Еволюція розуміння правового статусу корінних народів у рамках українського законодавства

Еволюція розуміння правового статусу корінних народів у рамках українського законодавства

Опанасенко Антон Миколайович,

Основна частина

Станом на сьогодні Україна є багатоетнічною державою, в межах державного кордону якої, окрім значної кількості національних меншин, проживає щонайменше три корінних народи: кримські татари, караїми та кримчаки. Збереження ідентичності та самобутності цих народів вимагає вжиття низки заходів, спрямованих на їх охорону та захист, як колективних суб'єктів права, що володіють спеціальним правовим статусом. Представництво таких народів, у свою чергу, має забезпечити їх розвиток та вільну можливість формулювати свої вимоги щодо забезпечення власних прав та захисту власних інтересів.

На жаль, станом на сьогодні, законодавство України у сфері забезпечення реалізації прав корінних народів та їх представництва залишає бажати кращого. 2014 року лише кримськотатарський народ було визнано корінним на законодавчому рівні, хоча таке визнання мало лише декларативний характер. Якісні зміни потребують прийняття цілого масиву нормативно-правової бази та навіть внесення змін до Конституції України, про що неодноразово зазначалося низкою владних суб'єктів, зокрема, Президентом України.

Наскільки відомо, процес врегулювання правового статусу корінних народів України є тісно переплетений із процесом підготовки та внесення змін до Розділу Х Конституції України, який наразі триває. З огляду на це, не можна недооцінювати важливість врахування як міжнародного законодавства у сфері захисту прав корінних народів, так і позитивного досвіду зарубіжних країн.

Метою роботи є визначення стану законодавчого регулювання правового статусу корінних народів із урахуванням історичної ретроспективи даної проблематики протягом існування незалежної України та з'ясування подальших перспектив розвитку даного питання.

Для досягнення мети дослідження було сформульовано наступні задачі:

1. Проаналізувати процес розвитку проблематики корінних народів у рамках українського законодавства, починаючи із 1991 року.

2. Дослідити сучасний стан правового регулювання проблематики корінних народів в Україні.

3. Визначити основні тенденції та перспективи розвитку даної проблематики у рамках вітчизняного законодавства.

Хоча в межах вітчизняної правової теорії дана проблематика не є достатньо вивченою, все ж таки варто відзначити праці таких українських науковців, як: Б. Бабі - на, І. Лопушинського, І. Кураса та інших. Нормативно правову основу дослідження здебільшого складають чинні нормативно-правові акти України, зокрема Декларація прав національностей України, Закон України «Про національні меншини» та Конституція України, а також проекти Законів «Про корінні народи України» та «Про статус кримськотатарського народу в Україні».

Згідно зі статтею 11 Конституції України, держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин в Україні [7]. Розуміння категорії «корінний народ» в українських правових та політичних реаліях, проте, нараз не є конкретизованим та є предметом низки дискусій, які у значній активі - зизувалися, зокрема, після окупації Криму Російською Федерацією навесні 2014 року. Станом на сьогодні правова дефініція даного поняття відсутня в межах національного законодавства, будучи такою, що може породжувати правові наслідки в Україні виключно внаслідок її включення до міжнародних нормативно-правових актів [1, 6]. Також варто наголосити, що такими міжнародно-правовими актами є лише ті, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, про що зазначає стаття 9 Конституції України.

У рамках дослідження перш за все варто здійснити аналіз конституційних положень, що містять згадки про корінний народ із метою виокремлення закладених у даних положеннях ідей та принципів, що в подальшому можуть слугувати основою законотворчої та законодавчої діяльності, адже згідно зі статтею 8 Конституції, даний нормативно-правовий акт має найвищу юридичну силу, а закони та інші нормативно-правові акти приймаються на її основі і повинні відповідати їй [7].

У статті 11 Конституції згадуються три колективні суб'єкти права, розвиткові яких держава зобов'язується сприяти: українська нація, корінні народи і національні меншини. У розділі 1 було розглянуто, а також в міру можливості розмежовано, дані поняття з огляду на теоретичні та міжнародно-правові орієнтири, проте в даному випадку варто власне зосередитися на рецепції розуміння понять у рамках вітчизняного законодавства. Із положень випливає, що національні меншини та корінні народи розмежовуються як дещо різні та окремі групи осіб. Підставою виділення із усього загалу громадян України даних груп є притаманні їм особливості, які в даному випадку позначаються терміном «самобутність».

Як бачимо, у визначенні корінних народів та національних меншин Конституція України притримується підходу, який класифікує відповідні групи крізь призму притаманних їм ознак. Зокрема, в Основному Законі виділяються чотири групи таких ознак:

1) етнічні;

2) культурні;

3) мовні;

4) релігійні.

Окремі суперечності також постають із вживання понять української нації та Українського народу. В Преамбулі до Конституції зазначається, що Український народ є сукупністю громадян України всіх національностей. У той же час вказується, що проголошення незалежності України є наслідком реалізації українською нацією, усім Українським народом права на самовизначення. Співвідношення понять української нації та Українського народу не є таким, що чітко випливає із тексту документу. З одного боку, немає жодних сумнівів, що представники національних меншин та корінних народів є частиною Українського народу, оскільки дані особи є громадянами України.

Дещо складнішим є визначення поняття української нації в рамках його розуміння в Конституції. Дане поняття може вживатися як синонім Українського народу, що є цілком логічним із позиції громадянського розуміння нації, основи якого було закладено ще Великою французькою революцією. Характеристика Українського народу як нації є також доречною через факт здобуття українцями власної державності, оскільки, реалізувавши власне право на самовизначення відповідним шляхом, українці стали нацією, чого не можна говорити про так звані бездержавні народі. Державність у даному випадку слугує критерієм класифікації націй та народів.

Оскільки політична нація за своєю природою є поліетнічною спільнотою, передбачається також належність до неї осіб - громадян держави, які мають відмінне від більшості, або так званої титульної чи державотворчої групи, етнічне походження культуру, мову та релігію [16]. Стаття 11 Конституції, в свою чергу, відокремлює українську націю від національних меншин та корінних народів, схиляючись до етнічного її розуміння, оскільки особи іншого походження таким чином вважаються представниками інших двох спільнот [7].

Отже, не дивлячись на певну суперечність та незрозумілість вживаних Основним Законом термінів, все ж таки маємо змогу визначити певні орієнтири щодо розуміння в рамках українського законодавства досліджуваних у статті понять. По-перше, корінні народи та національні меншини є групами осіб, яким притаманні певні ознаки, які відрізняють їх від більшості населення. По-друге, українська нація розглядається як більшість (етнічна або культурна) населення. По-третє, із положень статті випливає висновок про множинність таких спільнот, перелік їх, проте, не наводиться. По-четверте, право на самовизначення в межах Конституції згадується виключно в аспекті його реалізації Українським народом та українською нацією, наявність такого права у корінних народів та національних меншин не врегульовано [12]. По-п'яте, поняття корінних народів та національних меншин не ототожнюються, їх існування в Україні закріплено на конституційному рівні. Таким чином, можна дійти висновку про свого роду структуру українського народу як цілісної системи, яка складається із етнічної або культурної більшості, представленої українською нацією, та меншості, представленої двома видами спільнот: національними меншинами та корінними народами.

Згідно з частиною 3 статті 92 Конституції України, права корінних народів та національних меншин визначаються виключно законами України. Як бачимо, Основний закон вже вдруге розмежовує дані поняття, хоча й поки що лише на декларативному рівні [3].

Для визначення правового статусу двох останніх груп варто звернутися до спеціалізованого законодавства України в даній сфері, котре хоча за рівнем конкретизації прав не є достатнім, проте все ж таки закладає певні основи колективної правосуб'єктності досліджуваних спільнот, будучи змістовним потенційним фундаментом продуктивної законотворчої діяльності у подальшому.

У першу чергу, варто згадати Декларацію прав національностей України від 1 листопада 1991 року. Даний нормативно-правовий акт став першим кроком забезпечення етнонаціональної політики незалежної України, заснованої, згідно з його положеннями, на принципах свободи, рівноправності, гуманізму та соціальної справедливості. Корінні народи в рамках Декларації не згадуються, замість них у тексті фігурують такі поняття, як «народ» та «національна група», які в подальшому згадуються чинним законодавством як національні меншини [18].

Загалом, Декларацією проголошуються класичні права, належні національним меншинам, такі права мають інклюзивний характер, забезпечуючи недискримінацію осіб за етнічною, релігійною чи культурною ознаками, підтверджуючи правовий статус громадян України представників меншин [15]. Переважно індивідуальний характер реалізації цих прав свідчить про їх спрямованість на включення представників вищезгаданих груп до життя суспільства, проте без їх виокремлення в його межах. Спеціальні права, які здебільшого в світовій практиці надаються корінним народам як колективним суб'єктам права, згадуються побіжно лише у статті 2, яка передбачає і гарантує можливість існування національно-адміністративних одиниць, що можна розглядати як свого роду передумову для подальшого наділення певних груп осіб спеціальними правами [5].

Оскільки Декларація прав національностей України лише визначила принципи та базові засади недискримінації за національною ознакою, її положення вимагали конкретизації та деталізації. Саме із цією метою 25 червня 1992 року було прийнято Закон України «Про національні меншини в Україні», який згідно з його преамбулою прийнято із метою реалізації положень Декларації, а також міжнародних зобов'язань України. Стаття 3 Закону визначає національні меншини, як групи громадян України, які не є українцями за національністю, виявляють почуття національного самоусвідомлення та спільності між собою [11]. Із вищезазначеного випливає висновок, що корінні народи законодавець також відносить до національних меншин, оскільки відмінність етнічного походження, самоусвідомлення та почуття спільності є невід'ємними ознаками як національної меншини, так і корінного народу [8].

Більшість положень Закону конкретизує проголошені Декларацією принципи, наголошуючи на тих правах, реалізація котрих є в особливій мірі важливою для представників національних меншин, або ж конкретизує антидискримінаційні засади публічного порядку в Україні. Розвиваючи вже згадану в Рамках Декларації прав національностей України, концепцію, Законом статтею 6 гарантується право на національно-культурну автономію, яка здебільшого стосується мовної та культурної сфер [16]. Даного роду автономію не слід розглядати власне як автономію у звичному розумінні даного поняття, оскільки її існування не передбачає жодних владних та представницьких повноважень, а також участі у процесі прийняття рішень та управлінні державними та суспільними справами національними меншинами як окремими колективними суб'єктами права [2].

Вищезгадані права також є такими, що характеризуються індивідуальною формою реалізації та не виходять за межі прав, властивих решті громадян України, будучи, як уже зазначалося, інклюзивними або такими, що спрямовані на включення осіб, що належать до меншин, до суспільних процесів. Ексклюзивних прав, у даному випадку таких, які надаються лише представникам меншини, будучи виключними та такими, що спрямовані на певне виокремлення та надання спеціального правого статусу відповідній спільноті, Закон не проголошує [9].

Наступним кроком щодо закріплення правового статусу корінних народів у межах українського законодавства стало прийняття Конституції України 28 червня 1996 року, хоча конституційні положення в даній сфері потребують деталізованого тлумачення та прийняття відповідного спеціального законодавства на їх виконання через їхню стислість та певну побіжність застосування досліджуваної в рамках статті категорії. Окрім двох вищезгаданих положень, а саме статті 11 та статті 92, Основний Закон містить ще одну згадку про корінні народи. Статтею 119 Конституції України, зокрема, вказується, що в місцях компактного проживання корінних народів та національних меншин, місцевими державними адміністраціями забезпечується виконання програм національно-культурного розвитку таких груп.

Протягом наступних майже вісімнадцяти років у рамках законодавчих процесів в Україні питання корінних народів не піднімалося. Варто також зазначити, що 2007 року під час голосування в ООН щодо Декларації про права корінних народів Україна утрималась від голосу [4]. Причиною такої позиції стали положення статті 3 даної Декларації, згідно з якою корінним народами надається право на самовизначення та вільне встановлення власного політичного статусу, що, на думку представництва України в ООН, розглядалось як дещо проблематичне і небажане з огляду на цілу низку обов'язків, покладених на держави, щодо забезпечення вищезазначених прав [13]. Також окремі складнощі спричиняла відсутність єдиного визначення поняття корінного народу в рамках національного та міжнародного законодавства.

Докорінні зміни в даному аспекті відбулися у березні 2014 року у зв'язку із анексією Російською Федерацією території Автономної Республіки Крим та збройною агресією проти України. Актуальність закріплення правового статусу корінних народів стала прямим наслідком окупації тих територій України, в межах яких проживає переважна більшість груп, які можуть претендувати на статус корінного народу, з одного боку, а з іншого боку - історично походять із територій, що були анексовані [14]. До таких груп у даному контексті можемо віднести кримських татар, караїмів та кримчаків. Два останні народи є малочисельними, зокрема чисельність караїмів не перевищує 2 000 осіб, представники даного народу історично розселені майже рівномірно в межах усієї території України, хоча і сформувалися як окрема група на території Криму. Чисельність кримчаків взагалі не перевищує 400 осіб. Кримські татари ж, навпаки, складають значну часку населення півострова (12,03% або 143 433 осіб згідно з даними Всеукраїнського перепису населення 2001 року), протягом тривалого часу відстоювали (та досі відстоюють) право на самовизначення в межах історичної Батьківщини.

20 березня 2014 року у відповідь на пряму військову агресію та окупацію Росією Криму, що супроводжувалося цілою низкою порушень прав людини та у значній мірі стосувалося саме представників кримськотатарського народу, Верховною Радою України було прийнято Постанову «Про Заяву Верховної Ради України щодо гарантії прав кримськотатарського народу у складі Української Держави». Даним документом Верховна Рада заявила про свою підтримку Декларації ООН про права корінних народів та підтвердила свою відданість принципам міжнародного права, визначеним Статутом ООН, Міжнародним пактом про економічні, соціальні і культурні права, Віденською декларацією та Програмою дій від 25 червня 1993 року. Варто зазначити, що стаття 2 останнього документу також проголошує право народів на самовизначення.

Дану Постанову можна охарактеризувати як свого роду перелік гарантій та зобов'язань України щодо кримськотатарського народу як невід'ємної частини Українського народу, історичну батьківщину якого було окуповано агресором [17].

У статті 1 документу кримськотатарський народ визнається корінним народом, якому Україна гарантує збереження та розвиток етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності. Статтею 2 гарантується захист та реалізація права кримських татар на самовизначення в рамках України, тобто внутрішня форма самовизначення. Решта положень Постанови стосуються визнання Меджлісу кримськотатарського народу та Курултаю відповідно до виконавчих та вищих представницьких органів кримськотатарського народу, закріплення його дорадчої та консультативної ролі у процесі розробки законодавства з питань, що стосуються кримських татар. Кабінету Міністрів України, згідно з даним актом, Верховною Радою доручається розробити механізми взаємодії між органами виконавчої влади та Меджлісом, а також подати проекти законів та інших нормативно-правових актів щодо визначення та закріплення правового статусу корінного народу за кримськотатарським народом [10].

Постанова стала першою безпосередньою спробою законодавчого закріплення особливого правового статусу корінного народу, визнання його колективним суб'єктом права та наділення даного народу відповідним комплексом прав, спрямованих на його збереження як окремої групи. Надалі процес правового регулювання питань, пов'язаних із корінними народами, можна розглядати як де-факто процес правового регулювання питань, пов'язаних із кримськотатарським народом.

Станом на сьогодні існує два альтернативні законопроекти, якими пропонується вирішити питання правового статусу кримськотатарського народу: один носить загальний характер, інший - спеціальний. Два дані проекти є дещо взаємовиключ - ними, оскільки передбачають різні шляхи врегулювання кримськотатарського питання та обсягу наданих народові прав. Під загальним характером мається на увазі спрямованість законопроекту на врегулювання статусу корінних народів взагалі, під спеціальним - його націленість виключно на кримських татар як найчисельніший корінний народ України. Безумовно, обидва дані документи слід розглянути в межах дослідження, проаналізувавши їх особливості та перспективи.

Почати варто із спеціального законопроекту щодо правового статусу власне кримськотатарського народу. Проект Закону носить назву «Про статус кримськотатарського народу в Україні», будучи зареєстрованим у Верховній Раді України 4 квітня 2017 року під номером 6315 групою народних депутатів України. Слід зазначити, що до складу групи увійшли такі знакові для кримськотатарського народу персоналії, як Уповноважений Президента України у справах кримськотатарського народу, Перший Голова Меджлісу кримськотатарського народу, колишній політв'язень та дисидент, правозахисник, один із чільних провідників кримськотатарського політичного руху Мустафа Джемілєв та чинний Голова Меджлісу кримськотатарського народу Рефат Чубаров. На даний момент законопроект опрацьовується в комітетах Верховної Ради.

Як уже зазначалося, вищеописаний законопроект не є єдиним документом, що має на меті врегулювати правовий статус корінних народів України, зокрема кримськотатарського. Наразі підготовано ще один проект Закону, яким закріплюється правове регулювання у сфері реалізації прав корінних народів. Законопроект відомий під назвою проект Закону «Про корінні народи України»

Даний документ підготовано громадськими та академічними середовищами, зокрема, одним із його авторів є колишній Представник Президента України в Автономній Республіці Крим Борис Бабін. Значне сприяння у підготовці законопроекту також було надано Кримськотатарським ресурсним центром на чолі із Ескендером Барієвим. Під час його підготовки було враховано рекомендації та думки представництва Постійного форуму ООН з питань корінних народів. Законопроект було презентовано представникам корінних народів світу, Незалежним експертам і представникам держав на черговій сесії Експертного механізму ООН із прав корінних народів у липні 2016 року. Крім цього, документ було представлено на щорічній Нараді ОБСЄ з огляду імплементації зобов'язань у людському вимірі у вересні 2016 року. Під час проведення обох вищезазначених заходів законопроект отримав схвальні відгуки з огляду на його комплексний характер, високий рівень конкретизації правового регулювання та врахування інтересів двох інших корінних народів Криму, окрім кримських татар: караїмів та кримчаків.

Підсумовуючи, варто зазначити, що врегулювання конституційно-правового статусу корінних народів України, зокрема кримськотатарського, нерозривно пов'язане із процесом підготовки внесення змін до Розділу Х Конституції України. Зокрема, під час свого виступу на заходах, присвячених Дню пам'яті жертв геноциду кримськотатарського народу 18 травня 2018 року, Президент України Петро Порошенко зазначив, що протягом останнього року робочою групою, яка була створена Конституційною комісією, було сформульовано цілу низку пропозицій щодо змін до Конституції України, а саме розділу Х. Найважливішою із пропозицій, на думку Президента, має стати закріплення на рівні Основного Закону права кримськотатарського народу на самовизначення шляхом створення національно-територіальної автономії у складі України та його визнання корінним народом і джерелом особливого статусу Кримської автономії. Також, за його словами, для якомога ширшого гарантування реалізації права кримських татар на самовизначення, окремим Законом України буде визначено порядок та особливості обрання народних депутатів України - представників кримськотатарського народу. Подібну позицію Президент України висловив також у своєму листі до конференції делегатів Курултаю кримськотатарського народу VI скликання 12 листопада 2018 року, наголосивши, що готовий виступити в якості автора законодавчої ініціативи.

Література

Размещено на Allbest.ru