Особливості адміністративно-правових методів управлінської діяльності у сфері забезпечення права громадян на здобуття вищої освіти

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДВНЗ «Ужгородський національний університет»

Особливості адміністративно-правових методів управлінської діяльності у сфері забезпечення права громадян на здобуття вищої освіти

Хохлова І.В., кандидат юридичних наук, доцент кафедри адміністративного, фінансового та інформаційного права

Розглянуто питання адміністративно-правових методів управлінської діяльності у сфері вищої освіти. Вказано, що від того, який метод впливу обирає держава на ту чи іншу ділянку в даній сфері суспільних відносин, залежить і формування та функціонування органів та організацій, які забезпечують отримання громадянами вищої освіти, і відповідальність юридичних та фізичних осіб за порушення законодавства про вищу освіту. Визначено, що процес нормотворчої діяльності також залежить від того, який метод прагне застосовувати законодавець під час регулювання правовідносин у сфері отримання громадянами вищої освіти.

Автор стверджує, що методи проявляються у формах керування, через взаємодію суб'єктів і об'єктів керування, зв'язку, що склався між ними. У них відбиваються воля держави, повноваження юридично владного характеру, притаманні виконавчим органам. Тому методи керування юридично оформлені, закріплені адміністративно-правовими нормами. До загальних методів переважно належать методи переконання та примусу, адміністративного й економічного впливу, нагляду та контролю, прямого й непрямого впливу, регулювання, керівництва та управління (в тому числі оперативного).

Звернута увага, що одним із найважливіших адміністративно-правових методів управлінської діяльності у сфері забезпечення права громадян на здобуття вищої освіти є організація безпосереднього управління вищим навчальним закладом. Управління вищим навчальним закладом (інститутом, консерваторією, академією, університетом - третій і четвертий рівні) здійснює його керівник (президент, ректор, директор тощо).

Зроблено висновок про те, що особливості адміністративно-правових методів управлінської діяльності у сфері забезпечення права громадян на здобуття вищої освіти полягають у поєднанні державного впливу, впливу органів місцевого самоврядування і впливу безпосередньо керівників та студентів вищих навчальних закладів, на процес формування та дії вищої школи в Україні. Тому, хоча адміністративне право України як галузь права і відноситься до публічних галузей права, в яких, як правило, переважають імперативні методи управління та регулювання, останнім часом у зв'язку з переходом до ринкових відносин та демократизацією суспільства в Україні відбувається активне впровадження диспозитивних, децентралізованих методів, що не могло не відбитися на особливостях адміністративно-правових методів управлінської діяльності у сфері забезпечення права громадян на здобуття вищої освіти.

Ключові слова: методи управління, адміністративно-правові методи, адміністративне право України, вища освіта, вищий навчальний заклад.

FEATURES OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL METHODS OF ADMINISTRATIVE ACTIVITY IN THE PROFESSION OF THE CITIZENS `RIGHTS FOR HIGHER EDUCATION SALES

The questions of administrative-legal methods of administrative activity in the sphere of higher education are considered. It is indicated that the formation and functioning of the organs and organizations that ensure the reception of citizens of higher education, and the responsibility of legal entities and individuals for violating the legislation on higher education, depends on the method of influence chosen by the state on this or that area in this sphere of social relations. It is determined that the process of normative activity also depends on which method the legislator seeks to apply in the regulation of legal relations in the field of obtaining citizens of higher education.

The author argues that the methods are manifested in the forms of management, due to the interaction of subjects and objects of management, the communication formed between them. They reflect the will of the state, powers of a legally powerful nature, inherent in executive bodies. Therefore, management methods are legally formalized, fixed by administrative and legal norms. The general methods mainly include methods of persuasion and coercion, administrative and economic influence, supervision and control, direct and indirect influence, regulation, management and management (including operational).

Paying attention, опє of the most important administrative and legal methods of administrative activity in the field of ensuring the right of citizens to higher education is the organization of direct management of a higher educational institution. The management of a higher educational establishment (institute, conservatory, academy, university - third and fourth level) is carried out by its head (president, rector, director, etc.).

It is concluded that the peculiarities of administrative and legal methods of management activity in the field of ensuring the right of citizens to higher education are in the combination of state influence, the influence of local self-government bodies and the direct influence of directors and students of higher educational institutions on the process of formation and action of higher education in Ukraine. Therefore, although the administrative law of Ukraine as a branch of law and refers to the public law branches, which, as a rule, are dominated by imperative methods of management and regulation, recently, in connection with the transition to market relations and the democratization of society in Ukraine, active implementation of dispositive, decentralized methods, which could not but affect the peculiarities of administrative and legal methods of management activity in the field of ensuring the right of citizens to higher education.

Key words: methods of management, administrative-legal methods, administrative law of Ukraine, higher education, higher educational institution.

Вступ

Постановка проблеми. Одну з найважливіших ролей в організації забезпечення права громадян на здобуття вищої освіти відіграють адміністративно-правові методи управлінської діяльності. Адже саме від того, який метод впливу обирає держава на ту чи іншу ділянку в даній сфері суспільних відносин, залежить і формування та функціонування органів та організацій, які забезпечують отримання громадянами вищої освіти, і відповідальність юридичних та фізичних осіб за порушення законодавства про вищу освіту. І, власне кажучи, процес нормотворчої діяльності також залежить від того, який метод прагне застосовувати законодавець у процесі регулювання правовідносин у сфері отримання громадянами вищої освіти. Наразі у зв'язку з переходом України до ринкових відносин та корінної зміни всієї системи освіти відбуваються і зміни в застосуванні методів адміністративного впливу, посилюється роль правових форм переконання, методи заохочення.

Стан опрацювання цієї проблематики полягає в тому, що вагомий вклад у дослідження адміністративно-правових методів української правової наукової школи внесли теоретичні дослідження таких вчених-правознавців, як: В.Б. Авер'янов, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко, В.М. Горшеньов, Р.А. Калюжний, Л.В. Коваль, А.Т. Комзюк, В.В. Копейчиков, Н.Р. Ніжник, В.Ф. Опришко, М.Ф. Орзіх, О.І. Остапенко, В.П. Пєтков, Р.С. Павловський, В.О. Прилуцький, Л.М. Рабінович, В.М. Самсонов, О.Д. Святоцький, В.О. Селіванов, В.В. Стефанюк, М.М. Тищенко, Ф.Д. Фіночко, О.М. Якуба.

Метою статті є вивчення особливостей адміністративно-правових методів управлінської діяльності у сфері забезпечення права громадян на здобуття вищої освіти.

Виклад основного матеріалу

Для більш повного та точного виокремлення особливостей адміністративно-правових методів управлінської діяльності у сфері забезпечення права громадян на здобуття вищої освіти необхідно спочатку надати визначення власне методу та адміністративно-правовому методу зокрема.

Метод (від грец. methodos - шлях дослідження чи пізнання, теорія, вчення) - сукупність прийомів чи операцій практичного або теоретичного засвоєння дійсності, які підлягають рішенню конкретної задачі [1, с. 102]. Відповідно до цього адміністративно- правовими методами є способи й прийоми безпосереднього цілеспрямованого впливу виконавчих органів (посадових осіб) відповідно до закріпленої за ними компетенції, у встановлених межах і в певній формі на підлеглі їм органи й громадян.

Методи проявляються у формах керування, через взаємодію суб'єктів і об'єктів керування, зв'язку, що склався між ними. У них відбиваються воля держави, повноваження юридично владного характеру, притаманні виконавчим органам. Тому методи керування юридично оформлені, закріплені адміністративно- правовими нормами. До загальних методів переважно належать методи переконання та примусу, адміністративного й економічного впливу, нагляду та контролю, прямого й непрямого впливу, регулювання, керівництва та управління (в тому числі оперативного).

Методи управлінського впливу - це адміністративно-правові методи. Саме в них проявляються всі якості державно-управлінської діяльності, в межах якої реалізується виконавча влада.

За допомогою адміністративно-правових методів суб'єкт виконавчої влади здійснює управлінський вплив на об'єкт шляхом використання адміністративно-правових форм керування.

В адміністративному праві загальновизнано, що метод і форма керування - взаємозалежні сторони процесу керування. Саме у відповідній формі метод керування реально виконує роль способу (засобу) керуючого впливу. Форма керування дає життя методам, а через них - і функціям керування [2, с. 41]. державний навчальний адміністративний право

Адміністративно-правовий метод - це сукупність прийомів впливу, що містяться в адміністративно-правових нормах, за допомогою яких встановлюється юридичне владне і юридичне підвладне становище сторін у правовідносинах.

Відносини, що виникають під впливом адміністративно-правового методу регулювання, характеризуються, як правило, нерівністю сторін і мають назву «владовідносини», або «відносини влади і підпорядкування» [2, с. 16].

Ця теза потребує деяких уточнень. У юридичному розумінні зміст формули «влада - підпорядкування» означає, що одна сторона управлінських відносин юридичне владна, а друга - юридичне підвладна. Таким чином, владовідносини не передбачають (і не виключають) організаційної підпорядкованості між суб'єктами. Вони можуть бути абсолютно незалежними один від одного. Однак рішення одного з них є обов'язковими для виконання другим, тобто всі питання, що виникають між ними, розв'язуються на засадах одностороннього волевиявлення суб'єкта, воля якого є похідною від волі держави.

Які ж методи використовує держава для регулювання суспільних відносин у сфері освіти?

Такі методи, як регулювання та керівництво, проявляють у регулюванні порядку присвоєння вчених звань професора і доцента. У нормативному документі «Про затвердження Порядку присвоєння вчених звань науковим і науково-педагогічним працівникам» вказано, що вчені звання присвоюються МОН. Для проведення атестації наукових і науково-педагогічних працівників у МОН утворюється атестаційна колегія, головою якої є міністр освіти і науки [3].

Державний контроль за дотриманням Ліцензійних умов надання освітніх послуг здійснюють МОН, органи управління освітою АРК, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, Державна інспекція навчальних закладів у межах своїх повноважень шляхом проведення планових і позапланових перевірок.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування: сприяють діяльності молодіжних та науково- просвітницьких організацій; забезпечують у межах наданих їм повноважень доступність і безоплатність освіти на відповідній території; надають допомогу випускникам шкіл у працевлаштуванні; забезпечують у межах наданих повноважень доступність і безоплатність освіти; вирішують питання про надання студентам права на безкоштовне і пільгове користування об'єктами культури, фізкультури і спорту; реєструють відповідно до законодавства статути (положення) розташованих на відповідній території навчально-виховних закладів незалежно від форм власності тощо. Відповідно до Положення про порядок створення, реорганізації та ліквідації навчально- виховних закладів органи місцевого самоврядування створюють навчальні заклади або видають дозволи засновнику на створення навчально-виховних закладів недержавної та не комунальної власності [4].

Аналогічні повноваження відповідно до Конституції та законодавства України мають і місцеві державні адміністрації.

Одним із найважливіших адміністративно-правових методів управлінської діяльності у сфері забезпечення права громадян на здобуття вищої освіти є організація безпосереднього управління вищим навчальним закладом. Управління вищим навчальним закладом (інститутом, консерваторією, академією, університетом - третій і четвертий рівні) здійснює його керівник (президент, ректор, директор тощо). Відповідно до Закону України «Про вищу освіту» [5] керівник виконує такі виключні функції: самостійно в межах чинного законодавства вирішує питання діяльності закладу; в межах своїх повноважень видає накази й розпорядження, обов'язкові для виконання всіма підрозділами закладу (факультетами, кафедрами, філіями, відділеннями, навчально-консультативними, науково-дослідними підрозділами, конструкторсько-технологічними бюро та ін.); представляє вищий навчальний заклад освіти в державних та інших органах, відповідає за результати діяльності закладу перед органом управління, в підпорядкуванні якого він перебуває; є розпорядником майна та коштів закладу; приймає на роботу й звільняє з роботи працівників закладу; визначає функціональні обов'язки працівників закладу тощо.

Методом припису в управлінській діяльності у сфері забезпечення права громадян на здобуття вищої освіти є забезпечення доступності і безоплатності вищої освіти.

Під час тлумачення терміна «доступність» стосовно освіти в державних і комунальних навчальних закладах слід виходити із граматичного визначення слова «доступність» як «доступ для всіх отримати, користуватись, придбати щось», «відповідність силам, здібностям, можливостям кого-небудь» [6].

Системний аналіз положень Конституції України, в яких вживається термін «доступність», дає підстави для висновку, що поняття «доступність освіти» у частині третій статті 53 Конституції України означає створення державою можливостей для реалізації права людини на освіту. При цьому необхідно зазначити, що доступність дошкільної і загальної середньої освіти є гарантією права кожного на здобуття такої освіти, якому кореспондує обов'язок держави забезпечити реалізацію цього права. Доступність вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах полягає у створенні державою відповідних умов для їх функціонування і розвитку, за яких особа змогла б реалізувати своє право на здобуття вищої освіти на основі конкурсного відбору, з урахуванням своїх здібностей та інтересів у вільному виборі типу вищого навчального закладу, напряму підготовки і спеціальності, профілю навчання [7].

Таким чином, виходячи зі змісту поняття «доступність», яке вживається в положеннях Основного Закону України, відповідних законах про освіту, інших нормативно-правових актах, Конституційний Суд України вважає, що доступність освіти за конституційно-правовим смислом необхідно розуміти так, що нікому не може бути відмовлено у праві на освіту, і держава має створити можливості реалізувати це право.

Конституційний Суд України вважає, що положення статті 53 Конституції України про забезпечення державою безоплатності вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах необхідно розглядати в контексті гарантованого Основним Законом України права на освіту та доступу громадян України до її здобуття в цих навчальних закладах на конкурсній основі. За змістом положень даної статті здобуття вищої освіти не є обов'язковим. У Рішенні Конституційного Суду України саме з обов'язковістю повної загальної середньої освіти пов'язана її безоплатність.

На виконання положень статті 23 Конституції України, якими гарантується право людини на вільний розвиток своєї особистості, та частини третьої статті 53 Конституції України у законах України про освіту закріплено право на вільний вибір форми здобуття вищої освіти, виду вищого навчального закладу, напряму підготовки і спеціальності. Реалізація права громадян на безоплатне здобуття вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах здійснюється на конкурсній основі (частина четверта статті 53 Конституції України).

За Конституцією України (частина друга статті 43) держава створює умови для підготовки кадрів за основними напрямами відповідно до суспільних потреб, на задоволення яких виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які бюджетні видатки держави (частина друга статті 95). Виходячи із суспільних потреб та розмірів бюджетних призначень, визначених у законі про Державний бюджет України, формується державне замовлення на підготовку фахівців із вищою освітою за напрямами і спеціальностями відповідних освітньо-кваліфікаційних рівнів. Тому обсяги фінансування вищих державних і комунальних навчальних закладів за рахунок бюджетних коштів пов'язані передусім із підготовкою такої кількості фахівців із вищою освітою, яка визначається щорічно в державному замовленні.

Проте здобуття освіти в цих закладах не може обмежуватись лише обсягом державного замовлення, фінансовою основою якого є бюджетні кошти. Підготовка фахівців із вищою освітою за напрямами і спеціальностями відповідних освітньо-кваліфікаційних рівнів у вищих навчальних закладах державної і комунальної форм власності може здійснюватися також за рахунок інших джерел фінансування, не заборонених законом, що є додатковим засобом здобуття і забезпечення права на вищу освіту. У законодавстві України визначено, що понад установлений обсяг, який фінансується за рахунок бюджетних коштів, вищі навчальні заклади можуть здійснювати прийом студентів у межах чисельності, зумовленої ліцензією, з оплатою вартості навчання на договірній основі.

Отже, безоплатність вищої освіти (безоплатність навчання) в державних і комунальних навчальних закладах зобов'язує державу створити відповідні можливості, за яких громадянин України на рівних конкурсних умовах (частина четверта статті 53 Конституції України) може здобути без внесення плати в будь-якій формі вищу освіту в межах обсягу потрібних державі та суспільству фахівців.

Безоплатність вищої освіти означає, що громадянин має право здобути її відповідно до стандартів вищої освіти без внесення плати в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі в межах обсягу підготовки фахівців для загальносуспільних потреб (державного замовлення) [1, с. 76].

Усі вищі навчальні заклади незалежно від форм власності й порядку утворення в установленому законодавством порядку здійснюють оперативний і бухгалтерський облік своєї діяльності (як господарської, так і суто навчально-виховної), за правильність якого посадові особи цих закладів несуть установлену законодавством України дисциплінарну, адміністративну й кримінальну відповідальність. Контроль за виконанням вимог законодавства України освітніми закладами в галузі освітньо-виховної роботи здійснюють вищі органи стосовно підпорядкованих їм закладів освіти системи Міносвіти і науки України, а також спеціальні контролюючі органи відомчої спрямованості, такі як Державна інспекція навчальних закладів, яку утворено при Міносвіти і науки України (вони здійснюють так званий відомчий контроль), а з інших питань - у галузі бюджетної, фінансової дисципліни, додержання природоохоронного законодавства тощо - органи місцевого самоврядування, виконавчої влади й спеціальні контролюючі органи - органи міжвідомчого та надвідомчого контролю.

Висновки

Отже, особливості адміністративно-правових методів управлінської діяльності у сфері забезпечення права громадян на здобуття вищої освіти полягають у поєднанні державного впливу, впливу органів місцевого самоврядування і впливу безпосередньо керівників та студентів вищих навчальних закладів на процес формування та дії вищої школи в Україні. Тому, хоча адміністративне право України як галузь права і відноситься до публічних галузей права, у яких, як правило, переважають імперативні методи управління та регулювання, останнім часом у зв'язку з переходом до ринкових відносин та демократизацією суспільства в Україні відбувається активне впровадження диспозитивних, децентралізованих методів, що не могло не відбитися на особливостях адміністративно-правових методів управлінської діяльності у сфері забезпечення права громадян на здобуття вищої освіти.

Проаналізувавши нормативно-правові акти, що регулюють отримання громадянами вищої освіти, можна сказати, що в даній сфері суспільного життя переважають все ж таки імперативні методи, такі як адміністративний, економічний примус, нагляд, контроль, керівництво та регулювання. Цим держава забезпечує посилений контроль за діяльністю закладів освіти, за процесом отримання її громадянами. І, звісно, так вона захищає власні інтереси, потребу у високоякісних спеціалістах, фахівцях, які зможуть на високому рівні забезпечувати діяльність відповідних підприємств, установ, організацій.

Власне внутрішня організація діяльності закладу освіти, процес його взаємодії з іншими закладами та фізичними особами, його господарська, економічна діяльність тощо в багатьох випадках регулюється безпосередньо нормами, які видає заклад освіти. Цим забезпечується оптимізація діяльності закладу, вдосконалення його діяльності, оскільки держава не в змозі забезпечити достатній та якісний контроль за цими сферами. Так поєднуються імперативні та диспозитивні методи регулювання, що забезпечує оптимізацію як процесу отримання громадянами вищої освіти, так і діяльності самого навчального закладу.

Вибір методу регулювання залежить від того, чи має певна сукупність суспільних відносин, які необхідно врегулювати, загальнодержавне значення, спільне для всіх закладів освіти, які існують на її території, чи стосується лише певного регіону або й окремого навчального закладу.

Список використаних джерел

1. Конституційне право України: підручник / За ред. Ю.М. Тодики, В.С. Журавського. Київ: Ін Юре, 2010. 544 с.

2. Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: підручник. Київ: Юрінком Інтер, 2003. 544 с.

3. Про затвердження Порядку присвоєння вчених звань науковим і науково-педагогічним працівникам: Наказ МОН України від 14.0І.2016 № 13. иКІІ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0183-16.

4. Про місцеве самоврядування: Закон України від 21 травня 1997 року. иКЬ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/280/97-%D0%B2%D1%80/print.

5. Про вищу освіту: Закон України від 1 липня 2014 року. иКЬ: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1556-18/print.

6. Большая советская энциклопедия. Москва, 1978. Т 5. 541 с.

7. Конституція України. Київ: «Юрінком Інтер», 2018. 45 с.

Размещено на Allbest.ru