Концептуальні підходи визначення правової природи співробітництва територіальних громад

Размещено на http://www.allbest.ru/

КОНЦЕПТУАЛЬНІ ПІДХОДИ ВИЗНАЧЕННЯ ПРАВОВОЇ ПРИРОДИ СПІВРОБІТНИЦТВА ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД

Грушко Ж.В.,

аспірантка Інституту законодавства Верховної Ради України

Стаття присвячена комплексному дослідженню правової природи інституту співробітництва територіальних громад. Основною метою статті є встановлення правової природи співробітництва територіальних громад через визначення його сутності, функцій, ознак, суб'єктно-об'єктного складу.

Ключові слова: правова природа співробітництва територіальних громад, ознаки співробітництва територіальних громад, функції співробітництва територіальних громад.

Статья посвящена комплексному исследованию правовой природы института сотрудничества территориальных общин. Основной целью статьи является установление правовой природы сотрудничества территориальных общин через определение его сущности, функций, признаков, субъектно-объектного состава.

Ключевые слова: правовая природа сотрудничества территориальных общин, признаки сотрудничества территориальных общин, функции сотрудничества территориальных общин.

The article is devoted to the comprehensive study of the legal nature of the institute of cooperation of territorial communities. The main purpose of the article is to establish the legal nature of the cooperation of territorial communities by defining its essence, functions, characteristics, subject-object composition.

Key words: legal nature of cooperation of territorial communities, signs of cooperation of territorial communities, functions of cooperation of territorial communitie.

співробітництво територіальна громада самоврядування

Постановка проблеми. Місцеве самоврядування в Україні проходить складний шлях реформування. Одним з його ключових напрямів виступає забезпечення розвитку інституту співробітництва територіальних громад. Основною метою цього інституту є покращення якості життя громадян.

Зауважимо, що найчастіше інститут співробітництва ототожнюють із поняттям міжмуніципального співробітництва, рідше з інститутом добровільного об'єднання територіальних громад. Нагальною проблемою є те, що цей інститут місцевого самоврядування не позиціонують як самостійний. Причинами цього є недосконалість правового регулювання, відсутність достатніх теоретичних досліджень, а також слабка інформаційно-роз'яснювальна політика держави.

Інститут співробітництва територіальних громад є відносно новим та малодослідженим з позиції права. Нині найбільше природа цього співробітництва вивчена у галузі державного управління. Проте, дослідження саме правової природи співробітництва територіальних громад є основоположним каталізатором його дієвого впровадження та ефективного функціонування у нашій державі.

Тому сьогодні першочерговим завданням є всебічне з'ясування правової природи досліджуваного інституту. Необхідно визначити його сутність, ознаки, функції, суб'єктний та об'єктний склад, зміст. Це дасть цілісне уявлення про його місце і роль в системі інших муніципально-правових інститутів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У сучасних умовах реформування місцевого самоврядування не існує єдиної наукової думки щодо правової природи співробітництва територіальних громад. Багато вчених-правознавців досліджували окремі елементи правової природи цього інституту. Зокрема такі вчені як М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, І. А. Куян, П. М. Любченко, Х. В. Приходько, А. С. Серебреннікова та інші.

Метою статті є встановлення правової природи співробітництва територіальних громад через визначення його сутності, функцій, ознак, суб'єктнооб'єктного складу.

Виклад основного матеріалу. Слушною є думка І. А. Куян, що за своєю суттю (та в ідеалі) місцеве самоврядування є проекцією народовладдя на місцевий рівень, яке можна назвати владою громади (громадовладдям), що так само має дві основні форми реалізації: безпосередню і через самостійно утворювані органи [8, с. 66]. Діяльність громад в основному спрямована на вирішення питань місцевого значення з метою створення належних умов життя населення. Законом України «Про співробітництво територіальних громад» (далі Закон про співробітництво) [13] запроваджено ще один напрям діяльності громад. І, як наслідок, ним створено правові засади впровадження та забезпечення функцонування інституту співробітництва територіальних громад.

З точки зору А. В. Захарова правову природу необхідно розглядати через галузеву приналежність правових норм, які регулюють відповідні суспільні відносини [5, с. 27].

З огляду на зазначену позицію, необхідно визначити галузеву приналежність інституту співробітництва територіальних громад. Відповідно до ч. 2 ст. 142 Конституції України територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій, установ, створювати для цього відповідні органи і служби [7]. Цією нормою закладені конституційні підвалини досліджуваного інституту. Поряд з цим, регулювання суспільних відносин , що виникають внаслідок співробітництва територіальних громад забезпечується Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон про місцеве самоврядування) [12].

Частина 3 статті 60 вищевказаного Закону фактично дублює конституційні положення щодо співробітництва, однак доповнює, що його суб'єктами, крім територіальних громад, можуть бути органи місцевого самоврядування. Спеціальним законом, що регулює досліджувані суспільні відносини, є Закон про співробітництво. Тому визначальний правовий вплив мають норми муніципального права. Також співробітництво територіальних громад підпадає під дію Бюджетного кодексу України. Зауважимо, що всі ці норми це норми публічного права.

Та не можемо не відмітити правове регулювання співробітництва нормами приватного права. Оскільки однією із підстав його виникнення є договір, то на такі договірні відносини поширюється дія Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України.

Таким чином, вважаємо співробітництво територіальних громад міжгалузевим (комплексним) правовим інститутом, який має змішану (публічно-приватну) природу.

Як зазначає С. С. Алєксєєв, правову природу необхідно досліджувати через юридичні характеристики (ознаки), роль і місце правового явища серед інших [1, с. 76].

Зрозуміло, що юридичні ознаки мають вказувати на такі специфічні особливості правового явища, без яких, явище перестає існувати як таке, тобто просто зникає, або перетворюється на інше.

Ознаки співробітництва можна виділити завдяки його співвідношенню з іншими подібними правовими інститутами як міжмуніципальне співробітництво (далі ММС), добровільне об'єднання територіальних громад тощо.

Так, співробітництво територіальних громад це відносини між двома або більше територіальними громадами, що здійснюються на договірних засадах у визначених цим Законом формах з метою забезпечення соціально-економічного, культурного розвитку територій, підвищення якості надання послуг населенню на основі спільних інтересів та цілей, ефективного виконання органами місцевого самоврядування визначених законом повноважень (п. 2 ст. 1 Закону про співробітництво) [13].

Первинною ознакою досліджуваних відносин є їх договірний характер, на відміну від ММС, яке може діяти на підставі установчих документів у формі асоціацій тощо.

По-друге, відносини зі співробітництва територіальних громад, спрямовані на конкретний результат. Іншими словами вони мають об'єктивований характер. Оскільки предметом договору про співробітництво можуть бути виключно п'ять форм такого співробітництва. До цих форм належать:

1) делегування одному із суб'єктів співробітництва іншими суб'єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів;

2) реалізації спільних проектів, що передбачає координацію діяльності суб'єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів;

3) спільного фінансування (утримання) суб'єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності інфраструктурних об'єктів;

4) утворення суб'єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій спільних інфраструктурних об'єктів;

5) утворення суб'єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень (ст. 4 Закону про співробітництво) [12].

Наприклад, п. 2.1 Договору про співробітництво Карповицької, Жоветневої сільських рад та Семенівської міської ради від 13 квітня 2015 року визначено, що предметом договору є реалізація спільного проекту «Реконструкція дошкільного навчального закладу (яслі-садок) №6 «Сонечко» комбінованого типу Семенівської міської ради Чернігівської області» [4, с. 2].

Поряд з цим, легко виокремити ще одну ознаку здійснюється у визначених законодавством формах, притаманних лише співробітництву територіальних громад.

Наступна ознака наявність специфічного суб'єкта. Згідно з ч. 1 ст. 3 Закону про співробітництво суб'єктами співробітництва є територіальні громади сіл, селищ, міст. Територіальні громади здійснюють співробітництво через сільські, селищні та міські ради [13]. Іншими є суб'єкти добровільного об'єднання це суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Тобто вони вступають у відносини безпосередньо та за територіальним принципом. А суб'єктами ММС можуть бути усі суб'єкти місцевого самоврядування (в розумінні ст. 5 Закону про місцеве самоврядування). Також до ММС можуть залучатися представники приватного сектору, громади, науки та інші зацікавлені сторони.

Похідною від попередньої ознаки є збереження самостійності суб'єктів співробітництва, тобто територіальних громад або сільських, селищних, міських рад, на відміну від добровільного об'єднання. За результатами об'єднання утворюється новий суб'єкт місцевого самоврядування об'єднана територіальна громада.

Також невід'ємною ознакою співробітництва вважаємо наявність спільного інтересу у територіальних громад.

Варто зауважити, що запропоновані автором ознаки важливо розглядати у їх взяємозв'язку та в сукупності, нерозривно одну від одної.

Цікавою вважаємо наукову думку К. Г. Коміссарової, що правову природу можна розглядати через пізнання функцій [6, с. 26].

Закон про співробітництво не визначає функцій досліджуваного інституту. Під функціями розуміємо основні напрями діяльності (впливу) співробітництва.

Класифікація функцій співробітництва пов'язана з різними критеріями, однак найбільш поширеним є поділ функцій за формами та сферами діяльності. За формами діяльності виокремлюємо правозастосовчу, установчу, контрольну і правоохоронну функції.

Реалізуючи правозастосовчу функцію, суб'єкти співробітництва застосовують положення нормативно-правових актів, виконують умови договорів про співробітництво, здійснюють здійснюють правове регулювання комунальних відносин у межах повноважень, передбачених законодавством (порядок управління і розпорядження об'єктами комунальної власності, місцевими фінансами, регулювання земельних відносин, використання природних ресурсів на відповідній території та ін.).

Установчу функцію територіальні громади під час співробітництва реалізують при його ініціюванні; визначенні порядку взаємодії, виконання умов договору про співробітництво; визначають строки, умови реалізації співробітництва; визначають відповідальну особу за звітування перед Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житловокомунального господарства України тощо.

Контрольна функція органів місцевого самоврядування має досить об'ємний зміст. Відповідно до ч. 2. ст. 17 Закону про співробітництво суб'єкт співробітництва, що згідно з договором є відповідальним за подання звітів про здійснення співробітництва, подає щороку до кінця I кварталу року, наступного за звітним, такий звіт центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері розвитку місцевого самоврядування [13].

Контрольна функція також реалізується шляхом взаємного контролю суб'єктами, оскільки сторонами про співробітництво передбачена відповідальність за невиконання або неналежне виконання умов договору.

Згідно зі ч.2 ст. 3 Закону про співробітництво співробітництво здійснюється у сферах спільних інтересів територіальних громад у межах повноважень відповідних органів місцевого самоврядування, якщо інше не передбачено законом. З аналізу Закону про місцеве самоврядування за сферами діяльності можна вирізнити такі функції: залучення населення до участі у вирішенні питань місцевого та значення; управління комунальною власністю; забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території; надання соціальних послуг населенню; забезпечення законності, громадської безпеки, правопорядку, охорона прав, свобод і законних інтересів громадян; соціальний захист населення, сприяння працевлаштуванню громадян; зовнішньоекономічну; природоохоронну; регулювання земельних відносин; облікову; дозвільно-реєстраційну; інформаційну.

За умовами здійснення співробітництво виконує договірну функцію.

За часом дії їх можна класифікувати на тимчасові та невизначені у часі. Адже договір про співробітництво може бути як строковим, так і укладеним на невизначений строк.

Співробітництво територіальних громад займає провідне місце серед інших інститутів місцевого самоврядування. Маючи свою особливу правову природу, відіграє одну із ключових ролей у національній реформі децентралізації.

Висновки. Особливе місце серед усіх форм міжмуніципальної співпраці займає співробітництво територіальних громад. Співробітництво територіальних громад доводить свою незамінну роль у процесах підвищення ефективності функціонування місцевого самоврядування. Дослідження показало необхідність широкого застосування різноманітних методів і механізмів вивчення правової природи заради ефективної реалізації співробітництва на практиці.

Тому недивно, що правова природа досліджуваного інституту є досить складною та водночас цікавою. Вважаємо його комплексним та міжгалузевим публічно-приватним договірним інститутом, якому притаманні особливі ознаки, суб'єкти та об'єкти та який виконує важливі функції, особливо у сфері місцевого самоврядування.

Однак, подальших наукових розробок потребують форми здійснення співробітництва, договір про співробітництво, порядок його організації тощо. Так як в межах цього дослідження у автора виник ряд нових питань, пов'язаних зі співробітництвом територіальних громад.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ: