Визначення чинників, що негативно впливають на ефективність адміністративно-процедурної діяльності у сфері примусового виконання судових рішень

Размещено на http://www.allbest.ru/

Визначення чинників, що негативно впливають на ефективність адміністративно-процедурної діяльності у сфері примусового виконання судових рішень

Л.В. Крупнова,

д.ю.н., доцент,

Міжнародний економіко-гуманітарний університет ім. академіка СтепанаДем'янчука

Н.А. Литвин, д.ю.н., професор,

Університет ДФС України

Анотація

У статті досліджуються проблемні питання, пов'язані з визначенням чинників, що негативно впливають на ефективність адміністративно-процедурної діяльності у сфері примусового виконання судових рішень.

На підставі аналізу нормативно-правових актів, що стосуються реформування системи органів юстиції та судочинства, виокремлено чинники, що впливають на ефективність виконавчого провадження та його окремих процедур, зокрема: неефективність державного управління та непрофесійність влади; недосконалість методів і форм забезпечення виконання судових рішень та рішень інших органів; корумпованість влади; неможливість проведення виконавчих дій у населених пунктах, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, а також територіях, розташованих на лінії зіткнення; нерозвиненість механізмів міжнародного співробітництва у сфері виконання судових рішень та рішень інших органів. судовий юстиція адміністративний

Ключові слова: адміністративне судочинство, адміністративно-процедурна діяльність, виконавче провадження, примусове виконання судових рішень, суб'єкт владних повноважень, публічно-правовий спір, корупція, корупційні ризики.

Аннотация

Крупнова Л.В., Литвин Н.А. Определение факторов, негативно влияющих на эффективность административно-процедурной деятельности в сфере принудительного исполнения судебных решений

В статье исследуются проблемные вопросы, связанные с определением факторов, негативно влияющих на эффективность административно-процедурной деятельности в сфере принудительного исполнения судебных решений. На основании анализа нормативно-правовых актов, касающихся реформирования системы органов юстиции и судопроизводства, выделены факторы, влияющие на эффективность исполнительного производства и его отдельных процедур, в частности: неэффективность государственного управления и непрофессионализм власти; несовершенство методов и форм обеспечения исполнения судебных решений и решений других органов; коррумпированность власти; невозможность проведения исполнительных действий в населенных пунктах, на территории которых органы государственной власти временно не осуществляют свои полномочия, а также территориях, расположенных на линии соприкосновения; неразвитость механизмов международного сотрудничества в сфере исполнения судебных решений и решений других органов.

Ключевые слова: административное судопроизводство, административно процедурная деятельность, исполнительное производство, принудительное исполнение судебных решений, субъект властных полномочий, публично-правовой спор, коррупция, коррупционные риски.

V. Krupnova, N. A. Lytvyn. Identification of factors that negatively affect the effectiveness of administrative and procedural activities in the field of enforcement of court decisions

The article examines the problematic issues related to the identification of factors that negatively affect the effectiveness of administrative and procedural activities in the field of enforcement of court decisions.

Based on the analysis of normative legal acts related to the reform of the system of justice and judicial system, the factors influencing the efficiency of enforcement proceedings and its separate procedures are singled out, in particular: inefficiency of public administration and unprofessionalism of the government; imperfection ofmethods andforms of enforcement of court decisions and decisions of other bodies; corruption of power; the impossibility of carrying out executive actions in settlements on the territory of which public authorities temporarily do not exercise their powers, as well as in territories located on the line of contact; underdeveloped mechanisms of international cooperation in the field of enforcement of court decisions and decisions of other bodies.

Based on current practice and identified negative factors that affect the effectiveness of administrative and procedural activities in the field of enforcement of court decisions, it is proposed to promising means to improve the efficiency of administrative procedures of enforcement proceedings include the following:

- expanding the range of subjects of enforcement of jurisdictional decisions through the introduction of the institution ofprivate performers;

- strengthening of departmental control over the sphere of execution of decisions, which will enable operative detection and termination of non-fulfillment of own powers by authorized bodies or persons and response to such cases by relevant legislative and by-laws;

- establishing interaction of authorized bodies and persons representing the system of executive proceedings with local authorities (especially with regard to military-civil administrations and local self-government bodies, whose territorial communities live on the line of contact);

- intensification of international cooperation on the implementation of European standards for the execution of court decisions and decisions of other bodies;

- taking measures to prevent cases of corruption by public and private performers.

Key words: administrative proceedings, administrative-procedural activity, enforcement proceedings, enforcement of court decisions, subject of power, public-law dispute, corruption, corruption risks.

Метою цієї статті дослідження наукових підходів щодо визначення чинників, які негативно впливають на ефективність адміністративно-процедурної діяльності у сфері примусового виконання судових рішень.

Постановка проблеми. На сьогодні основним засобом захисту прав та інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин є адміністративне судочинство. Саме тому перспективи вдосконалення адміністративного судочинства в Україні тісно пов'язані з перспективами вдосконалення його принципів та процесуальної форми, що сприяє впровадженню додаткових гарантій фізичних і юридичних осіб на справедливий суд; подоланню роз'єднаності судової влади; забезпеченню оптимізації та уніфікації процедур здійснення правосуддя загальними та спеціалізованими судами на всіх його стадіях та в усіх інстанціях згідно з європейськими стандартами [1, с. 22]. Усе це потребує підвищення ефективності роботи публічної адміністрації та супроводжується необхідністю створення оптимальної системи контролю за її діяльністю, визначення принципів та форм реалізації уповноваженими суб'єктами своїх повноважень [2, с. 291]. Відповідно, система виконавчого провадження є невід'ємним елементом механізму захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб. Для ефективного виконання органами Державної виконавчої служби (далі - ДВС) своїх функцій вже були виділені чинники соціально-правового та організаційно-розпорядчого характеру, які негативно впливають на вказану вище діяльність, зокрема це корупція, неефективність державного управління, непрофесійність влади, недосконалість методів і форм забезпечення виконання судових рішень та рішень інших органів тощо [3, с. 174]. Разом з тим для покращання якості адміністративних процедур виконавчого провадження доцільно більш ширше виокремити чинники, що призводять до неефективності системи примусового виконання судових рішень та втрати довіри до неї пересічних громадян.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблемам теорії та практики виконавчого провадження, окремим аспектам реформування системи примусового виконання судових рішень, зокрема переходу до комбінованої системи виконавчого провадження, приділяли увагу О.В. Горбач, Б.М. Гук, Р.В. Ігонін, Р.С. Калінін, О.С. Клименко, С.П. Корнейчук, П.В. Макушев, Р.В. Миронюк, Н.Я. Отчак, А. І. Перепелиця, В.М. Притуляк, Г.В. Стаднік, С.Я. Фурса, О.З. Хотинська, В.В. Худенко, О.О. Чумак, С.В. Щербатюк, Є. О. Ятченко та інші вітчизняні й зарубіжні науковці. Віддаючи належне вищезазначеним фахівцям та результатам їх наукових досліджень, окремі питання, що стосуються чинників, які негативно впливають на ефективність виконавчого провадження, не знайшли свого остаточного вирішення і потребують додаткового вивчення, що зумовлює актуальність дослідження і є основою для наукових пошуків авторів та підготовки цих матеріалів.

Виклад основного матеріалу. Проаналізувавши нормативно-правові акти, що стосуються реформування системи органів юстиції та судочинства, виокремлено чинники, що впливають на ефективність виконавчого провадження та його окремих процедур, зокрема: неефективність державного управління та непрофесійність влади; недосконалість методів і форм забезпечення виконання судових рішень та рішень інших органів; корумпованість влади; неможливість проведення виконавчих дій у населених пунктах, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, а також територіях, розташованих на лінії зіткнення; нерозвиненість механізмів міжнародного співробітництва у сфері виконання судових рішень та рішень інших органів. Послідовно проаналізуємо кожний окремий чинник.

1. Неефективність державного управління та непрофесійність влади. Зазначаючи про неефективне управління у тій чи іншій сфері, передусім маємо на увазі недосконалість правового регулювання цієї сфери, адже саме на нормативно-правовому рівні фіксуються вихідні засади, порядок та умови здійснення управлінської діяльності, а також визначається правовий статус керуючого та керованого суб'єктів. Як слушно зазначає В.М. Соловйов, право, як продукт держави, відображає встановлений у суспільстві порядок і водночас установлює цей порядок. Сутністю правового регулювання державного управління є нормативне закріплення доцільних правил поведінки людей у відносинах щодо здійснення державної влади і управління. Взаємозв'язок і взаємодії, що виникають у цьому процесі, є предметною сферою правового регулювання відносин державного управління [4, с. 32].

Отже, доцільно припустити, що неефективність управління у сфері виконавчого провадження пов'язана з недосконалістю методу правового регулювання, який застосовується для врегулювання системи примусового виконання. Цей метод являє собою комплекс прийомів і способів формування й упорядкування реалізації державно- управлінських впливів на державно-правові інститути й елементи, суспільну свідомість, поведінку і діяльність у цій галузі [5, с. 95]. Вбачається, що внаслідок недосконалості цього методу управління конкретною сферою владно-розпорядчої діяльності стає неефективним, що насамперед відображається на результаті.

Негативний вплив цього чинника на ефективність адміністративних процедур виконавчого провадження полягає у недостатній визначеності механізмів здійснення адміністративних процедур (їх стадій); наявності неузгодженості щодо взаємодії органів примусового виконання з суб'єктами делегованих повноважень, сторонами та іншими учасниками правовідносин у сфері примусового виконання; недосконалості засобів державного управління вказаною сферою, зокрема механізмів контролю та нагляду; неузгодженості між законодавчими та підзаконними актами, у яких деталізовані питання виконання юрисдикційних рішень; абстрактному вираженні волі держави щодо питань примусового виконання рішень, тобто перманентності пріоритетів державної правової політики.

Непрофесійність влади, на нашу думку, є наслідком неефективності державного управління, оскільки влада не може забезпечити високий рівень професійності представників органів ДВС. Стосовно приватних виконавців, цей чинник поки що не варто використовувати, оскільки вони тільки починають свою діяльність і ми не можемо міркувати про їх непрофесійність. Судова практика щодо непрофесійних дій державних виконавців доволі неоднозначна. Скарги на незаконність дій державних виконавців за часи режиму Януковича, як правило, залишалися без руху та поверталися скаржникам.

У своєму листі від 28 січня 2013 р. № 24-152/0/4-13 Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ акцентував увагу на цій проблемі. Зокрема, у документі вказується, що факт неправомірності (незаконності) дій державного виконавця, що призвели до завдання шкоди, повинен бути встановлений у передбаченому законом порядку (ухвалою, рішенням, постановою, вироком суду), а такі справи повинні розглядатись у позовному порядку: у цивільному провадженні, коли факт неправомірності (незаконності) дій державного виконавця вже встановлено до пред'явлення цивільного позову; у адміністративному провадженні, якщо вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір [6].

Ситуація кардинально змінилася 2016 року, коли суди почали активно відкривати провадження та призначати судовий розгляд справ щодо незаконних дій державних виконавців. На нашу думку, це свідчить про системні зміни у правовій політиці держави та успішні кроки щодо реформування судової влади, яка почала слугувати суспільству, а не окремим політичним кланам.

Причини непрофесійності посадових осіб органів ДВС також можуть бути пов'язані з постійною зміною пріоритетів та політики держави, яка формується під впливом зовнішньополітичних чинників. Внаслідок цього, на думку Н.В. Хазратової, виникають специфічні соціально-психологічні умови існування для працівників системи державного управління (екзистенційно-сенсові, пов'язані з переживанням абсурдності і напрацюванням неминучих психологічних захистів і способів втечі від цього переживання; нормативні, пов'язані з трансформацією еталонів керівника або працівника державної установи) [7, с. 274].

Вважається, що неефективність влади має два основні аспекти: організаційно- правовий та психологічний, які пов'язані з недосконалістю методу правового регулювання сфери примусового виконання рішень. Вплив цього чинника проявляється у такому: безпідставне затягування примусового виконання рішення; втрата часу і, як наслідок, надання боржникові можливості здійснити певні маніпуляції з майном, які унеможливлять виконання ним зобов'язань перед стягувачем; невикористання усіх існуючих процесуальних інструментів забезпечення виконання юрисдикційного рішення; неналежне оформлення результатів адміністративних процедур та їх стадій, що у подальшому стає приводом для судового оскарження; відсутність конструктивного діалогу між виконавцем та сторонами (учасниками) виконавчого провадження; відсутність дієвих механізмів координації та реординації у вертикалі управління ДВС.

2. Недосконалість методів та форм забезпечення виконання судових рішень та рішень інших органів. При дослідженні методів примусового виконання окреслили проблемні питання окремих форм діяльності і запропонували шляхи їх вирішення. На цьому етапі необхідно зазначити, що цей чинник також є наслідком недосконалості відповідної сфери правового регулювання, оскільки саме на законодавчому рівні визначається механізм примусового виконання рішень. Крім ефективності прямого результату адміністративних процедур, цей чинник негативно впливає і на непрямий результат, адже ефективність превентивних заходів неможлива без наявності досконалих методів примусового виконання.

Негативний вплив досліджуваного чинника на адміністративні процедури виконавчого провадження пов'язаний з падінням кількісних і якісних показників діяльності органів примусового виконання; неузгодженістю окремих стадій адміністративних процедур; відсутністю дієвих механізмів переконання у виконавчому провадженні; функціональною обмеженістю державних і приватних виконавців; невирішеністю окремих процедурних аспектів реалізації заходів примусового виконання.

3. Корупція у владі. Необхідність невідкладного подолання корупції обумовлюється тим, що вона за ефектом ланцюгової реакції породжує цілий спектр інших системних проблем: загрожує верховенству права, моралі суспільства, стабільності демократичних процесів; підриває основи державного управління; порушує принципи рівності та соціальної справедливості; породжує латентну монополізацію ринку й підриває правові основи вільної, добросовісної конкуренції; призводить до перекосів в оптимальному поєднанні методів адміністративного регулювання й ринкового саморегулювання на всіх рівнях влади та управління [8].

Для сучасної України боротьба з корупцією стала чи не основним пріоритетом нової влади, про що свідчить поява системи антикорупційних інституцій та суттєве оновлення відповідного законодавства. Не позбавлена цієї "суспільної хвороби" і сфера примусового виконання рішень, зокрема система органів ДВС, про що постійно з'являється інформація у ЗМІ. Так, у січні 2017 року на Кіровоградщині під час отримання хабара був затриманий державний виконавець [9], а вже у березні поточного року у Києві правоохоронці затримали на хабарі трьох державних виконавців [10].

Ураховуючи характер адміністративно-процедурної діяльності у сфері примусового виконання рішень, ризики виникнення корупції існують під час здійснення різних адміністративних процедур, особливо тих, що пов'язані зі зверненням стягнення на майно (кошти) боржника, реалізацією такого майна. Наприклад, питання корупції можуть виникнути під час розподілу сум, стягнутих з боржника, або у разі укладення контракту підрядника з місцевим підрозділом ДВС або допущення до групи затверджених агентів з проведення аукціонів, яким дозволяється змагатися за право вести справи з ДВС на місцях [11, с. 157].

У структурі Мін'юсту України діє спеціально утворене Управління з питань запобігання корупції, основними завданнями якого є: попередження, профілактика, виявлення та участь у розслідуванні фактів корупції у системі органів юстиції; забезпечення у межах своєї компетенції незалежності в діяльності державних виконавців органів ДВС; виявлення корупційних ризиків, що виникають у процесі діяльності органів юстиції та надання рекомендацій щодо їх усунення [12]. Достатньо цікаво, що серед завдань особливо відзначено попередження корупції саме в органах ДВС, адже у структурі Мін'юсту України чимало інших підрозділів. На нашу думку, це пов'язане з тим, що у ході виконавчого провадження можуть виникнути більш корупційні ризики, ніж, наприклад, під час реєстрації актів цивільного стану чи проведення правоосвітньої роботи.

Негативний вплив корупції у сфері примусового виконання рішень проявляється у вигляді: падіння авторитету органів примусового виконання; формування у громадян зневаги до фундаментальних принципів державотворення, зокрема принципу обов'язковості виконання юрисдикційних рішень; погіршення статистики повного і своєчасного виконання рішень судів та інших органів; дискредитації методів примусового виконання, які застосовуються державою; систематичних порушень законодавства про виконавче провадження; соціальної несправедливості. На нашу думку, впровадження інституту приватних виконавців значною мірою пов'язане з бажанням влади знизити корупційні ризики у сфері примусового виконання за рахунок надання стягувачам альтернативних можливостей для пред'явлення виконавчого документа.

4. Неможливість проведення виконавчих дій на тимчасово неконтрольованих та окупованих територіях (АРК і ОРДЛО), а також територіях, розташованих на лінії зіткнення. Як зазначає Ю.С. Махиніч, протиправне терористичне втручання у діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, збройне захоплення певної частини території України передбачають обов'язкове реагування держави шляхом запровадження комплексу військових, політичних, економічних та правових заходів [13, с. 55]. Ураховуючи специфіку нашого дослідження, найбільш дискусійним вбачається питання запровадження правових заходів, які повинні гарантувати права стягувача щодо примусового виконання боржником зобов'язань на його користь.

Як зазначалося раніше, у жодному з нормативно-правових актів, які визначають статус тимчасово окупованих та неконтрольованих територій, не закріплені питання примусового виконання рішень, що унеможливлює реалізацію окремих аспектів державної правової політики на вказаних територіях. Навіть у документах, що приймаються сьогодні, коли минуло декілька років з початку протистояння на Сході та окупації Криму, немає жодної згадки про цю проблему.

Так, у Розпорядженні Кабміну України "Про затвердження плану заходів, спрямованих на реалізацію деяких засад державної внутрішньої політики щодо окремих районів Донецької та Луганської областей, де органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження" від 11 січня 2017 р. N° 8-р регламентовані різні за змістом питання, зокрема врегулювання на законодавчому рівні правовідносин між органами ДФС та платниками податків, виробничі підрозділи яких розташовані на неконтрольованій території [14]. Безперечно, цей чинник впливає на ефективність адміністративних процедур лише на окремій території, однак така ситуація свідчить про недоліки усієї політики держави у сфері примусового виконання рішень, оскільки її напрями повинні оперативно реагувати на внутрішні та зовнішні чинники, пристосовуючи до них методологію примусового виконання.

Щодо суто організаційних питань, тобто переміщення територіальних органів ДВС з тимчасово неконтрольованих територій, то вони вирішені у таких підзаконних актах:

- наказі Мін'юсту України "Про переміщення органів та установ юстиції Луганської області" від 25 листопада 2014 р. № 246/7 [15];

- наказі Мін'юсту України "Про переміщення органів та установ юстиції Донецької області" від 25 листопада 2014 р. № 247/7 [16].

Однак навряд чи це допоможе вирішити процедурні аспекти виконання юрисдикційних рішень на вказаних територіях. Негативний вплив цього чинника на ефективність адміністративних процедур виконавчого провадження полягає у порушенні конституційних прав громадян України, які проживають на тимчасово окупованих та неконтрольованих територіях; можливості трактувати цей недолік на користь безпорадності української влади, що постійно роблять проросійські ЗМІ; впевненості боржників, які проживають на тимчасово окупованих та неконтрольованих територіях у власній недосяжності для українських владних інституцій.

5. Нерозвиненість механізмів міжнародного співробітництва у сфері виконання судових рішень та рішень інших органів. Досвід держав-кандидатів на членство в ЄС свідчить, що уникнути реформ неможливо. Потреба в реформах зумовлена трьома об'єктивними чинниками, які сьогодні не може проігнорувати жодна європейська держава. Це: 1) глобалізація та європеїзація; 2) демократизація суспільного життя; 3) ринкова економіка. Неспроможність адаптуватися до існування в умовах сучасного світу породжує чимало проблем, зменшує конкурентоспроможність держави, погіршує рівень життя, призводить до частої зміни влади тощо. При цьому об'єктом реформування під час проведення інституційних реформ стають усі три компоненти, адже процедури і процеси не існують окремо від інституцій, а дієздатність і ефективність системи державного управління загалом залежить від кадрового забезпечення інституцій, менеджерів і виконавців процесів, правил і процедур [17, с. 30-31].

За таких умов міжнародне співробітництво стає ключовим ланцюгом у розбудові цивілізованої європейської держави. Використовуючи досвід розвинених держав, Україна одночасно досягне декількох важливих результатів: забезпечить приведення практики примусового виконання рішень до європейських стандартів (мається на увазі не тільки практика здійснення окремих процедур, а й досвід нормотворення та організації у межах системи виконавчого провадження); забезпечить інтеграцію сфери примусового виконання до єдиного європейського правового простору; удосконалить інструменти адміністративно-процесуального впливу на сторін та учасників виконавчого провадження.

Ізольованість від прогресивних ідей та правових традицій значно гальмує розвиток вітчизняного законодавства та практики примусового виконання рішень, внаслідок чого спостерігається ситуація, коли, формально відмовившись від радянського минулого, країна залишається недостатньо інтегрованою до європейського співтовариства. Сфера виконавчо-розпорядчої діяльності є додатковим підтвердженням цього, адже влада почала активно впроваджувати зарубіжний досвід лише протягом останніх трьох років.

Негативний вплив цього чинника на ефективність адміністративних процедур виконавчого провадження розкривається у такому: недосконалість механізмів примусового виконання, їх складність та надмірний бюрократизм; обмеженість процесуальних можливостей впливу на боржників (порівняно з відповідним європейським досвідом); відсутність дієвих засобів транскордонного обміну інформацією під час примусового виконання судових рішень з відповідними міжнародними організаціями та установами; уповільнення розвитку методів примусового виконання судових рішень та відповідного законодавства.

Висновок

Отже, спираючись на сучасну практику та визначені негативні чинники, що впливають на ефективність адміністративно-процедурної діяльності у сфері примусового виконання судових рішень, пропонуємо до перспективних засобів підвищення ефективності адміністративних процедур виконавчого провадження віднести такі:

- розширення кола суб'єктів виконання юрисдикційних рішень за рахунок запровадження інституту приватних виконавців;

- посилення відомчого контролю за сферою виконання рішень, що надасть можливість оперативно виявляти та припиняти невиконання уповноваженими органами або особами власних повноважень та реагувати на такі випадки відповідними законодавчими та підзаконними актами;

- налагодження взаємодії уповноважених органів та осіб, які представляють систему виконавчого провадження, з місцевою владою (особливо що стосується військово- цивільних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, територіальні громади яких проживають на лінії зіткнення);

- активізацію міжнародного співробітництва з питань імплементації європейських стандартів виконання судових рішень та рішень інших органів;

- вжиття заходів щодо попередження випадків корупційної діяльності з боку державних та приватних виконавців.

Список використаних джерел