Механізми державно-приватного партнерства у сфері інфраструктури: досвід держав ЄС

Джерело: за даними [11].

державний приватний партнерство інфраструктура

За даними Світового банку в Україні рейтинг ДПП за різними напрямки оцінки ефективності становить [12 -13]: 1) підготовка 61; 2) закупки 51; 3) управління контрактами 66; 4) незатребувані пропозиції 75. Це означає, що в на усіх стадіях реалізації ДПП існують проблемні питання, які потребують вивчення напрямків вирішення.

В Україні можна виділити чотири цикли розвитку механізмів фінансування ДПП: 1992-2000 роки, 2001-2010 роки, 2011-2015 роки, з початку 2016 рік - новий цикл, що характеризується відновленням фінансування проектів ДПП у 2018 -2019 роках та висхідною динамікою після значного спаду у 2016 -2017 роках [12]. Механізми ДПП в Україні за умови їх ефективності зумовлюють низький рівень державного фінансування об'єктів інфраструктури в майбутні періоди, нагромадження валового капіталу внаслідок реалізації проектів зумовлює низький рівень державного фінансування інфраструктури в майбутньому, в Україні переважає приватна форма нагромадження капіталу, що означає зосередження у руках приватних інвесторів інфраструктури після завершення проектів ДПП. Нагромаджений капітал внаслідок реалізації проектів ДПП призупиняє активність приватних інвесторів та рівень їх участі в розвитку інфраструктури України.

Незважаючи на наявність усталеної та ґрунтованої на європейських стандартах нормативно-правової бази, упродовж останнього часу так й не вдалося досягти суттєвих зрушень у запровадженні державно-приватного партнерства в Україні. Фахівці наголошують, що основними чинниками, які обмежують прагнення приватного інвестора здійснювати капіталовкладення у інфраструктуру, є критична залежність сфери бізнесу від політичної кон'юнктури, високий рівень корумпованості органів публічної влади, відсутність незалежної системи судочинства та кримінальної юстиції загалом, неефективність системи державного та муніципального управління, низькі доходи населення, які визначають його високу чутливість до зміни рівня тарифів, високий ступінь невизначеності стану основних фондів, що передаються в управління приватному бізнесу, неефективна тарифна політика тощо. Як наслідок, державно-приватне партнерство достатнього розвитку в Україні не набуло, прикладів успішних інвестиційних проектів на принципах державно-приватного партнерства на сьогодні замало.

У дослідженні Ітман Г. В. [2] проведено оцінку досвіду реалізації ДПП в Південній Африці та визначено, що в країні діють відповідні політики, закони і правила, що стосуються державно-приватного партнерства. Разом з цим, повинні бути створені належна структура і методологія реалізації ДПП, які потребують часу та є складними в реалізації. Подібний досвід існує в Україні: проекти передбачено реалізувати протягом 25-50 років, а основна форма реалізації - змішана. Участь уряду залишається важливою, проте в Україні участь уряду зводиться до розробки та оцінки проекту, відсутній ефективний контроль та фінансування, що означає відсутність поділу ризиків фінансування. Тому важливе значення при реалізації ДПП мають точні, чіткі договірні угоди між сторонами. Обробка ризиків, поділ ризиків і величина ризиків повинні бути уточнені з узгодженням того, в якій підсистемі існують ризики. Фінансова життєздатність, співвідношення ціни і якості, фінансові вигоди для ключових гравців приватного сектора не підлягають обговоренню. Для вирішення подібних проблем в Україні, необхідна наявність відповідного законодавства для реалізації ДПП, в той час як двома іншими важливими елементами є економічні обставини і належне виконання проекту. Беручи до уваги всі ці фактори, сфера інфраструктури може тільки виграти від успішно узгоджених і реалізованих ДПП [2].

У багатьох країнах існує подібна проблема реалізації ДПП - обмеження державних коштів, доступних для розвитку інфраструктури, що змушує уряди пропонувати підприємствам приватного сектора укладати довгострокові договірні угоди про фінансування, будівництво та / або експлуатацію капіталомістких проектів. Для державного закупівельника існує очевидна потреба в забезпеченні оптимального співвідношення ціни і якості. Для спонсорів проекту такі підприємства характеризуються низьким капіталом в механізмі проекту і залежністю від прямих доходів для покриття операційних та капітальних витрат, а також обслуговування боргового фінансування, що надається банками і іншими фінансовими установами. Оцінка ризиків складна і вимагає аналізу з різних точок зору організаціями державного і приватного секторів [14].

Науковий і практичний інтерес до використання механізмів ДПП обумовлений визначенням того, чи виконують виконавці проекти та обіцянки, або ж причини невиконання. Від інвестицій в ДПП можуть виграти або програти кілька сторін, а не тільки приватні і державні підприємства, які об'єднують активи для виробництва і надання послуг. З одного боку, платники податків є основними зацікавленими сторонами в результатах ДПП. Одними з факторів, які заслуговують на дослідження, є вивчення того, чи впливає різний розподіл повноважень щодо прийняття рішень і ризиків на ймовірність досягнення обома сторонами виграшного результату. Деякі з тих же чинників, які впливають на використання механізмів ДПП, наприклад характеристики товару або послуги, які будуть надаватися, також можуть впливати на ймовірність успіху. Визначення факторів, що впливають на успіх чи невдачу, забезпечує важливі переваги для практичної реалізації, допомагаючи визначити, які кроки можуть бути зроблені політиками і практиками в межах реалізації ДПП.

На основі трьох тематичних досліджень ДПП в Ірландії (у галузі водопостачання та соціальної інфраструктури), Рівз Е. [15] аналізує, чи забезпечують проекти ефективне співвідношення ціни і якості, що є основним результатом ДПП. За його оцінкою, ДПП в Ірландії не виправдали очікуваної розрахункової ефективності. Ймовірність успішних результатів виконання ДПП визначається декількома факторами, зокрема, конкурентним ринком для даної послуги, належною формою контракту, забезпеченням передачі ризиків і високим рівнем відповідальності між постачальником послуг і громадянами, які отримують послугу. Фундаментальним рушійним фактором успіху ДПП є консультації та участь ключових зацікавлених сторін в партнерстві.

Дослідження Мартінеса-Лакамбра М. [16], практикуючого виконавця ДПП, дає експериментальний погляд на успішність реалізації проектів. Фінансова віддача не є єдиною метою реалізації ДПП, але залучення приватних партнерів може забезпечити більшу гнучкість та можливості, недоступні державному секторі. Однак такі висновки узгоджуються з основним висновком Рівз Е. [15] про те, що успіх, який визначається співвідношенням ціни і якості, гнучкістю або підвищеною якістю, є функцією істинного партнерства між державними і приватними партнерами, в якому обидва беруть активну участь у виконання спільних завдань.

Хоча взаємозв'язок між передачею ризику і ступенем приватної участі в ДПП викликала відповідний інтерес серед урядів і державних агентств [17], науковий емпіричний аналіз факторів, що запускають використання механізму ДПП, зазвичай обмежувався подвійністю державної і приватної форм надання послуг. Різноманітність ДПП в залежності від рівня передачі ризику і ступеня участі приватного сектора набагато більша, ніж просто рішення «так / ні».

Повторні переговори є ключовою характеристикою динаміки, пов'язаної з реалізацією проектів ДПП, оскільки угоди зазвичай бувають неповними, а терміни реалізації зазвичай тривалими. Енгель Е. [18] підкреслили, що фіксовані умови договорів накладають жорсткість, яка підриває можливість гнучкого пристосування угод до несподіваних умов зовнішнього середовища. Подібна проблема стосується інфраструктурних проектів в Україні, де терміни складають 25-50 років, мінливе законодавство та переважає змішана форма реалізації ДПП. Для вирішення проблем, пов'язаних з фіксованими термінами, ці автори запропонували механізм, заснований на контрактах зі змінним терміном, так звану «найменшу приведену вартість доходів». За допомогою поступок зі змінними термінами приватний партнер може отримувати дохід до досягнення загальної накопиченої дисконтованої суми. Потім угода закінчується, і інфраструктура / об'єкт передається уряду.

Де Рос Г. і Номбела Г. [19] включили операційні витрати для створення більш повної основи для механізмів ДПП зі змінними термінами, а Альбалате Д. і Бел Г. [20-21] показали, як змінні умови можуть забезпечити найкращі результати для використання ДПП на практиці. Хоча контракти зі змінними умовами значно скорочують необхідність в повторних переговорах, до сих пір такі угоди використовувалися дуже рідко.

Нарешті, ключовим питанням також є оцінка економічних результатів, які забезпечуються в ході розробки та оцінки ефективності проектів ДПП. Відтак, в Україні не всі розглянуті інфраструктурі проекти оцінюють фінансові ризики реалізації в кількісному вираженні, не визначено розподілу ризиків між державним та приватним сектором.

Важливий прогрес був досягнутий в теоретичному аналізі фінансування ДПП, а в літературі доступні цікаві тематичні дослідження конкретних форм реалізації ДПП. Однак варто зазначити, що є мало повноцінних робіт, де систематично і надійно проведено емпіричний аналіз результатів реалізації ДПП.

Висновки

Проведене дослідження дає змогу сформувати ряд важливих висновків. Зарубіжний досвід взаємодії органів влади та бізнесу в сфері реалізації інфраструктурних проектів в межах ДПП свідчить про ряд проблем, які характерні для України. По-перше, низький рівень державного фінансування об'єктів інфраструктури в майбутні періоди зумовлює передачу ризиків на приватний сектор. За відсутності поділу ризиків, чіткого контролю рівень участі приватного сектору та залучення інвесторів скорочується. Змішана форма реалізації ДПП та тривалі довгострокові терміни зумовлюють складність проектів. В Україні проекти передбачено реалізувати протягом 25 -50 років, а основна форма реалізації - змішана. Для ефективності реалізації доцільно розподілити ризики, повинні бути створені належна структура і методологія реалізації проектів ДПП, які потребують часу та є складними в реалізації. Фіксовані умови договорів накладають жорсткість, яка підриває можливість гнучкого пристосування угод до несподіваних умов зовнішнього середовища. Тому концепція гнучкості ДПП повинна бути інтегрована у взаємодію держави та бізнесу.