Традиція децентралізації публічної влади на українських теренах: ретроспективний аспект

Мануілова Катерина Віталіївна доктор наук з державного управління, доцент кафедри менеджменту і логістики, Одеської національної академії харчових технологій.ОНАХТ

Моторний Володимир Олександрович кандидат наук з державного управління, заступник начальника кафедри гуманітарних та соціально - економічних наук, Військової академії

Мужайло Василь Дмитрович кандидат економічних наук, доцент кафедри менеджменту і логістики, Одеської національної академії харчових технологій, ОНАХТ

Метою статті є з'ясування особливостей формування традицій децентралізації влади України в історичній ретроспективі.

В результаті проведеного дослідження встановлено, що на території України склалися давні традиції функціонування децентралізованої публічної влади. Зокрема, перші децентралізовані органи публічної влади з'явилися ще в епоху формування державності східних слов'ян. Формування традицій децентралізації влади на українських землях було продовжено в давньоруській державі, а також в періоди бездержавності (литовсько-польський період, період козацтва, імперський період). Тому вважаємо введення реформи децентралізації влади України є умовою для успішного розвитку нашої держави; євроінтеграції України в ЄС; збереження, обліку та адаптації традицій децентралізації влади, які склалися в українському суспільстві протягом століть.

Ключові слова: фінанси, місцеве самоврядування, пряма демократія, громада,

Motorny Volodymyr Oleksandrovych Ph.D of Sciences in Public Administration, Deputy Head of the Department of Humanities and Socio -Economic Sciences, Military Academy

Muzhailo Vasyl Dmytrovych Ph.D in Economics, Associate Professor of the Department of Management and Logistics, Odessa National Academy of Food Technologies

Improvement in accordance with modem requirements of the administrative-territorial structure of the state. Taking into account and adapting the traditions of decentralization of power that have developed in Ukrainian society will help accelerate the process of further successful implementation of the reform of decentralization of power in our state.Improvement in accordance with modern requirements of the administrative- territorial structure of the state. Taking into account and adapting the traditions of decentralization of power that have developed in Ukrainian society will help accelerate the process of further successful implementation of the reform of decentralization of power in our state.

Therefore, a very relevant direction of scientific research today is the search for an optimal model of decentralized power, which would take into account the national traditions of decentralization of public power, which have developed in Ukraine over the centuries.

The analysis of scientific literature has shown that the issue of clarifying the formation of the traditions of decentralization of power in the historical retrospective remains poorly studied.

The purpose of the article is to clarify the features of the formation of the traditions of decentralization of power in Ukraine in historical retrospect.

As a result of the study, it has been established that on the territory of Ukraine there have been long-standing traditions of functioning of decentralized public power. In particular, the first decentralized public authorities appeared in the era of the formation of the statehood of the Eastern Slavs. The formation of traditions of decentralization of power in the Ukrainian lands was continued in the ancient Russian state, as well as in the day of statelessness (the Lithuanian-Polish period, the day of the Cossacks, the imperial period). Therefore, we believe the introduction of the reform of the decentralization of power in Ukraine is a necessary prerequisite:

Successful development of our state; European integration of Ukraine into the EU; Preservation, accounting and adaptation of the traditions of decentralization of power that have developed in Ukrainian society over the centuries.

Keywords: finance, local self-government, direct democracy, community.

Отже, успішне запровадження реформи децентралізації влади сприяє зростанню добробуту та покращенню якості життя пересічних громадян нашої держави.

Загальновідомим є факт, що успішне запровадження реформи децентралізації влади в Україні залежить від багатьох факторів. Передусім від внутрішнього та зовнішнього становища у державі, а також від суспільно-політичного та соціально-економічного розвитку держави. Крім того, важливим фактором, що сприяє успішному запровадженню реформи децентралізації влади є наявність, врахування та збереження традицій децентралізації влади, що склались в певному суспільстві впродовж століть. Адже, будь-яке реформування завершується тоді успішно, коли впровадження інновацій (реформ) відбувається обережно, не порушуючи прогресивні національні традиції, що склались упродовж тривалого проміжку часу в певному суспільстві.

Отже, врахування та адаптування традицій децентралізації влади, що склались в українському суспільстві допоможе прискорити процес подальшого успішного впровадження реформи децентралізації влади в нашій державі. Тому вельми актуальним напрямком наукового дослідження є сьогодні пошук оптимальної моделі децентралізованої влади, в якій було б враховано національні традиції децентралізації публічної влади, що склались в Україні впродовж століть.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проведений аналіз сучасного стану дослідження питання становлення традицій децентралізації публічної влади на українських теренах в історичній ретроспективі, засвідчив, що у науковій літературі останніх років проблематика становлення традицій децентралізації влади частково висвітлена вітчизняними дослідниками різних наукових напрямків. Наявну наукову літературу можна умовно поділити на кілька груп. До першої групи ми віднесли наукові розвідки, в яких проаналізовано передусім сучасний стан запровадження реформи децентралізації влади України. Це фундаментальні дослідження державознавців: Р. Колишко, А. Колодій,

Проведений аналіз наукової літератури засвідчив, що попри представленої широкого кола публікацій проблему традицій децентралізації влади не можна вважати повністю пізнаною. Залишається малодослідженим питання становлення традицій децентралізації влади в різні періоди української державності.

Метою нашої статті є з'ясування особливостей становлення традицій децентралізації влади України в ретроспективі.

Виклад основного матеріалу. Процес становлення традицій децентралізації публічної влади на українських теренах був нерівномірний і тривалий за часом. Тому для теоретичного осмислення проблеми становлення традицій децентралізації влади України передусім слід визначити критерії, які би дозволили визначити ознаки децентралізації публічної влади у різні періоди української державності.

Передусім зазначимо, що поняття “децентралізація влади” передбачає передачу вищим керівництвом повноважень й обов'язків до керівництва середнього та нижчого рівня [2].

Усталеною думкою є те, що децентралізація часто веде до демократизації, оскільки поява політичного плюралізму породжує суспільні вимоги щодо перерозподілу влади між центральним і субнаціональним рівнями управління на користь останнього [4, с. 149].

Отже, децентралізація влади пов'язана з:

наявністю та функціонуванням органів місцевого самоврядування з широкими повноваженнями на певній території. Тому, при визначенні особливостей становлення традицій децентралізації публічної влади на українських теренах ми акцентуємо увагу передусім на дослідженні: окремих територіально-адміністративних одиниць (громад), в яких функціонувало виборне місцеве самоврядування, що мало широкі повноваження та власні фінансові ресурси.

Зазначимо, що всі вище означені риси децентралізації публічної влади не завжди мали місце в різні періоди української державності. Втім, окремі ознаки децентралізації влади почали формуватись, ще у додержавну добу.

Пропонуємо розглядати формування традицій децентралізації влади у наступній хронологічній послідовності.

Перший період формування засад децентралізації влади на українських землях, на наш погляд, слід віднести додержавну добу. Саме в означений період східні слов'яни жили громадами й активно застосовували народовладдя при розв'язанні нагальних питань громади. Так, очевидець подій візантійський письменник Прокопій Кесарійський описуючи суспільний лад антів (протодержава східних слов'ян, яка існувала на українських теренах у IV-VII століттях) наголошував на колективному управлінні державою: «антами не править один муж, але з давніх часів живуть так, що порядкує громада, і для того всі справи, щасливі або нещасливі, до громади йдуть» [ 5, с. 38-39].

Другий період становлення традицій децентралізації публічної влади на українських теренах пов'язаний з існуванням Київської держави IX - серед. ХІІІ ст. Так, удільні князівства, що входили до складу Київської держави були автономними. Значна роль в управлінні державою належала місцевому самоуправлінню та вічовим зборам. До компетенції центральної влади належала лише оборона держави та збір данини з населення. Крім того, удільні князі карбували власну монету й вели незалежну від великого київського князя внутрішню і зовнішню політику.

Формування традиції децентралізації публічної влади на українських землях, продовжено у литовсько-польську добу (третій період). Так, ступень децентралізації влади у Великому князівстві Литовському (далі - ВКЛ) залишався високим достатньо високим. Загалом, децентралізація у ВКЛ мала ознаки адміністративної децентралізації у формі делегування та деконцентрації влади. ВКЛ були повітові сеймики (органи місцевого самоврядування) на зборах яких розглядались нагальні проблеми повіту (адміністративно -територіальна одиниця). Загалом ВКЛ так й не вдалось створити власної централізованої державності, влада князя була обмежена радою аристократів. Ключова роль у раді аристократів належала делегованим депутатам з різних литовських земель.

Масово українські міста стали отримувати магдебурзьке право у кінці XIV століття. Завдяки магдебурзькому привілею влада в місті мала ознаки децентралізації. Адже, влада в містах максимально наближена до об'єктів управління. Через створені магістрати (органи місцевого самоврядування) міщани мали можливість приймати самостійні рішення. На чолі Магістрату стояв війт із бурмистрами, радниками і лавниками, які обирались із середовища міщан. У розпорядженні магістрату перебувала «канцелярія на чолі з майстратовим писарем, а для виконання своїх розпоряджень магістрат мав «міських слуг», які обіймали різні посади із «катом» включно» [ 8, с. 258]. Останнє, свідчить, що в містах з магдебурзьким привілеєм були власні фінансові ресурси. Фінансова спроможність органів місцевого самоврядування у містах із магдебурзьким правом забезпечувалась завдяки збору податків на користь певної адміністративно-територіальної одиниці. Українським містам із магдебурзьким привілеєм надавалось право на пільгову торгівлю. Спеціальними грамотами містам дозволено було проводити щотижневі торги та щорічні ярмарки, прибуток від яких ішов до місцевої казни.

До фактів, що підтверджували існування адміністративної децентралізації (деконцентрації) публічної влади у Литві, ми віднесли: функціонування органів місцевого самоврядування (повітові сеймики та міське самоврядування у містах із магдебурзьким правом), тобто влада була певною мірою наближена до народу; проведення процедури обрання посадовців до місцевої влади (виборність посадовців, певна прозорість і демократичність в управлінні автономними адміністративно-територіальними одиницями).

Вважаємо доцільним, відокремити добу Козаччини та Гетьманщини в окремий період формування традиції децентралізації публічної влади. Адже українські козаки, Запорізька Січ, а пізніше й Гетьманщина формально перебували у складі Речі Посполитої й вели незалежну політику.

Козацьке товариство (так звана козацька громада), з'явилось на українських землях ще у добу Великого князівства Литовського. У територіальному плані козацька громада являла собою окремий населений пункт: місто, містечко або село. У кожній означеній громаді функціонувало на засадах Звичаєвого козацького права козацька громада.

Зазначимо, що в основі функціонування козацької громади були успадковані давньоруські вічові традиції народовладдя (пряма демократія одна їх ознак децентралізації влади). Всі козаки мали право брати участь у козацькій раді й обговорювати найважливіші проблеми життя козацької громади, причому вирішальною була думка саме простих козаків (переважна більшість населення), а не козацької старшини (управлінці-менеджери). Про це свідчать спогади німецького посла Еріха Лясота, який відвідав козацьку раду у Запорозькій Січі в 1594 році. Пізніше посол надав наступну характеристику особливостям проведення козацької ради: “при обговоренні найважливіших питань козаки ділились на два кола. В одному колі була козацька старшина, в іншому - прості козаки. Після ухвалення рішення простими козаками, вони оголошували своє рішення старшині, пригрозивши, що, якщо хтось буде проти, вони його втоплять у воді. Козацька старшина відразу погоджувалася, бо не могла противитися черні, яка сильніша, могутніша й загартованіша, й не терпить ніяких заперечень”[9].

Отже, існування самоуправління в козацькій громаді давало можливість безпосередньо впливати на функціонування владних інституцій козацького суспільства. Перебуваючи далеко від влади Литви та Польщі, козаки, за згодою із литовськими князями, організували Запорізьку Січ (автономна територіально- адміністративна одиниця). Чисельні писемні джерела свідчать, що козаки створили «місцеве самоврядування, яке пізніше було підтримане першими польськими королями» [10, с. XVIII].

Після звільнення Б. Хмельницьким українських земель від польського панування та з утворенням Гетьманщини, на ці території були перенесені традиційні для Запорозької Січі адміністративно -територіальний устрій і козацьке самоврядування.

Щодо Запоріжжя у Г етьманську добу воно зберігало автономію у складі Речі Посполитої, пізніше Московської держави. Загалом, усталеною є думка, що «упродовж більше, ніж двохсотрічного існування Запорізька Січ являла собою окрему автономну військово-адміністративну одиницю, поділялась на полки та паланки й була безпосередньо підпорядкована гетьманові» [11, с. 32]. До того ж «Військо Запорозьке Низове, на відміну від Гетьманщини і Слобожанщини, у своєму статусі перебувало значно вище: мало власне унікальне самоврядування, право на територію, міжнародні зносини» [12, с. 475].

Отже, влада у Запоріжжі мала ознаки політичної децентралізації: функціонування козацьких органів самоуправління. Крім того, Запорізька Січ вела незалежну внутрішню та зовнішню політику.

Дослідження особливостей владних інститутів козацтва засвідчив, що козацькі громади Гетьманщини і Запорізьке Військове товариство (козацька громада Запоріжжя) мали власні органи самоуправління, що фактично свідчило про те, що Запорізька Січ та інші козацькі громади є автономними утвореннями у складі Речі Посполитої. Означені факти дали підставу вважати «органи управління Запорізької Січі своєрідними органами місцевого самоврядування» [13, с. 47].

У козацьку добу була здійснена перша спроба на українських теренах закріпити й окремі засади децентралізації публічної влади на конституційному рівні. Так, аналіз тексту статей «Пактів й конституції законів та вольностей Війська Запорозького» (далі - Конституція) Пилипа Орлика [14] засвідчило, що окремі статті означеної Конституції мають ознаки децентралізації публічної влади. Зокрема, Конституцією П. Орлика закріплено виборність органів місцевого самоврядування, розподіл повноважень між державною владою та місцевим самоврядуванням. Визначено обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування. До компетенції місцевого самоврядування належало розв'язання місцевих проблем. Згідно Конституцією до повноважень гетьмана (представник державної виконавчої влади) належало розв'язання внутрішньодержавних проблем і боротьба з корупцією. Конституцією передбачено встановлення контролю за діяльністю органів влади.

Упродовж 1864-1890 років у Російській імперії відбулася децентралізація управління. До лютого 1917 року в місцях існували дві системи управління:

1) державне управління за принципом «згори-донизу»;