Юридична відповідальність у механізмі забезпечення режиму інформації з обмеженим доступом в Україні: адміністративно-правовий вимір

Юридична відповідальність - це самостійна форма реалізації охоронної функції права, виражається в комплексі заходів державного примусу, передбачених законодавством, що застосовуються щодо правопорушника уповноваженими суб'єктами у зв'язку з вчиненням діяння, яке містить усі елементи складу правопорушення, та супроводжуються примусовим позбавленням певних цінностей, які належать правопорушнику, а також настанням негативних наслідків особистого та майнового характеру.

Юридична відповідальність у контексті забезпечення режиму інформації з обмеженим доступом - це міжгалузевий інститут права та ознака (властивість) суб'єкта права. Відповідальність щодо забезпечення режиму інформації з обмеженим доступом як інститут права складається з однорідних відокремлених суспільних відносин, що включають загальні структурні елементи (нормативний, поведінковий, оціночний). Однією із складових механізму захисту інформації є юридична відповідальність за порушення у сфері виробництва і обігу інформації, що охороняється в режимі обмеженого доступу. В контексті цього, на думку В. Глуховері [1], юридична відповідальність є важливим елементом механізму забезпечення режиму інформації з обмеженим доступом, оскільки виступає своєрідним гарантом [1, с. 127].

Стаття 21 Закону України від 02.10.1992 р. № 2675-ХП «Про інформацію» до інформації з обмеженим доступом відносить конфіденційну, таємну та службову інформацію. Режим конфіденційної інформації встановлюють фізична і юридична особа, крім суб'єктів владних повноважень, режим державної таємниці встановлено Законом України від 21.01.1994 р. № 3855-ХП «Про державну таємницю», відповідно, юридична відповідальність передбачена Цивільним кодексом України, Кримінальним кодексом України та Кодексом України про адміністративні правопорушення.

Як правило, в юридичній літературі розглядається відповідальність саме за розголошення інформації з обмеженим доступом, віднесеної до категорії службової інформації, та відзначається її недостатній рівень юридичного опрацювання. Однак, коло питань і сфера відповідальності щодо інформації з обмеженим доступом є набагато ширшими проблеми розголошення.

Відповідальність повинна бути передбачена за порушення на будь-якому з етапів обігу інформації, що охороняється в режимі інформації з обмеженим доступом, не тільки для суб'єктів, які здійснюють роботу з відомостями, що охороняються в режимі інформації з обмеженим доступом, а й для - суб'єктів, які здійснюють віднесення інформації до відомостей, що охороняються в режимі інформації з обмеженим доступом; суб'єктів, які забезпечують функціонування систем захисту інформації, що охороняється в режимі обмеженого доступу, а також організацію роботи і облік інформації.

Розглянемо основні види юридичної відповідальності, які передбачені законодавством України та доцільність їх застосування щодо порушення режиму інформації з обмеженим доступом. У цьому контексті, О. Коре- нюк [2] зазначає, що визнання та відповідне застосування норм законодавства щодо інформації з обмеженим доступом не перешкода до застосування відповідних норм законодавства щодо інтелектуальної власності. В окремих випадках норми законодавства щодо інформації з обмеженим доступом - єдиний правовий засіб захисту вищезазначеної інформації в Україні [2, с. 94].

Дисциплінарна відповідальність. Як відзначають дослідники (вчені-юристи, практики), у даний час питання юридичної відповідальності за розголошення інформації в основному обмежується лише дисциплінарною відповідальністю. Можливість застосування такого виду відповідальності передбачена Кодексом законів про працю України (від 10.12.1971 р. № 322-УІІ), Митним кодексом України (від 13.03.2012 р. № 4495-УІ), Законом України від 10.12.2015 р. № 889-УІП «Про державну службу». За розголошення таємниці в даному випадку передбачена можливість застосування такого виду дисциплінарного стягнення, як звільнення (відповідно до Кодексу законів про працю України) і розірвання контракту (відповідно до Закону України від 10.12.2015 р. № 889-УІП «Про державну службу»). У сфері державної служби передбачена відповідальність не тільки за розголошення охоронюваної законом таємниці, а також іншої інформації, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню (пункт 12 статті 8 Закону України «Про державну службу»). Такий підхід необхідно розуміти у контексті статті 9 «Службова інформація» Закону України від 13.01.2011 р. № 2939-УІ «Про доступ до публічної інформації».

Таке регулювання та відповідальність за розголошення інформації з обмеженим доступом не представляється доцільним і обґрунтованим, оскільки вся службова інформація визначається на відомчому рівні та не є інформацією обмеженого доступу, тільки у зв'язку зі службовим характером.

Дослідники відзначають складність у сфері визначення поняття розголошення охоронюваної законом таємниці. Так, на думку В. Олійника [3], визначення щодо розголошення повинно відповідати вимогам нормативності, точності та визначеності [3, с. 132]. Зокрема, зазначається, що в багатьох законодавчих визначеннях відсутній суб'єкт розголошення - особа, яка зобов'язана зберігати охоронювану законом таємницю. Також важливо розмежовувати поняття «розголошення» інформації і порушення правил роботи з інформацією, що охороняється в режимі з обмеженим доступом, оскільки не завжди таке порушення обов'язково веде до розголошення такої інформації.

Питання розмежування таких категорій давно обговорюється стосовно до інституту «комерційної таємниці». У даному випадку до працівників може бути застосована дисциплінарна відповідальність. Однак, вважаємо, що можлива ситуація, при якій з державним службовцем може бути розірваний контракт на підставі дії, що шкодять авторитету державної служби (підпункт 4, пункту 2 статті 65 Закону України «Про державну службу»).

Норма про припинення трудового договору/припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення (щодо розірвання) в Кодексі законів про працю України та в Законі України «Про державну службу» є диспозитивною. Роботодавець у даному випадку має право вирішувати, до якої міри дисциплінарного впливу повинен бути притягнутий працівник/державний службовець. На думку А. Неселевської [4], такий диспозитивний підхід у частині накладення дисциплінарного стягнення порушує принцип невідворотності покарання та призводить до неефективності регулювання поведінки державних службовців. Однією з тенденцій удосконалення дисципліни має стати чіткий механізм притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності [4, с. 80].

З одного боку, така думка є обґрунтованою, з іншого ж боку, для встановлення імперативної вимоги про накладення дисциплінарного стягнення, необхідне чітке нормативне регулювання самого інституту інформації з обмеженим доступом, яка б дозволяла мінімізувати суб'єктивізм при віднесенні інформації до відомостей, що охороняються в режимі обмеженого доступу та дозволило б виробити відповідні (конкретні) вимоги для дотримання вимог конфіденційності таких відомостей (даних).

Наявність формального складу дисциплінарного проступку як факт, що інформація відома третім особам, недостатній для накладення такого дисциплінарного стягнення, як припинення державної служби, так як при вирішенні інших питань. Тут необхідно брати до уваги обґрунтованість віднесення інформації до відомостей, що охороняються в режимі з обмеженим доступом, а також враховувати забезпечення заходів для захисту інформації, що охороняється в режимі з обмеженим доступом, та виходити з чіткості організації системи роботи з інформацією обмеженого доступу. У частині 3 статті 30 Закону України «Про інформацію» передбачений важливий запобіжник щодо поширення інформації про болючі для суспільства питання: суб'єкти інформаційних відносин звільняються від юридичної відповідальності за розголошення інформації з обмеженим доступом, якщо суд встановить, що ця інформація є суспільно необхідною. Це положення сформувалося під впливом справи - The Sunday Times v United Kingdom, заява- № 6538/74, рішення від 26.04.1979 р. (п. 25) [5, с. 29].

Варто відзначити, що дисциплінарна відповідальність, як правило, накладається за розголошення охоронюваної законом таємниці. Водночас випадки порушення вимог режиму інформації з обмеженим доступом є набагато ширшими за розголошення такої інформації. Наприклад, зазначені порушення можуть ставитися до необґрунтованого віднесення інформації до відомостей, що охороняються в режимі з обмеженим доступом, до порушення правил обліку такої інформації, роботи з нею.

У даному випадку відповідальність повинна бути застосовна не тільки до осіб, які безпосередньо працюють з інформацією, що охороняється в режимі обмеженого доступу, але й до осіб, які застосовують рішення про віднесення інформації до відомостей, що охороняються в режимі обмеженого доступу, а також оформляють допуск та ведуть облік роботи з інформацією цієї категорії.

У цьому контексті важливим аспектом є питання наслідків звільнення зі служби державного службовця при розголошенні інформації (відомостей, даних) з обмеженим доступом і розмежування випадків застосування дисциплінарної відповідальності від випадків застосування адміністративної відповідальності.

Адміністративна відповідальність. У юридичній літературі зазначається, що при встановленні адміністративної відповідальності за порушення у сфері інформації з обмеженим доступом необхідно враховувати наступні напрями правового регулювання: забезпечення доступу громадян і (або) організацій до достовірної інформації, необхідної для реалізації прав, свобод і законних інтересів; організацію (і забезпечення) застережливого оповіщення громадян і (або) організацій про факти і події, що створюють загрозу безпеці; захист інформації обмеженого доступу; попередження правопорушень у цій сфері.

На даний момент у Кодексі України про адміністративні правопорушення (надалі - КУпАП) існують загальні норми, які стосуються порушень у сфері поводження з інформацією обмеженого доступу.

Основною нормою, яка встановлює відповідальність у сфері порушення конфіденційності інформації, є частина 3 статті 164-3 КУпАП, санкцією в якій є штраф для посадових осіб і громадян [6].

Важливим аспектом правового регулювання є наявність відповідальності за незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв'язку з виконанням службових або інших визначених законом повноважень (стаття 172-8 КУпАП), за порушення порядку обліку, зберігання і використання документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію (стаття 212-5 КУпАП) [6].

Аналіз такої норми в поєднанні з аналізом норм про дисциплінарну відповідальність дуже важливий, так як в даному випадку стає очевидно про невідповідність заходів стягнення, оскільки в даному випадку дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення видається більш серйозним, ніж відповідальність за порушення порядку обліку, зберігання і використання документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію з урахуванням можливих наслідків зазначених правопорушень. При порушенні або ігноруванні правил захисту та роботи з інформацією обмеженого доступу можливі великі обсяги розголошених відомостей, ніж в разі одиничного акта розголошення інформації державним службовцям.

Судова практика за даною категорією спорів в абсолютній більшості стосується приватних інтересів (захист комерційної, лікарської та іншої професійної таємниці).

Відносно розголошення з обмеженим доступом судова практика практично відсутня. У літературі висловлюється точка зору, відповідно до якої адміністративна відповідальність за порушення у сфері роботи зі службовою таємницею недостатньо опрацьована, оскільки таке порушення значно ширше, ніж розголошення інформації.

У КУпАП відсутня відповідальність за необґрунтоване невіднесення інформації до категорії обмеженого доступу, за виключенням таємної.

Проводячи аналіз дисциплінарної і адміністративної відповідальності, не можна не торкнутися питання про розмежування підстав для застосування заходів дисциплінарної та адміністративної відповідальності. Особливо це питання актуальне у сфері державної служби, коли притягнення службовців можливе у межах адміністративної та дисциплінарної відповідальності. Відзначається, що в літературі немає однозначної позиції щодо належності інституту відповідальності державних службовців до галузі трудового або адміністративного права.

У країнах Європейського Союзу (наприклад, Франції, Німеччини) правовий статус державного чиновника, в тому числі дисциплінарна відповідальність, регулюється нормами не трудового, а виключно адміністративного права. У Великій Британії правовий статус державних службовців визначається системою спеціальних правових норм.

Якщо виходити з позиції відносин інституту служби виключно до адміністративного регулювання, не знімається питання про допустимі заходи відповідальності, оскільки дисциплінарна відповідальність передбачена Законом України «Про державну службу», а адміністративна відповідальність передбачена КУпАП. Як зазначається в літературі, КУпАП не дає однозначної відповіді на це питання. Існують різні точки зору щодо можливості застосування заходів адміністративної та дисциплінарної відповідальності до державних службовців і службовців органів місцевого самоврядування.

М. Туркот [7] висловлює позицію, відповідно до якої в кожному випадку питання має вирішуватися в залежності від того, яка відповідальність буде в конкретному випадку найбільш ефективна [7, с. 43].

На перший погляд, вирішення питання можна було б знайти в підході, відповідно до якого посадові особи, які наділені державно- владними повноваженнями, повинні були б нести відповідальність у межах адміністративного права, а інші державні службовці та громадяни несли б дисциплінарну відповідальність. Але такий підхід був би несправедливий. Заходи дисциплінарної та адміністративної відповідальності в даний час не порівнянні ні за наслідками правопорушень, ні за прийнятними заходами. Тому необхідно впорядкувати заходи відповідальності за правопорушення у сфері державної служби, визначивши сферу, випадки і суб'єкти відповідальності більш докладно.

Представляє інтерес відповідальність за розголошення інформації, що охороняється в режимі інформації з обмеженим доступом, яка передана або створена в організаціях у межах виконання зобов'язань за договором з органами державної влади або місцевого самоврядування. У даному випадку вважаємо, що на перше місце буде виходити договірна матеріальна відповідальність. Питання буде вирішуватися на основі положень договору і норм Цивільного кодексу України про матеріальну відповідальність.

Матеріальна відповідальність. Одним з аспектів у теорії правового регулювання відповідальності за порушення у сфері обігу інформації з обмеженим доступом є питання про матеріальну відповідальність державних службовців. Природа такої відповідальності неоднозначна. Одні дослідники зараховують до заходів дисциплінарної відповідальності, інші вважають цивільно-правовою відповідальністю. Існує також позиція, відповідно до якої матеріальна відповідальність виділяється як самостійний вид відповідальності.

Автори Науково-практичного коментаря до Закону України «Про державну службу» [8] (К. Ващенко, І. Коліушко, В. Тимощук та В. Дерець) зазначають, що редакція попереднього Закону України від 16.12.1993 р.- № 3723-ХІІ «Про державну службу» не передбачала матеріальної відповідальності державних службовців. Правовий режим цього виду відповідальності визначався відповідно до законодавства про працю України, що не відповідало публічно-правовій природі державної служби [8, с. 631].

Закон України «Про державну службу» передбачає матеріальну відповідальність державних службовців. Логічно припустити, що в субсидіарному порядку можна застосувати для таких відносин положення Кодексу законів про працю України, який встановлює випадки, розміри та порядок притягнення працівника до обмеженої та повної матеріальної відповідальності. У загальному порядку працівники (статус яких також поширюється на державних службовців у даній ситуації) несуть обмежену матеріальну відповідальність, яка визначається розміром прямої дійсної шкоди, умисно заподіяної протиправними діями або бездіяльністю. Водночас специфіка інформаційних відносин (до яких відносяться відносини у сфері обігу інформації з обмеженим доступом) така, що розмір реальної дійсної шкоди практично незмірний, оскільки інформація несе потенційну цінність, несумісну з її матеріальним / електронним виразом.

З погляду на дослідження В. Завертневої-Ярошенко та М. Ячменської [9], доцільно розширити категорію матеріальної відповідальності за розголошення охоронюваної законом таємниці та включати в неї збитки, що складаються з реального збитку та упущеної вигоди [9, с. 143]. Разом з тим, слід зазначити, що далеко не завжди можливо визначити розмір упущеної вигоди, особливо коли мова йде про розголошення інформації з обмеженим доступом, у тому числі конфіденційної інформації про третіх осіб, оскільки така інформація не є обігоздатна та може зачіпати права та свободи інших осіб.

Матеріальне вираження таких прав і свобод можна розглядати тільки з точки зору відшкодування моральної шкоди. Питання залучення до такого виду відповідальності представляється досить складним щодо проблематичності матеріальної оцінки збитків, які можуть виникнути в результаті розголошення інформації, що охороняється в режимі обмеженого доступу. У разі розголошення внутрішньої інформації, що охороняється в режимі обмеженого доступу, оцінка збитку представляється складною. У зв'язку з чим вважаємо, що матеріальна відповідальність державних службовців у сфері обігу відомостей, що становлять охоронювану законом таємницю, носить компенсаційний характер, може бути застосована не завжди.

Кримінальну відповідальність за розголошення інформації з обмеженим доступом не передбачено. Водночас передбачена кримінальна відповідальність за розголошення окремих видів таємниць, що утворюються в державних органах - статті Кримінального кодексу України [10]: 111 «Державна зрада»; 114 «Шпигунство»; 145 «Незаконне розголошення лікарської таємниці»; 182 «Порушення недоторканності приватного життя»; 231 «Незаконне збирання з метою використання або використання відомостей, що становлять комерційну або банківську таємницю»; 232 «Розголошення комерційної або банківської таємниці»; 328 «Розголошення державної таємниці»; 329 «Втрата документів, що містять державну таємницю»; 330 «Передача або збирання відомостей, що становлять службову інформацію, зібрану у процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни»; 361-2 «Несанкціоновані збут або розповсюдження інформації з обмеженим доступом, яка зберігається в електронно-обчислювальних машинах (комп'ютерах), автоматизованих системах, комп'ютерних мережах або на носіях такої інформації»; 362 «Несанкціоновані дії з інформацією, яка оброблюється в електронно-обчислювальних машинах (комп'ютерах), автоматизованих системах, комп'ютерних мережах або зберігається на носіях такої інформації, вчинені особою, яка має право доступу до неї»; 364 «Зловживання владою або службовим становищем» [10]. Передбачена відповідальність спрямована на захист найбільш значущих суспільних інтересів. юридичний законодавство інформаційний

У ряді досліджень були зроблені пропозиції про введення кримінальної відповідальності за розголошення інформації з обмеженим доступом. У літературі пропонувалося ввести статтю «Порушення встановленого законом порядку отримання, збору, зберігання, обробки, поширення та надання інформації обмеженого доступу, що не є державною таємницею».

На наш погляд, введення кримінальної відповідальності необхідно для пропорційності і урівноваження системи заходів відповідальності за порушення правових режимів інформації з обмеженим доступом. Разом з тим, залишиться питання реалізації таких заходів відповідальності, а також того, наскільки це буде відповідати цілям правового режиму. У даному випадку необхідно буде вирішити питання гармонізації кримінального законодавства України в частині співвіднесення різних видів складів злочинів, у яких об'єктом є інформація, доступ до якої обмежується, а об'єктивною стороною складу злочину виступає її розголошення [11, с. 139].

Водночас впорядкування співвідношення норм адміністративної та дисциплінарної відповідальності, на наш погляд, є необхідним. Одним з важливих питань, яке необхідно вирішити при встановленні відповідальності за правопорушення у сфері охорони інформації з обмеженим доступом, є питання контролю та нагляду за встановленням режиму інформації з обмеженим доступом і порядку його дотримання.

Механізм оскарження обмеження доступу до інформації, що охороняються в режимі з обмеженим доступом, є складним і малоефективним у зв'язку з відсутності прямого законодавчого регулювання відповідальності і нерідко відсутність у вільному доступі документів, що встановлюють перелік інформації, віднесеної до відомостей, охоронюваних в режимі інформації з обмеженим доступом. Недоліком національного законодавства є відсутність в КУпАП окремої глави, присвяченої правопорушенням в інформаційній сфері, де мають зазначатися порушення норм інформаційного законодавства щодо режиму інформації з обмеженим доступом.

Висновки