Місце та роль статуту як нормативно-правого акта в контексті країн ЄС

Размещено на http://www.allbest.ru/

Місце та роль статуту як нормативно-правого акта в контексті країн ЄС

Баєва Л.В.,

кандидат юридичних наук, доцент кафедри конституційного, адміністративного та трудового права Запорізького національного технічного університету

Статтю присвячено теоретичним основам та організаційно-правовому забезпеченню, досвіду європейських держав стосовно статутів локальних громад та їхньої ролі у суспільстві загалом. Сучасну демократичну правову державу неможливо уявити без ефективного функціонування органів державної влади та повноцінної системи місцевого самоврядування. Вивчення досвіду функціонування територіальних громад країн ЄС є корисним для України, оскільки це дасть можливість урахувати як їхні переваги, так і недоліки, зробити висновки та використати їх у подальшому розвитку місцевого самоврядування.

Ключові слова: рішення місцевих рад, представницькі органи, нормотворчість, нормативно-правовий акт, територіальна громада, статут територіальної громади, місцеве самоврядування, Європейська хартія місцевого самоврядування.

Статья посвящена теоретическим основам и организационно-правовому обеспечению, опыту европейских государств относительно уставов локальных громад и их роли в обществе в целом. Современное демократическое правовое государство невозможно представить без эффективного функционирования органов государственной власти и полноценной системы местного самоуправления. Изучение опыта функционирования территориальных общин стран ЕС является полезным для Украины, поскольку это даст возможность учесть как их достоинства, так и недостатки, сделать выводы и использовать их в дальнейшем развитии местного самоуправления.

Ключевые слова: решения местных советов, представительные органы, нормотворчество, нормативно-правовой акт, местное самоуправление, териториальная громада, устав териториальной громады, Европейская хартия местного самоуправления.

LOCATION AND ROLE OF THE STATUTE AS NORMATIVE-LEGISLATIVE ACTION IN THE CONTEXT OF EU COUNTRIES

The article is devoted to the theoretical foundations and organizational and legal provision, experience of European states in relation to the statutes of local communities and their role in society as a whole. Modern democratic law-governed state can not be imagined without the effective functioning of public authorities and a full-fledged system of local selfgovernment. The study of the experience of the functioning of the territorial communities of the EU countries is useful for Ukraine, as it will enable to take into account both their advantages and disadvantages, draw conclusions and use them in the further development of local self-government.

Key words: decision of local councils, representative bodies, norm-making, normative-legal act, territorial community, charter of a territorial community, local self-government, European charter of local self-government.

Постановка проблеми

Упродовж останнього десятиріччя Україна наполегливо просувається шляхом європейської інтеграції. Важливим кроком на цьому шляху стало підписання у 2014 р. Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом (далі - ЄС). На виконання даної Угоди Україні необхідно послідовно та виважено провести низку реформ, зокрема конституційну реформу та реформу місцевого самоврядування. Євроінтеграційний вибір України зумовлює застосовування нових підходів до розвитку та функціонування регіонів, а також визначення цілей, пріоритетів і механізмів реалізації регіональної політики. Європейський досвід засвідчує, що децентралізація та розвиток сучасної системи місцевого самоврядування стали основними компонентами проведення реформ у країнах Східної Європи. Досвід функціонування місцевого самоврядування європейських країн, зокрема Польщі та Франції, є дуже корисним для нашої держави. Вивчення досвіду функціонування територіальних громад країн ЄС є корисним для України, оскільки це дасть можливість урахувати як їхні переваги, так і недоліки, зробити висновки та використати їх у подальшому розвитку місцевого самоврядування.

Стан дослідження

нормативний правий акт європейський

Починаючи з 1990 р. коли у вітчизняній науці почалося формування сучасних поглядів на місцеве самоврядування, окремі аспекти проблеми статутів територіальних громад досліджували у наукових працях такі вчені, як М.О. Баймуратов, О.В. Батанов, В.І. Борденюк, Т.М. Буряк, І.П. Бутко, Ю.О. Волошин, М.П. Воронов, В.А. Григор'єв та ін., які зазначали, що саме статути територіальних громад найкраще виражають «демократичне начало самоорганізації та саморегулювання в рамках закону та виходять з визнання територіальних (місцевих) спільностей населення суб'єктами політичних відносин владарювання». Саме тому метою статті є дослідження досвіду європейських держав стосовно статутів територіальних громад їхніх основних ознак та особливостей у сфері здійснення муніципальної нормотворчості, визначення можливості адаптації зарубіжної практики статутного регулювання в українських умовах.

Виклад основного матеріалу

Україна - це високо урбанізована країна. Великі міста України мають більш високий творчий та економічний потенціал, відіграють провідну роль у житті українського суспільства. У зв'язку із цим одними з найбільш складних завдань сьогодення є становлення дієздатних міських громад та будівництво ефективної системи локальної демократії у містах, передусім у містах-мегаполісах. Очевидним є той факт, що наукове забезпечення будівництва місцевого самоврядування у містах, дослідження феномену територіальних громад цих населених пунктів, їхніх функцій та повноважень у вирішенні багатьох проблем у політико-правовій та соціально-економічній сферах ставлять дослідни- ків-правознавців перед необхідністю їх вирішення.

Питання про роль і значення статутів територіальних громад у системі локальної нормотворчості актуальне не тільки в Україні, а й в інших державах і набуває все більшого значення у зв'язку з тим, що місцеве самоврядування політично зорієнтоване на європейську модель, для якої муніципальне статутне право має особливе значення як вияв реального самоврядування.

Статути територіальних громад, тобто акти, що регулювали статус окремих сіл, містечок і міст та їх внутрішнє самоврядування в Європі, включаючи Україну, є важливими джерелами права, які дають змогу чітко встановити рівень, зміст, форми розвитку самоврядування територіальних громад у тих чи інших історичних умовах.

І для того щоб визначити місце та роль статутів, доречним буде звернути увагу на зарубіжний досвід європейських країн стосовно локальної нормотворчості територіальних громад.

На рівні місцевого самоврядування, у межах територіальної громади, знаходять прояв і реалізацію переважна частина прав та свобод людини й громадянина. Таким чином, на рівні місцевого самоврядування формується і функціонує локальна система захисту прав людини та громадянина [1].

Демократична модель державного управління передбачає активну участь громадян та груп інтересів у процесі прийняття рішень. Це вимагає наявності відповідних правових механізмів та процедур, які, з одного боку, дають змогу громадянам справляти вплив на процес прийняття рішень, а з іншого - дають можливість швидко й ефективно ухвалювати ці рішення.

Муніципальне статутне право стало явищем суспільно-політичного життя територіальних громад, насамперед українських міст, у результаті прийняття та впровадження ними своїх нормативно-правових актів - статутів цих громад. Його становлення - це шлях раціоналізації місцевого самоврядування, подолання протилежності між його традиційними та інноваційними формами [2].

Сучасну демократичну правову державу неможливо уявити без ефективного функціонування органів державної влади та повноцінної системи місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування як здійснення влади на місцях є невід'ємним елементом конституційного ладу України.

Успішне нововведення будь-якого явища неминуче потребує ознайомлення з наявним досвідом. Не є винятком і запровадження в українському самоврядуванні статутів територіальних громад. На час прийняття Закону України «Про місцеве самоврядування» в Європі існували багатолітні традиції регулювання життя міських (рідше сільських) громад окремими документами - статутами (хартіями), тому дослідження такої закордонної практики є надзвичайно важливим для розвитку місцевої демократії в сучасній Україні.

Запровадження та функціонування статутів територіальних громад у країнах Західної Європи, а також визначення можливості адаптації зарубіжної практики статутного регулювання в українських умовах мають велике значення для локальної нормотворчості територіальних громад.

Значний досвід у впровадженні статутів має Республіка Польща. 8 березня 1990 р. було прийнято Закон «Про самоврядування громад (ґмін)». У ньому проголошувалося, що «устрій громади визначається її статутом» (art. 1, ust. 1). Проект статуту громади, що має понад 300 тис. мешканців, підлягає узгодженню з Головою Ради Міністрів за поданням міністра справ публічної адміністрації (ust. 2). Статут ґміни оприлюднюється у воєводському урядовому віснику (art. 22, ust. 1) [3]. Жоден із законів Польщі, які регулюють проблематику місцевого самоврядування, не дає ні чіткого визначення статуту, ні поняття про місцеве право. Проте вважається, що правовий акт місцевого права, яким є й статут, має відповідати певним вимогам: містити загальні приписи і бути обов'язковими до застосування на території громади (ґміни); базуватися на законодавстві про самоврядування чи інших законах, в яких прописано право на видання таких актів; стосуватися лише справ місцевого значення; мати передбачену законодавством форму і бути прийнятими та опублікованими у відповідний до чинного законодавства спосіб. Окрім того, текст статуту повинен бути написаний лаконічно, доступною та зрозумілою для мешканців мовою без зайвих довгих конструкцій, насичених квазінауковою термінологією.

В Італії аналогом українського закону «Про місцеве самоврядування» виступає Закон «Про місцеву автономію». Крім того, саме на конституційному рівні, у ст. 123, зафіксовано, що кожна область має свій статут, який у відношенні до Конституції Республіки визначає положення, які відносяться до внутрішньої організації області [4].

Зазначений вище статут, за своєю суттю, повинен регулювати здійснення права ініціативи та референдуму у відношенні до законів та місцевих адміністративних актів, а також окремих питань, що стосуються публікації законів. Повертаючись до Закону «Про місцеву автономію», у ньому зазначено що існує чотири рівні статутів, на відміну від статутів в Україні: статут області, провінції, міста-метрополії, комуни. Порівняно з українськими статутами територіальних громад в Італії відповідним рівнем виступає статут комун як первинного суб'єкта місцевого самоврядування. У чисельних нормативно-правових актах Італії міститься чіткий перелік тих положень, які повинні міститися у локальному статуті. Серед таких положень визначаються: повноваження органів місцевого самоврядування; організація публічних служб і послуг; форми участі населення в процесі діяльності та організації місцевого самоврядування; символіка міста; форми комунальної організації [5].

Статутний процес у Польщі розвивався так, що статути досить швидко «застарівали» - якоюсь мірою через розвиток законодавства, яке регулює місцеве самоврядування, а частково тому, що відбулася певна еволюція в баченні того, як повинен виглядати статут (зокрема, чого не повинно бути у статуті). Так, переломним виявився період 2002-2003 рр. Тоді масово почали прийматися нові статути. Поступово зникала практика регулювати у статуті питання, присвячені місцевому референдуму, хоча здебільшого вони дублювали положення загальнодержавного законодавства про місцеві референдуми. Тривалий час практикувалося наводити у статутах тексти присяги місцевих депутатів чи війтів, відмінні від передбачених законодавством [25, art. 23 a, 29 a], але після 2003 р. такого практично не трапляється. До речі, хоча Закон пропонує однорідну присягу цілком світського змісту, але застерігає право доповнювати закликом до Божої помочі. Краківська дослідниця Ґ. Беднарська, яка проаналізувала детально майже півсотні польських статутів, уважає однією із суттєвих проблем те, що поширеним є буквальне повторювання багатьох норм Закону «Про самоврядування громади» або відтворення їх у дещо модифікованому вигляді. Дослідниця наголошує, що це не є позитивним явищем - така практика робить статути між собою схожими і створює ілюзію, наче певні питання регулюються статутом, а не законом. Натомість різниці між статутами здебільшого виявляються в несуттєвих питаннях (зазвичай пов'язаних зі структурою та роботою представницького органу) [6]. Із цим твердженням багато в чому можна погодитися, однак прагнення до самодостатності змушує статути повторювати норми законів, які становлять своєрідний каркас, який заповнюється локальними деталями. Схожу критику польських статутів (але з дещо іншими акцентами) наводить краківський дослідник доктор П. Хмельницький, який уважає, що статути, надаючи надто велике значення «технічним», регламентарним нормам (які не надто цікавлять мешканців), недостатньо розвивають можливості залучення громади до самоврядування, рідко пропонують створення нових структур чи оригінальних процедур виконання тих чи інших завдань. Окрім того, правове забезпечення польських статутів самоврядних громад (ґмін), на думку краківського дослідника П. Чарного, не є єдиним та цілісним [7]. У Польщі обов'язковість прийняття статутів громадами населених пунктів ґрунтується на тому, що вони є юридичними особами. На це звертає увагу К. Бандажевський, посилаючись на Цивільний кодекс, за яким статут є підставою для діяльності юридичної особи, а тому й місцеві громади зобов'язані приймати власні статути. Отже, польський досвід є досить наближеним до українського, хоча статутний процес розпочався у цій країні сімома роками раніше.

Статути як локальні нормативно-правові акти є поширеними і в Німеччині. Однак тут варто термінологічно розрізняти: так званий «конституційний статут громади», який доповнює визначене Законом «Про місцеве самоврядування» комунальне право, та інші статути (господарський статут громади, статут про підключення до загальних водо-каналізаційних мереж, статут про відрахування за користування окремими послугами, статут про міську забудову тощо). Хоча «конституційний статут» не є законом із формально-правового погляду, але обов'язковість виконання його положень на місцевому рівні є такою, що наближає його за суттю до законів земель. Конституційний (основний) статут громади може містити такі норми:

1) форми оповіщення громадян про роботу органів самоврядування;

2) різні форми участі людей у діяльності самоврядування;

3) розподіл общин на дрібніші одиниці за власними представництвами;

4) затвердження договорів між різними общинами та общиною і членами представницького органу;

5) зарплати і компенсації для членів муніципальних зборів і комісій;

6) створення комісій;

7) структура виконавчого органу і кількість керівників відділів;

8) правила прийняття і звільнення з роботи муніципальних службовців та правила оплати їхньої праці;

9) право осіб чи їхніх груп ознайомитися з адміністративними актами самоврядування [8]. Німеччина є федеративною державою, а тому ситуація зі статутним регулюванням місцевого самоврядування може бути відмінною в різних землях. Наведемо як приклад основні норми «Положення про общини» землі Північний Рейн-Вестфалія. Статутам присвячено окремий параграф (§7). Відповідно до нього, статути призначені для того, щоб громади могли регулювати ними свої внутрішні питання; узгодження (затвердження) статутів державними органами нагляду за громадами є потрібним лише в спеціально передбачених законом випадках; статути можуть містити інформацію про адміністративні штрафи за порушення вміщених у них вимог; кожна громада зобов'язана прийняти основний статут; зміни до основного статуту приймаються більшістю голосів від загального складу ради; статут підлягає опублікуванню чи представленню населенню в іншій формі; якщо інше не встановлене самим статутом, то він набирає чинності з наступного після оприлюднення дня; забороняється оскаржувати статут за недотримання процесуальних вимог після завершення річного терміну з моменту оприлюднення (за деякими винятками) тощо. Отже, у німецькому варіанті варто виділити такі особливості: поважні гарантії статутотворення перед утручанням із боку органів державної влади (навіть у вигляді перевірки щодо відповідності законодавству); обов'язковість прийняття статутів громадами; передбачення в самому тексті статуту заходів (стягнень) за порушення його ж норм. Усі три особливості на разі видаються недоцільними і недостатньо юридично вмотивованими для впровадження в українському статутному регулюванні місцевого самоврядування, однак на перспективу не варто відхиляти таку можливість, зокрема щодо вимог обов'язковості прийняття статутів усіма територіальними громадами.

Понад столітній досвід застосування статутів для регулювання життя громад існує у Швейцарії. Тамтешні статути є, на відміну від українських, обов'язковими для прийняття і мають зазвичай три основних розділи, які присвячено відповідно громаді, її органам та персоналу. Статут нормує такі питання, як повноваження і завдання громади, об'єднання громад, недопущення родинних зв'язків та кумівства в органах громади, юридичний захист громадян, бюджет і кредитування, збереження культурної спадщини громади, порядок голосування та виборів, подання ініціатив, пропозицій і петицій [9]. Громада Кеніца за статутом наділена надзвичайно великими повноваженнями. Зокрема, вона приймає сам статут, вносить до нього зміни або взагалі припиняє його дію, а поза тим затверджує річний бюджет, звичайні та надзвичайні податки, укладає угоди щодо власності й обмеження продажу земельних ділянок (якщо їхня ціна перевищує 5 млн. швейцарських франків), надає дозвіл на взяття кредитів (якщо вони більші за вказану суму) тощо. Такі широкі повноваження громади є цілком позитивною рисою самоврядного устрою, але в українських реаліях їх упровадження виглядало б, на нашу думку, передчасним.

Висновки

Таким чином, у частині країн із розвиненою демократією можуть прийматися статути не лише для локального, а й для регіонального рівнів. Статути територіальних громад Польщі можуть слугувати зразком для чіткості й лаконічності формулювання статутних положень; німецька практика корисна як приклад мінімального втручання держави у статутний процес; швейцарська - відзначається великою роллю самої громади в місцевому самоврядуванні, увагою до боротьби проти кумівства та відсутністю положень, не пов'язаних із правовим регулюванням, а італійська - урахуванням думки меншості та наближеністю статутів до ідеалу «малої конституції». Підсумовуючи, зазначимо, що іноземний досвід важливо не так запозичити, як осмислити та врахувати зроблені висновки під час упровадження статутів в українських реаліях.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США. Государство и право. 1994. № 5. С. 128.

2. Гараджаев Д., Куранин В. Защита прав граждан как членов территориального коллектива. Юридический вестник. 1995. № 2. С. 91.

3. Роман П. Конституції держав (країн) світу. Інтернет-бібліотека конституцій: Конституція Італії. 2010. URL: http://worldconstitutions.ru/?p=148&page=2.

4. Лазор О.Д., Заяць Д.Д. Функціонування статутів локальних громад країн ЄС: досвід для України. Теорія та практика державного управління. 2010. № 4. С. 108-117.

5. Про гмінне самоврядування : Закон Республіки Польща від 08.03.1990 № 13, станом на 1996 р. URL: http://kosivrada.if.ua/5027/.

6. Лазор О.Д. Публічна самоврядна влада в Республіці Італія та Україні: особливості організації та функціонування : монографія / за заг. наук. ред. О.Я. Лазора. Київ : Дакор, 2008. 172 с.

7. Прудников А.С. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах. Москва : ЮНИТИ-ДАНА ; Закон и право, 2007. 271 с.

8. Лазор О. Формування та функціонування місцевої влади: досвід міст Німеччини та України : монографія. Львів ; Рівне : Гном, 2006. 100 с.

9. Мазяк З. Деякі особливості статуту громади швейцарського міста. Самоврядування та самоорганізація територіальних громад : матеріали наук.-практ. конференції, м. Львів, 24-25 червня 1999 р. Львів, 1999. С. 180-185.

Размещено на Allbest.ru