Удосконалення державного управління за допомогою правового моніторингу

Improvement of public administration by legal monitoring

Disadvantages characteristic of the modern system of public administration are analyzed in the article. The emphasis is placed on the fact that the effectiveness of public administration depends on the level of its information provision. Legal monitoring is the tool that helps to collect, analyze and evaluate the required information. Therefore it is a necessary element of the effective functioning of public administration.

Key words: public administration, efficiency, improvement, legal monitoring, information provision.

Постановка проблеми. За роки незалежності України система державного управління так і не стала ефективною. Серед її суттєвих недоліків виокремлюють відсутність єдності, цілісності, послідовності в діяльності органів влади різних рівнів [1, с. 3]. Крім того, до основних проблем державної служби відносять її закритість для соціуму, некомплексне правове регулювання, поширеність у діяльності апарату таких антисоціальних явищ, як тяганина, бюрократизм, відчуження від людей, корупція. Це породжує інтегральну проблему - недостатню ефективність діяльності державної влади та її апарату [2, с. 12]. Основною особливістю даної проблеми є те, що органи державного управління працюють в умовах швидких змін.

Наявне суттєве зниження ефективності діяльності системи органів державного управління, необхідне її якісне оновлення шляхом запровадження сучасних форм та методів управління. Отже, вирішення проблеми ефективності державного управління посідає нині одне з перших місць і потребує поглибленого теоретико-методологічного дослідження [4, с. 30]. саме для подолання негативних наслідків і вирішення вищезгаданих проблем пропонується застосовувати правовий моніторинг.

Однією з найважливіших проблем управління є визначення ефективності управлінського впливу на керований об'єкт, ефективності функціонування організації загалом. Можливості визначення такої ефективності щодо багатьох аспектів управлінської діяльності досить обмежені. Вирішити цю проблему допоможе моніторинг, який дозволяє відстежити результати діяльності [5, с. 77].

Отже, постає необхідність всебічного розгляду такого інституту, як правовий моніторинг, який визнається найбільш раціональним і перспективним способом підвищення ефективності правового регу-лювання, управління інформаційним суспільством [6, с. 54]. Це підтверджує актуальність розгляду зазначеного правового інституту в контексті нашого дослідження.

Стан дослідження. Останнім часом таке явище, як правовий моніторинг, стало популярним серед вітчизняних учених, серед яких: Ю. Градова, В. Зайчук, О. Копиленко, В. Косович, Н. Нижник, І. Онищук, І. Шутак. Більш поширений він серед закордонних правників. Так, у своїх працях висвітлювали окремі положення правового моніторингу А. Алексєєв, Ю. Арзамасов, З. Байниязова, С. Варкова,

Д. Горохов, І. Жужгов, Д. Капіцина, Л. Кравченко, Я. Наконечний, А. Невесьолов, В. Негробов, К. Нур- манбетова, Т Сафарова, Ю. Тихомиров, Н. Толмачова, Н. Черногор, Д. Шапсугов та ін.

Метою статті є обґрунтування необхідності запровадження правового моніторингу для вдосконалення наявної системи державного управління в Україні.

Інститут правового моніторингу розглядається як один із ключових інструментів підвищення рівня ефективності правового регулювання, забезпечення належної якості ухвалених нормативно-правових актів і їх реалізації [7, с. 2]. Правовий моніторинг має стати невід'ємною частиною правового регулювання. Однак ефективне функціонування цієї системи можливе лише за умови її інституціонального оформлення в законодавстві як особливого виду державної діяльності [8, с. 137].

Виклад основного матеріалу. Від організації ефективного управління суспільними процесами залежить вирішення багатьох соціальних і економічних проблем, що стоять перед нашою державою. Здебільшого помилок в управлінській діяльності припускаються через відсутність або неповноту необхідної інформації про об'єкт управління і зворотного інформаційного зв'язку з ним [9, с. 5]. Процес управління є циклічним, відносно замкнутим: він починається з постановки цілей, завдань і закінчується виконанням цих завдань, досягненням результату; на підставі інформації про досягнення або недосягнення мети ставляться нові завдання, висувається нова мета і цикл починається спочатку. Отже, інформація про результати розглядається як істотний елемент державного управління суспільством [10, с. 4].

Найважливішою характеристикою держави є рівень її інформаційного забезпечення, що суттєво впливає на всі процеси соціально-економічного розвитку суспільства. Багаторічний досвід роботи з удосконалення державного управління підтверджує, що інформаційне забезпечення варто розглядати як один зі стратегічних напрямів підвищення ефективності діяльності на всіх рівнях: державному, галузевому, регіональному, міжнародному тощо [11, с. 3]. Інакше кажучи, ефективне управління можливе лише за наявності його надійного інформаційного забезпечення. Подоланню багатьох недоліків державного управління може служити широке впровадження моніторингових способів отримання інформації про функціонування і розвиток різних громадських систем, які є об'єктами управління.

Правовий моніторинг, який використовує такі інструменти забезпечення якості законодавства, як: соціологічні дослідження, прогнозування, моделювання дії майбутніх законів, комплексна експертиза законопроектів, має розглядатись як один із найважливіших інформаційних ресурсів правотворчої політики. У зв'язку із цим правовий моніторинг визначається як система безперервного спостереження, аналізу й оцінювання дії нормативно-правових актів для прогнозування подальшого розвитку законодавства і підвищення ефективності його регулюючого впливу [12, с. 22].

Визначаючи ефективність державного управління, можна зазначити, що вона полягає в співвідношенні результатів управління із задекларованими цілями. Якість державного управління тісно пов'язана з поняттям успішності управління. Водночас державне управління дуже різнопланове за показниками як цілей, так і успіхів [13, с. 243]. специфіка впливу моніторингу на управлінський процес полягає в можливості більш повного врахування під час реалізації управлінських функцій турбулентних змін чинників внутрішнього і зовнішнього середовища. Вплив моніторингу на процес постановки мети зводиться до уточнення бажаного і досягнутого результату з метою створення умов для його формального опису, відстеження, оцінювання [14, с. 69].

На думку В. сороко, гарантією спроможності до цілеспрямованих змін у сфері публічного управління є: наявність адекватних інструментів моніторингу й оцінки діяльності публічної влади; опанування цих інструментів і пізнання процесів управління змінами професійними управлінцями - державними службовцями і посадовими особами місцевого самоврядування [15, с. 3]. Він доходить висновку, що моніторингові спостереження за діяльністю органів державної влади сприяють комплексному вирішенню питань ефективного управління.

Роль моніторингу в державному управлінні

З. Гбур визначає як спрямування його на: виявлення недоліків та розроблення заходів щодо вдосконалення роботи, процесу ухвалення рішень; розроблення рекомендацій, прогнозів, аналітичне обґрунтування результату впровадження окремого нормативного документа чи запровадження якоїсь політики у сфері використання моніторингу; підготовку інформаційно-аналітичних видань, які містять оцінку стану і змін, а також пропозиції та рекомендації щодо вирішення актуальних проблем у визначеній сфері діяльності; виявлення проблем у галузі діяльності або в конкретній установі; періодичне і систематичне відстежування подій, ситуацій, оцінювання змін, що відбуваються [16, с. 9].

Правовий моніторинг має всеосяжний характер, як системне поняття має більш широкий зміст, ніж моніторинг тільки стану закону, нормативно-правових актів. Він охоплює всі стадії правотворчого процесу, як-от правотворча діяльність щодо законодавчого забезпечення державної політики, підзаконна правотворчість, правозастосовна діяльність [12, с. 9].

Необхідно передусім розкрити концептуальні основи впровадження правового моніторингу в роботу органів державної влади. Знизити рівень розбалансованості в механізмах ухвалення та реалізації політико-правових рішень допоможе запровадження системи моніторингу законодавства та правозастосовної практики. Правовий моніторинг необхідний як інструмент оцінювання ефективності проведених перетворень у системі конституційних цінностей, як механізм, що сприяє своєчасному реагуванню на недосконалість правового регулювання та проблеми правозастосовної практики [17, с. 3].

Такі фундаментальні недоліки, як: невизначеність, суперечність, складність, наявні в багатьох законах, що стосуються організації та функціонування державного управління. Деякі закони надають державі та її посадовим особам широкі дискреційні повноваження або дозволяють призупинення основних прав людини за певних умов. Іноді старі закони зберігають свої положення разом з ухваленням нових законів, що регулюють той самий предмет. Більш важлива, мабуть, відсутність правових актів, що регулюють нові питання. Коли новий закон передбачає ухвалення низки підзаконних актів, що мають врегулювати нові положення, а цього не відбувається, то може утворитися прогалина або навіть прірва в окремій сфері життєдіяльності суспільства. Наприклад, таке сталося з ухваленням Закону України «Про застосування трансплантації анатомічних матеріалів людині», який набрав чинності 1 січня 2019 р. На базі цього Закону мала бути запроваджена Єдина державна інформаційна система трансплантації, уведена посада трансплант-координатора. Але цього не сталося, унаслідок чого трансплантація органів в Україні на даний момент паралізована. І таких прикладів безліч.

Ефективність законодавства багато в чому визначається його метою, основним змістом, законодавчим вираженням, загальною структурою та результатами. Ефективне законодавство повинно мати чітку мету; запроваджувати послідовні, добре продумані правила та правозастосовні механізми, які вирішать цільові проблеми; вводити чіткі, точні й однозначні правила й обов'язки; дозволяти проводити систематичний моніторинг та оцінювання результатів законодавства в реальному житті [18, с. 17]. Якщо ці елементи наявні, то й основні умови для ефективного законодавства виконуються. Якщо законодавство нечітке, погано сформульоване, має дисбаланс, то воно має небагато шансів досягти успіху.

Правовий моніторинг є одним із ключових інструментів удосконалення законодавства, сполучною ланкою між законотворчістю і правозастосуванням, у світлі постійного процесу модернізації національної правової системи набуває особливого значення в забезпеченні належної якості нормативно-правових актів [19, с. 10].

Ефективність моніторингу державного та регіонального управління здебільшого залежить від правильної його організації. Можна тривалий час здійснювати моніторинг, але не одержати значущих результатів. Водночас попереднє вивчення ситуації, аналіз можливих впливів дозволять за допомогою декількох досліджень виявити проблему [20, с. 72].

Управлінський моніторинг не має бути поверхневим чи уривчастим, не може бути формального підходу до збирання моніторингової інформації чи невміння використовувати таку інформацію в управлінні. до моніторингу не можна підходити догматично, без належного усвідомлення й осмислення його сутності, без урахування особливостей конкретної сфери управління. також треба розуміти, що правовий моніторинг - це оперативний інструмент для створення законодавчих та інших нормативно-правових актів, покликаний якомога швидше виявляти дефекти правового регулювання і негайно їх усувати [21, с. 13]. Отже, моніторингова діяльність має бути оперативною, постійною, точною, інакше втрачається сенс зібраної інформації. Інформація, яка надходить систематично, дозволяє визначати стан змінюваності об'єкта спостереження, дозволяє прогнозувати майбутні перспективи та подальші зміни цього об'єкта. Моніторинг сприяє стабільності системи державного управління, надає механізм зворотного зв'язку.

Для сучасного розвитку як України, так і всього світу, характерна значна інтенсифікація інформаційних процесів. водночас у державі відсутній єдиний офіційний банк даних правової інформації, що містив би нормативні, правозастосовні акти, а також аналітичну інформацію про них. Це є великим недо-ліком державного управління і не сприяє ефективній правотворчості [22, с. 3].

Правовий моніторинг представлений як один із головних інструментів підвищення рівня ефективності правового регулювання належної якості нормативно-правових актів, що ухвалюються, їх реалізації [23, с. 69]. Його можна віднести до «найнеобхідніших сучасних інструментів управління справами держави і розвитку громадського суспільства» [24, с. 5]. Широке використання правового моніторингу здатне істотно поліпшити інформаційне забезпечення державного управління.