компетенції. Яку саме інформацію має бути оприлюднено, залежить від того органу, який здійснює оприлюднення. Закон повинен встановлювати як загальний обов'язок оприлюднювати інформацію, так і основні категорії інформації, що підлягають оприлюдненню.

Публічні органи повинні принаймні бути зобов'язаними оприлюднювати такі категорії інформації, як: оперативна інформація про те, як публічний орган функціонує, включаючи його витрати, цілі, перевірену звітність, стандарти, досягнення тощо, особливо якщо орган надає послуги суспільству; інформація про будь-які запити, скарги чи інші безпосередні дії, які члени суспільства можуть здійснити щодо цього публічного органу; інструкції стосовно процедур, за допомогою яких члени суспільства можуть взяти участь у формуванні та реалізації політики чи внести законодавчі пропозиції; типи інформації, якими володіє ця інституція, і форма, у якій ця інформація зберігається; зміст будь-яких адміністративних чи політичних рішень, що впливають на суспільство, разом із причинами ухвалення таких рішень і матеріалами щодо обґрунтування їхньої необхідності.

Надзвичайно важливі інші принципи даного документа, як-от стимулювання відкритого уряду (принцип 3), відповідно до якого публічні органи повинні активно сприяти відкритості уряду у сфері громадської освіти, закріплення культури офіційної таємниці. Згідно із приписами принципу 4, винятки, що зумовлюють інформаційні обмеження, повинні бути ясними, описуватися вузько і підлягати суворій перевірці стосовно категорій «шкоди» і «суспільних інтересів». Усі індивідуальні запити щодо отримання інформації від публічних органів мають прийматися, якщо публічні органи не зможуть довести, що ця інформація підпадає під дію обмеженого режиму винятків. Відмова оприлюднити інформацію є невиправданою, якщо публічні організації не можуть показати, що інформація пройшла суворий трискладовий тест. Трискладовий тест полягає в тому, що інформація повинна стосуватися легітимної мети, передбаченої законом; оприлюднення інформації повинно загрожувати спричиненням суттєвої шкоди вказаній легітимній меті; шкода, яку може бути завдано вказаній меті, повинна бути вагомішою, ніж суспільний інтерес в отриманні інформації.

Також запроваджується принцип сприяння доступу до інформації, відповідно до якого запити стосовно надання даних повинні опрацьовуватися швидко і справедливо, а також має бути доступним незалежний перегляд відмов (принцип 5); розумної вартості, за яким надмірна вартість не повинна перешкоджати особам подавати інформаційні запити (принцип 6); відкритості засідань для громадськості (принцип 7); оприлюднення, який передбачає, що закони, які суперечать принципу максимального оприлюднення, повинні бути змінені або скасовані (принцип 8); захисту інформаторів («свистуни»), тобто про необхідність охорони осіб, які передають інформацію про правопорушення (інформатори).

Як бачимо, у міжнародному праві не лише декларується свобода доступу людини до інформації та кореспондуючий обов'язок органів влади надати відповідний доступ, а й розроблені досить детальні практичні механізми здійснення конкретних заходів у даній царині. Практично немає жодної ділянки суспільних взаємин і соціальних взаємодій, яких би не стосувалися регулюючі прикладні інструменти, що забезпечують інформаційну свободу.

Але головне навіть не це. Найважливіше, що вказані регулятивні приписи вільного доступу й обігу інформації всіма членами суспільства належно усвідомлюються, виконуються та сприймаються. Водночас усі суспільні відносини, навіть якщо вони виникають уперше, набувають статусу врегульованих. Коментовані норми права встановлюють презумпцію розкриття інформації державою як гарантію права на інформацію. Це означає обов'язок гарантувати право на інформацію та створення реальних і ефективних механізмів для його реалізації. Як наслідок, право на інформацію стає ключовим інструментом для боротьби з неефективністю державного управління, корупцією, безгосподарністю. Отже, кожній країні необхідна розумна система стримувань і противаг адміністративної влади, зокрема за допомогою права на інформацію і громадський контроль, який це право активізує [9].

З урахуванням викладеного зробимо певні висновки. Екстраполюючи проаналізоване міжнародне законодавство щодо свободи отримання інформації на наші національні реалії, маємо констатувати, що ухвалення Закону України «Про доступ до публічної інформації» не вирішило проблеми з інформуванням населення. На жаль, упродовж восьми років українські правотворці не тільки не наблизилися до європейського і світового досвіду в цій царині, але і, ураховуючи стрімкий інфопрогрес, продовжуючи тупцювати на місці, віддалилися від нього. Не розроблено належних механізмів регулювання відносин щодо надання публічної інформації кожному, хто її потребує, не визначено основні позитивні обов'язки владних суб'єктів щодо сповіщення інформації, відсутня реальна відповідальність за приховування даних.

інформація доступ відкритість право

Список використаних джерел

1. Правове забезпечення інформаційної діяльності в Україні / за заг. ред. Ю. Шемшученка, І. Чижа. Київ: Юридична думка, 2006. 384 с.

2. Пилаєва В. Наукові підходи до визначення принципу транспарентності у діяльності органів виконавчої влади у вітчизняному адміністративному праві. Право і суспільство. 2016. № 2. Ч. 2. С. І28-132.

3. Про доступ до офіційних документів: Рекомендації Ради Європи від 21 лютого 2002 р. № R (2002) 2 / Комітет Міністрів Ради Європи.

4. Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies

5. Йоганнесбурзькі принципи: національна безпека, свобода висловлювання і доступ до інформації. 1 жовтня 1995 р.

6. Сіракузькі принципи тлумачення обмежень і відступів від положень міжнародного пакту про громадянські і політичні права. Документ ООН E/CN.4/1985/4, Додаток (1985).

7. Паризькі мінімальні стандарти прав людини в періоди надзвичайних станів.

8. Міжнародні стандарти забезпечення свободи слова: збірник. Ч. 2.

9. Про затвердження Державної програми щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 рр.: постанова Кабінет Міністрів України від 29 квітня 2015 р. № 265.

Размещено на Allbest.ru