Передумови зародження справ в адміністративному судочинстві

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

ПЕРЕДУМОВИ ЗАРОДЖЕННЯ СПРАВ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ

PREREQUISITES FOR THE ORIGIN OF CASES IN ADMINISTRATIVE JUDICIARY

Миколаєць В.А.,

докторант

Міжрегіональної Академії управління персоналом

У статті проаналізовано специфіку зародження справ в адміністративному судочинстві. Вказано на чинники, що зумовили виникнення справ в адміністративному судочинстві. Надано перелік особливостей даного історичного періоду.

Ключові слова: класифікація, зразкові справи, адміністративне судочинство, адміністративне законодавство, адміністративні правовідносини.

адміністративна справа судочинство

В статье проанализирована специфика зарождения дел в административном судопроизводстве. Указано на факторы, обусловившие возникновение дел в административном судопроизводстве. Дан перечень особенностей данного исторического периода.

Ключевые слова: классификация, образцовые дела, административное судопроизводство, административное законодательство, административные правоотношения.

In the article the specifics of the origin of cases in administrative proceedings are analyzed. The factors that led to the emergence of cases in administrative proceedings are indicated. The list of features of the given historical period is given.

Key words: classification, exemplary cases, administrative proceedings, administrative legislation, administrative legal relations.

Постановка проблеми

Питання удосконалення адміністративних справ постало із самого початку судово-правової реформи в нашій державі. Інститут адміністративного судочинства, як окремий різновид судового процесу, є порівняно новим для української правової системи. На сучасному етапі його розвитку в Україні відбувається процес впровадження та застосування на практиці нових інструментів у адміністративному судочинстві, створюються можливості для створення та розвитку дійсно демократичної та незалежної судової системи, яка сприятиме створенню умов для забезпечення ефективного захисту прав та свобод людини і громадянина від порушень і протиправних посягань. Одним із таких нових інструментів є зразкові та типові справи, запроваджені у вітчизняному адміністративному судочинстві шляхом прийняття Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03.10.2017 № 2147 [1]. Дослідження теоретико- правових засад зразкових та типових справ у адміністративному судочинстві має включати історичний аспект розвитку адміністративних справ, адже це дасть можливість прослідкувати ґенезу їх розвитку, а також визначити ті зовнішні та внутрішні фактори, які мали вплив на їх формування. Тож, дослідження теми теоретико-правових засад зразкових та типових справ у адміністративному судочинстві неможливе без висвітлення історії їх формування та розвитку, При цьому на розвиток адміністративних справ безпосередньо вплинув і розвиток самого адміністративного права, і адміністративного судочинства, і адміністративних судів тощо. Проблеми адміністративного судочинства постійно обговорюються науковцями, з огляду на ті проблеми, які на сьогодні притаманні даному інституту, а також євроінтеграційний курс України, який передбачає у тому числі й удосконалення судової системи. Усі попередні судово-адміністративні реформи позитивно вплинули на розгляд справ в адміністративному судочинстві, втім відсутні підстави для висновку, що сучасний стан правового регулювання даного інституту є досконалим. Для вирішення існуючих проблем важливим є дослідження різних аспектів вирішення справ в адміністративному судочинстві, у тому числі історію їх розвитку у різних соціально-економічних епохах. Розглядаючи генезис справ в адміністративному судочинстві важливим є встановлення закономірностей між їх еволюцією та тими особливостями епох, конкретними соціально-економічних обставинами, рівнем розвитку суспільства й держави, що їй відповідали. Адміністративне судочинство в Україні пройшло значний шлях становлення, тож дослідження історичних етапів його формування дозволить визначити майбутні перспективи розвитку і сформулювати певні висновки щодо наявної на сьогодні системи в тому числі в аспекті її ефективності.

Стан дослідження. Питання генезису справ в адміністративному судочинстві є малодослідженим на науковому рівні, втім воно набуло широкого наукового аналізу в рамках більш загальних тем, таких як генезис адміністративного судочинства, адміністративних судів, адміністративної юстиції тощо. Серед дослідників даного, та близьких до нього питань, виділимо таких як: А.А. Бондаренко, М.В. Жуш- ман, К.М. Кобилянський, М.Н. Курко, Р.В. Ониско, О.М. Пасенюк, Н.Б. Писаренко, О.І. Свида, В.С. Сте- фанюк, Я.С. Угленко, К.В. Шаповал, Є.В. Чаку тощо.

Втім, відсутність комплексних досліджень даного питання у контексті вирішення справ в адміністративному судочинстві обумовлює необхідність звернення до його аналізу.

Виклад основного матеріалу

Генезис становлення судового рішення в адміністративному судочинстві тісно пов'язаний з розвитком юридичного процесу загалом. Адміністративне судочинство довгий час не існувало взагалі. Так, судовий процес у Стародавньому Римі поділявся лише на кримінальний і цивільний. Цивільний процес у період Республіки складався з двох стадій: підготовка до винесення рішення та винесення рішення. Перша стадія зводилася до розгляду справи у претора. На другій стадії запропонований претором і схвалений сторонами суддя одноосібно, без жодних формальностей вислуховував покази сторін і свідків, розглядав матеріальні докази тощо. Рішення судді було остаточним й оскарженню не підлягало -- судове рішення повинно було прийматися за істину [2, с. 50]. Значний прогрес у розвитку справ в адміністративному судочинстві спостерігається на початку XVIII століття, коли із розростанням органів влади в державах Європи, було започатковано виконавчі органи, метою яких стало забезпечення відповідальності різних владних органів перед короною (монархом). Наприклад, в 1713 році королем Чарльзом XII у рамках шведсько-фінського права було вперше запроваджено посаду омбудсмена, значна частина обов'язків якого полягала у здійсненні нагляду за діяльністю представників влади, недопущенні зловживання ними владою та здійснення протизаконних дій [2, с. 50-51]. А вже наприкінці XVIII століття фактично по всьому світі почали створюватись спеціальні інституції для розгляду адміністративних справ. Так, у Франції відбулась революція і було засновано Державну раду, якою було визнано відмінність між публічним та приватним правом, а також потребу в окремому органі, який здійснював би нагляд за функціонуванням влади і дотриманням нею положень публічного права. Відповідно, Держана рада і виробила механізм судового перегляду дій органів влади, який і на сьогодні є фундаментом системи судового контролю у Франції [3, с. 53-55]. Така модель, яка передбачала створення окремого судового органу, до складу якого входять судді, які мають підготовку в галузі державного управління та права, для перегляду адміністративних дій влади, мала суттєвий вплив на створення адміністративної юстиції в країнах Європи і світу. Сутність французької теорії полягала у тому, що оскільки адміністративні органи є суб'єктами права, то і адміністративні справи щодо них мають розглядатись не судами загальної юрисдикції, а спеціально створеною системою органів адміністративної юстиції. Впродовж XIX століття Державна Рада розвивалась як касаційний суд щодо перегляду дій держави, а також як її (держави) дорадчий орган із правових питань. За цей період було вироблено вона виробила механізми судового перегляду дій органів влади, які і на сьогодні залишаються основою системи розгляду адміністративних справ у Франції [4, с. 94-95; 2, с. 51]. Відповідно, в 60-х та 70-х роках ХІХ століття було засновано перші адміністративні суди у німецькому князівстві Бадені (у 1863 році було вперше запроваджено спеціалізований адміністративний суд) та Пруссії загалом, в результаті чого була створена німецька система розгляду справ в адміністративному судочинстві, на якій безумовно відобразився вплив французької системи. Також в науковій літературі відзначається, що в той період розгляд адміністративних справ вже здійснювався в Англії та Сполучених Штатах Америки, але не спеціалізованими інституціями, а судами загальної юрисдикції [5, с. 106]. Тобто, зробимо висновок, що у провідних державах світу система розгляду справ в адміністративному судочинстві була сформована у період XVIII - ХІХ століття. Найбільший вплив на розвиток даної системи вплинула французька модель, основні ідеї якої були запозичені іншими європейськими державами. На українських землях подібні спроби здійснювались ще з часів прийняття Руської Правди, втім існуючі на той момент інститути ще не набули ознак адміністративної юстиції, а справи, що розглядались, - адміністративних справ.

На території України зародження і розвиток адміністративної юстиції датовані XVI-XIX століттями. Деякі дослідники вказують на те, що хоча перші наукові засади адміністративного права зародились у ХУШ столітті, доцільно звернути увагу на часи Київської Русі та періоду середньовічного феодалізму. На той момент, адміністративне управління здійснювалося в рамках управління леном, а адміністративне право було частиною ленного права, яке врегульовувало відносини між сеньйорами і васалами і мало приватноправову основу. У княжу добу та у часи Київської Русі й Галицько- Волинського князівства, основним завданням влади були забезпечення та підтримання внутрішнього та зовнішнього миру. Руська правда, найвідоміший правовий документ того часу, прийняття якого вважається початковим моментом виникнення низки сучасних правових інститутів, майже не стосувався відносин управлінського характеру. У литовсько- польську добу панувала ідея правового обмеження влади правителя, а джерелами права на той час були Литовський Статут та магдебурзьке право. У Статуті містились норми, які врегульовували ремісництво, торгівлю, військову службу, охорону природного середовища. В свою чергу, магдебурзьке феодальне міське право містило низку норм управлінського характеру, які стосувались як відносин усередині самоврядної міської громади, так і відносин між громадою та центральною і місцевою адміністрацією. У козацьку добу, відзначається, що адміністративне право мало характер козацько-бюрократичного права. Закріплюючи свавілля влади, воно все ж гарантувало народу обмежену свободу [6, с. 801-802]. Втім, як свідчить аналіз наукової літератури, розвиток адміністративного судочинства в світі датовано періодом ХУШ - ХІХ століття. Ще у часи Середньовіччя певні обмеження владних чиновницьких структур та абсолютних монархій внаслідок конфліктів із церквою та повстань знаті, були відображені у Великій хартії вольностей й в германському звичаєвому праві, згідно з яким суверен не знаходився над законом і міг бути притягнутим за свої неправомірні дії до відповідальності. Ці основні принципи знайшли відображення, у положеннях про захист майна та особистої свободи і сприяли запровадженню правових механізмів обмеження, особливо за допомогою судів [4, с. 94; 2, с. 50]. Проте, існуючі на момент існування Київської Русі, Галицько- Волинського князівства, Речі Посполитої, Війська Запорозького та інших тогочасних держав інститути, не можна назвати адміністративною юстицією, а предмет розгляду тогочасних спорів - адміністративними справами. Відзначається, що становлення адміністративної юстиції на території України розпочався у період XVI - XVI, втім активний розвиток тогочасної адміністративної юстиції починається у ХУШ - ХІХ століттях [7, с. 118]. При цьому, звернемо увагу, що аналогічні процеси відбувались як в європейських державах, так і в країнах, до складу яких входили на той момент території України.

Адміністративний процес у Російській імперії, до складу якої входила і тогочасна Україна, розвивався під впливом західноєвропейських традицій. Також окремо варто звернути увагу і на розгляд адміністративних справ території Західної України, яка перебувала у складі Австрійської імперії, адже в роботах вітчизняних авторів наголошується на тому, що виникнення системи адміністративних судів варто пов'язати із становленням і розвитком адміністративного судочинства в Австрійських і Російській імперіях, адже тривалий час українські землі перебували під їх владою [6, с. 802]. Так розвиток адміністративного законодавства в Російській державі розпочався ще в XVI столітті. В науковій літературі відзначається, що одним із джерел становлення адміністративної юстиції в Росії є Чолобитний наказ Івана Грозного, прийнятий на початку XVI століття, і який діяв протягом цього і наступного століть. Даним наказом зокрема передбачалось прийняття позовів приватних осіб на рішення посадових осіб того часу - дяків, воєвод тощо, суд над посадовими особами, на яких подавалися «чолобитні» та контроль за діяльністю інших державних установ [2, с. 52]. Такі справи цілком можна кваліфікувати як адміністративні, втім до України це ще не мало відношення, адже її землі увійшли до складу в XVII столітті.

Протягом XVIII та першої половини XIX ст. адміністративна юстиція була представлена Сенатом і прокуратурою - органами, створеними з метою прийняття скарг на чиновників, розгляду цих скарг і надання висновку про справедливість чи несправедливість того чи іншого рішення чи дії чиновника того часу [8, с. 94]. У лютому 1768 року Катериною II глава 21 «Про благочинство, або поліцію» як доповнення до «Наказу депутатам Комісії із складання нового уложення», заклала основи адміністративного права. Через півтора десятка років почали з'являтися дослідження, тобто було закладено початок формування адміністративного права як науки [6, с. 802].

Протягом ХVШ-XIХ століть тогочасна адміністративна юстиція в Російській Імперії активно розвивалась. На початку 70-х років ХІХ століття в Російській Імперії було ініційовано створення таких установ, які б неупереджено вирішували спори, що виникають в управлінських справах. Вони успішно працювали в кожній губернії, а функції найвищого органу адміністративної юстиції належали Сенату [2, с. 52]. На науковому рівні вказується на те, що в XVIII столітті, а також у першій, а інколи й у другій половині XIX століття процесуальні норми включались в матеріальні кодекси у вигляді особливих частин або глав, а остаточний розподіл матеріальних та процесуальних законів у царській Росії було здійснено Судовими статутами, запровадженими в 1864 році [2, с. 52]. Під час судової реформи 1864 року в Росії активно використовувались основні ідеї адміністративної юстиції Пруссії та Франції, і як наслідок, відбулось відокремлення судової влади від адміністративної, створено міські та земські органи місцевого самоврядування, та поставлено питання про судовий контроль за діяльністю вказаних органів міської і земської адміністрації [8, с. 94]. Як відзначає Я.С. Угленко, все вищезазначене ще не становило собою юридичний процес у теперішньому розумінні, адже формування адміністративного процесу, під яким мається на увазі порядок діяльності державних органів із розгляду суперечок, що виникають під час вирішення індивідуальних адміністративних справ, а також із застосуванням заходів адміністративного примусу було здійснено вже в ХХ столітті [2, с. 52]. У 70-90 роках ХІХ століття у кожній губернії Російської імперії, у тому числі і на території сучасної України, функціонували інституції, створені для розгляд скарг приватних осіб на міські, земські та інші місцеві органи влади - судово- адміністративні «присутствія». У кожній губернії було створено приблизно по 10-14 «присутствій», які розглядали скарги і виносили по них рішення згідно із конкретною спеціалізацією (наприклад, «присутствія» по міських і земських справах, по фабричних справах, по селянських справах, по військовій повинності, по промисловому податку тощо) [9, с. 111; 8, с. 95]. На науковому рівні губернські «присутствія» в Російській імперії розглядаються як місцеві органи державного управління, наділені правом здійснювати правосуддя із розгляду скарг приватних осіб на органи влади на місцях [8, с. 95]. Хоча «присутствія» не були адміністративними судами, адже в їхньому складі переважали бюрократичні діячі, а під час самого процесу при розгляді скарг жителів губернії були відсутні такі принципи, як публічності і змагальності, втім адміністративної скарги такими органами все ж розглядались. Тобто, із однієї сторони, функціонування даних органів не відобразилось на розвитку адміністративного судочинства, втім їх функціонування є важливим етапом генезису справ в адміністративному судочинстві.

Наступним кроком у розвитку інституту адміністративної юстиції в Росії стали плани на реформування державного управління на початку XX столітті.

В 1904 році було прийнято рішення про передачу на розгляд Особливої наради питань створення адміністративних судів і реформи Сенату. Проте в результаті проведених реформ 1904 року адміністративні суди так і не були створеними [2, с. 53]. Варто звернути увагу на те, що на основі західноєвропейських демократичних ідей 26 грудня 1916 року на законодавчому рівні було здійснено спробу закріпити за Сенатом риси судової організації, як гілки судової влади, а також було закріплено принцип незмінності сенаторів, здійснено обмеження впливу Міністра юстиції на вирішення адміністративних справ, а в сенатському судовому процесі було запроваджено засади змагальності, публічності та усності. Разом із тим, даним законом було запроваджено і значне обмеження юрисдикції Сенату щодо ряду державних установ [8, с. 95]. Згідно із Положенням від 30 травня 1917 року, судову владу по адміністративних справах було передано адміністративним суддям, окружним судам та Сенату. Відповідно до приписів цього документа процедура розгляду і вирішення спорів визначається у Статуті цивільного судочинства з урахуванням особливостей, встановлених Положенням. Втім, прогресивні плани Тимчасового уряду не були повністю втілені в життя, адже нова радянська влада одним з своїх перших декретів виключила можливість подальшого реформування адміністративної юстиції Росії згідно з приписами Положення [10, с. 106]. А отже, станом на 1917 рік на українських землях в складі Росії все ще не функціонували адміністративні суди, а розгляд адміністративних справ здійснювався мережею установ, яка складалась із Сенату, як центрального органу, та губернських прісутствій.

На території Західної України, яка перебувала у складі Австрійської імперії в досліджуваний період вже існували адміністративні суди. Так, після революції 1848 року в Австрії було проведено ряд державно-правових реформ, спрямованих на підпорядкування державно-правових інституцій монарху. Втім монарх Австрії був змушений прийняти знайти компромісне рішення у протистоянні між прихильниками централізму в державно-правовому устрої та прихильниками національно-автономічного адміністративного і самоврядного устрою на основі федералізму, в результаті чого було підписано угоду між Австрією й Угорщиною та прийнято Конституцію 1867 року в результаті чого Австрію було перетворено на дуалістичну монархію [11, с. 86]. Дана Конституція безпосередньо відобразилась на організації судоустрою в новоствореній монархії, в результаті чого судові органи були проголошені незалежними і самостійними у здійсненні своєї судової влади та відокремлені від адміністрації [12, с. 220]. Це стало першим поштовхом до формування в державі адміністративного судочинства, адже як наслідок, в Законі від 22 жовтня 1875 року було визначено склад, компетенцію, порядок діяльності вищого адміністративного суду (Verwaltungsgerichthof), заснованого раніше на основі законів, прийнятих в 1868 році (з прийняттям даних законів в 1868 році на Буковині розпочався процес організації повітових судів (Bezirksgerichte)), які були судами першої інстанції. Суди в столицях коронних земель, у тому числі й Чернівцях, отримали назву «цісарсько-королівських земельних (крайових) судів», і до їх компетенції входила судова перевірки адміністративних розпоряджень, тобто розгляд адміністративних справ. Судді наділялись компетенцією перевіряти розпорядження міністерств та місцевих органів самоврядування, та оголошувати їх недійсними, у разі, якщо вони суперечили одному з законів, або не мали належної форми оприлюднення [12, с. 220-221]. Вже в наступному столітті, а саме в 1914 році було здійснено спробу запровадження спеціалізованого адміністративного суду, а саме крайового адміністративного трибуналу в Г аличині, втім дана спроба не була реалізована через початок Першої світової війни [13, с. 139; 8, с. 96-97]. Тобто, система адміністративного судочинства на українських землях у складі Австрійської імперії суттєво відрізнялась від такої ж системи в Російській Імперії. Варто звернути увагу на те, що на території Західної України адміністративні справи розглядались адміністративними судами, тобто система розгляду справ в адміністративному судочинстві відповідала найпрогресивнішим європейським зразкам, а також вже на той момент була наближеною до сучасної.

Тож, історію розгляду справ в адміністративному судочинстві варто поділити на декілька етапів. Перший етап охоплює другу половину XVIII століття - перші сімнадцять років ХХ ст. У цей період Україна перебувала у складі Російської та Австрійської імперій, де адміністративно-правові спори по першій інстанції вирішувались змішаними губернськими присутствіями, до складу яких входили чиновники та представники дворянського, земського і міського самоврядування, Сенатом, а на Західноукраїнських землях - адміністративними судами.

Висновки

Підсумовуючи здійснений аналіз, дійдемо до висновку, що період XVIII - 1917 рік є першим етапом генезису справ в адміністративному судочинстві. Він характеризується наступними особливостями:

1) у період до XVIII століття на українських землях приймались нормативно-правові акти, які встановлювали норми, близькі за змістом до адміністративних, втім ні адміністративного судочинства, ні адміністративного права в той час не існувало, а розгляд адміністративних справ не відбувався;

2) генезис справ в адміністративному судочинстві у XVIII - XIX століттях доцільно розглядати у контексті перебування українських земель у складі Австрійської та Російської імперій;

3) на українських землях в складі Російської імперії в зазначений період ще не функціонували адміністративні суди, втім було створено мережу установ, які розглядали адміністративні справи;

4) на території Західної України, яка перебувала у складі Австрійської імперії, вже існували адміністративні суди, які, відповідно, і розглядали адміністративні справи.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1.Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів. Закон України від 03.10.2017 № 2147^Ш // Відомості Верховної Ради (ВВР). - 2017. - № 48. - Ст 436.

2.Угленко Я. С. Генезис становлення судового рішення в адміністративному процесі / Я. С. Угленко // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ. - 2013. - № 4. - С. 49-56.

3.Адміністративна юстиція. Адміністративне судочинство: навч. посіб. / Т О. Коломоєць, Г Ю. Гулєвська, Р В. Сінєль- нік, І. О. Сквірський; [за заг. ред. Т О. Коломоєць, Г Ю. Гулєвської]. - К.: Істина, 2007. - 152 с.

4.Адміністративне судочинство України : підруч. / [за ред. О. М. Пасенюка]. - К. : Юрінком Інтер, 2009. - 672 с.

5.Жушман М. Генезис і сучасний стан адміністративної юстиції України / М. Жушман // Підприємництво, господарство і право. - 2016. - № 8. - С. 105-109.

6.Чаку Є. В. Становлення і розвиток адміністративного судочинства в Україні (від існування Київської Русі до здобуття незалежності) / Є. В. Чаку // Форум права. - 2011. - № 4. - С. 801-806.

7.Бондаренко А. А. Розвиток адміністративного судочинства в Україні / А. А. Бондаренко // Форум права. - 2012. - № 4. - С. 118-124.

8.Ониско, Р В. Історичний аналіз становлення адміністративного судочинства на території сучасної України. Науковий погляд на розвиток адміністративної юстиції в історичному контексті [Текст] / Р В. Ониско // Науковий вісник Ужгородського національного університету: Серія: Право / гол. ред. Ю.М. Бисага. - Ужгород: Видавничий дім «Гельветика», 2014. - Вип. 24. Т 3. - С. 94-99.

9.Шостенко О.І. Адміністративна юстиція України в складі Російської імперії / О.І. Шостенко // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. - Одеса, 2002. - С. 111.

10.Писаренко Н.Б. Історія розвитку адміністративної юстиції в Україні / Н.Б. Писаренко // Державне будівництво та місцеве самоврядування. - Х. : Право, 2002. - Вип. 4. - С. 104-112.

11.Мацькевич М. Правове становище Галичини у складі Австрії та Австро-Угорщини (1772 - 1918) / М. Мацькевич // Вісник Львівського університету. Серія юридична. - 2001. - Вип. 36. - С. 84-89.

12.Никифорак М.В. Буковина в державно-правовій системі Австрії (1774 - 1918 рр.). / М.В. Никифорак - Чернівці : Рута, 2004. - 384 с.

13. Кульчицький В., Бойко І. Система судових органів Галичини у складі Австро-Угорщини / В. Кульчицький, І. Бойко // Право України. - 2000. - № 11. - С. 137-139.

Размещено на Allbest.ru