Судовий захист прав місцевого самоврядування: онтологічні підходи до розуміння

Размещено на http://www.allbest.ru/

СУДОВИЙ ЗАХИСТ ПРАВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ: ОНТОЛОГІЧНІ ПІДХОДИ ДО РОЗУМІННЯ

О.С. Леонов



Розглянуто питання щодо визначення онтологічних підходів до розуміння феноменології судового захисту прав місцевого самоврядування. Досліджено онтологічні, нормативні, доктринальні, міжнародно-правові, локально-самоврядні, процесуальні, соціальні критерії судового захисту прав місцевого самоврядування та їх ідентифікаційні характеристики, а також суб'єктно-об'єктний склад судового захисту прав місцевого самоврядування.

Ключові слова: місцеве самоврядування, судовий захист, територіальна громада, інтерес у місцевому самоврядуванні, права і свободи людини і громадянина, муніципальні права людини.

The question of defining ontological approaches to understanding the phenomenology of judicial protection of local self-government rights is considered. The ontological, normative, doctrinal, international legal, locally-self-governing, procedural, social criteria of judicial protection of local self-government rights and their identification characteristics, as well as the subject-object composition of judicial protection of local self-government rights are investigated.

Key words: local self-government, judicial protection, territorial community, interest in local self-government, human and citizen's rights and freedoms, municipal human rights.

судовий захист місцеве самоврядування



Становлення в Україні інституту місцевого самоврядування (далі -- МСВ) (розділ XI Конституції України) феномена локальної демократії і системи місцевого самоврядування (ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року¹) -- стали подіями великого історичного та правового значення, позаяк означали:

-- по-перше, становлення та конституційне закріплення єдиної системи публічної влади, що складається з двох рівнів: 1) публічної державної та 2) публічної самоврядної (муніципальної) влади (ст. 3 Конституція України);

— по-друге, закріплення територіальної громади (далі -- ТГ) -- сукупності жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста як первинного суб'єкта МСВ (ст. 140 Конституції України);

— по-третє, закріплення системи локальних інтересів, що продукує територіальна громада, як первинний суб'єкт МСВ, та сформовані нею органи місцевого самоврядування (далі -- ОМСВ), що не співпадають із державними інтересами, але й не суперечать ним²;

— по-четверте, наділення ТГ та інших суб'єктів МСВ відповідними повноваженнями, а ОМСВ відповідною компетенцією (сукупністю предметів відання та компетенційних повноважень), що дало їм змогу та можливість приймати участь у соціальному управлінні на локальному рівні функціонування соціуму;

— по-п'яте, конституційне і законодавче оформлення того сегмента локального соціуму, -- сфери МСВ, у якій функціонує ТГ, інші суб'єкти і ОМСВ, де фактично реалізується життєвий цикл людини;

— по-шосте, конституційне і нормативне оформлення того сегмента локального соціуму, де продукуються, проявляються, реалізуються та гарантуються права і свободи людини (спочатку проявляються у відповідних інтенціях, екзистенційних устремліннях, потребах, інтересах конкретної людини, що функціоную в колективній спільноті -- ТГ), причому більшість із цих прав мають колективний характер, є проявом внутрішньої потреби людини, що обумовлені її відповідними об'єктивними екзистенційними настановами;

— по-сьоме, конституційне і нормативне оформлення того нормативно-соціального простору, в якому права і свободи людини, що спочатку є характерними і актуальними для конкретного індивіда, згодом стають колективними, а потім і дублюють і реалізують конструкцію конституційних прав і свобод (реалізуються на локальному рівні функціонування соціуму, тобто там і тільки там, де реально функціонує фізична особа) та які отримали назву муніципальних прав людини (особи, члена ТГ);

-- по-восьме, формування простору захисту прав і свобод МСВ, його суб'єктів та органів, у тому числі судового захисту, треба розцінювати як природний, закономірний, процесуально-обґрунтований, конотаційно-детермінований, наративнооптимальний та нормативно-технологічний результат їх правового статусу, закріпленого в Конституції України та чинному законодавстві держави.

Отже, захист прав і свобод МСВ, його суб'єктів та органів виступає завершальною стадією в процесуальному ланцюжку з нормативізації, нормопроектування, нормотворчості, регламентації, регулювання, реалізації і гарантування прав і свобод наведених суб'єктів конституційного та муніципального права, що надані ним законодавством держави. Більше того, судовий захист виступає мегагарантією реалізації зазначених прав і свобод, що завершує внутрішньодержавну систему захисту прав і свобод людини, а в передбачених Конституцією України випадках (п. 4 ст. 55 Конституції України) дає змогу користуватися міжнародною системою захисту прав і свобод людини, що передбачена на основі норм міжнародних договорів. Звідси об'єктивно посилюється науковий та прагматичний інтерес до визначення онтологічної сутності судового захисту прав і свобод МСВ, його суб'єктів та органів.

Питанням захисту прав і законних інтересів МСВ, точніше, його первинних суб'єктів -- ТГ, або ширше -- правового захисту інститутів МСВ в Україні, присвячені наукові праці М.О. Баймуратова, В.Ю. Барвицького, О.В. Батанова, Ю.В. Білоусова, В.І. Борденюка, О.Є. Єгорова, М.І. Корнієнка, В.М. Кампа, В.В. Кравченка, Т.В. Новікової, Ю.С. Педька, А.В. Портнова та ін.³ Варто відмітити наукові праці з даних питань зарубіжних учених -- М.С. Бондаря, В.М. Жуйкова, І.В. Новікової⁴. Однак тема судового захисту прав і законних інтересів МСВ, особливо в умовах проведення муніципальної реформи, коли безпосередньо формується належна правосуб'єктність ТГ та адекватна компетенція ОМСВ, що забезпечує спроможність таких ТГ до існування та здійснення реального МСВ через оптимальне ресурсне забезпечення ОМСВ, актуалізується і потребує детальнішого наукового дослідження.

З моменту здобуття державної незалежності в Україні сталися серйозні зміни політико-правового характеру, спрямовані на формування, встановлення та вдосконалення сучасного українського конституціоналізму. Ці зміни торкнулися і комплексного конституційного інституту прав людини, в тому числі одного з його суттєвих і визначальних елементів -- конституційного права на судовий захист прав і свобод людини і громадянина.

За даний період відбулося не тільки послідовне впровадження в українську правову дійсність стандартів правосуддя, а й системи гарантій реалізації конституційного права на судовий захист, зміст яких детермінували і наповнювали в своїй практиці Конституційний Суд України і Європейський Суд з прав людини. При цьому судова система піддавалася перманентному реформуванню, приймалися цільові програми, що були скеровані на вдосконалення національної судової системи, усунення недоліків, -- зі стратегічною метою забезпечення реалізації конституційного права на судовий захист, що є невід'ємним правом людини та інших суб'єктів національного права в умовах становлення, розвитку та вдосконалення демократичної правової державності. Це дістало закріплення в ч. 2 ст. 24 Розділу VIII «Правосуддя» Конституції України 1996 року, зокрема положення про те, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

Визначаючи право на судовий захист саме як конституційне право, необхідно зробити декілька зауважень методологічного характеру, що сприятимуть, по-перше, визначенню його онтологічних засад; по-друге, визначенню ролі й значення судового захисту в умовах демократичної правової державності; по-третє, визначенню його характерологічних критеріїв. Отже, необхідно враховувати:

А) онтологічні критерії:

— судовий захист є комплексним правовим інститутом, що складається з норм різних галузей права, відповідно його дослідженням займаються вчені різних галузей права (полігалузевий критерій);

— особливу увагу слід приділяти аналізу реалізації права на судовий захист саме в його конституційному розумінні та визначенні, що закріплюється в конституційному праві України як єдиній фундаментальній та профілюючій галузі національної правової системи та конституційному законодавстві як єдиній його галузі, що містить основоположні нормативно-правові акти, що конституюють та інституціоналізують національну систему законодавства (конституційно-домінантний критерій);

— Конституція України (ст. 3) проголосила, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека (основоположні суб'єкти і об'єкти правового захисту) визнаються найвищою соціальною цінністю. Крім того, держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Тобто: а) найвища соціальна цінність прав і свобод людини і громадянина забезпечується правосуддям; б) відповідальність держави за свою діяльність насамперед включає покладення на неї обов'язку визнавати, дотримуватися і захищати права і свободи людини і громадянина; в) наведені правові положення є логічним продовженням конституційних норм, згідно з якими державний захист прав і свобод людини і громадянина в Україні, в тому числі судовий захист, гарантується (конституційно-облігаторний критерій);

— за своєю суттю право на судовий захист виступає одним з основних прав людини і громадянина, оскільки є нормативно-процесуальною гарантією всіх інших прав і свобод людини і громадянина, навіть незалежно від реалізації принципу автономії волі -- воно існує апріорі (основоположно-процесуальний критерій);

— право на судовий захист треба розглядати та оцінювати як одне з основних невідчужуваних прав людини, яке одночасно виступає і як матеріально-процесуальна гарантія, і як нормативно-процесуальний засіб забезпечення всіх інших прав і свобод. Саме в цьому полягають його функціонально-конотаційна особливість і основна праксеологічна цінність (технологічний критерій);

— судовий захист є одним з видів державного захисту прав і свобод людини і громадянина, тому: а) він оцінюється як механізм примусового забезпечення гарантій таких прав і свобод, встановлений державою, але через систему спеціалізованих державних органів -- судів; б) позаяк судовий захист здійснюється самостійним і незалежним у системі державної влади органом правосуддя, спеціально призначеним для забезпечення своєї діяльністю прав і свобод людини і громадянина, то займає особливе місце серед засобів державного захисту; в) судовий захист, як державний, юридичний захист, що здійснюється професійними органами правосуддя, є найбільш ефективним з усіх вироблених світовою практикою способом охорони прав особистості; г) тому в державно-правовому механізмі забезпечення прав і свобод людини судовому захисту відводиться особлива та чільна роль (критерій ефективності);

— судовий захист прав людини і громадянина в умовах ординарного функціонування демократичної, правової державності, по великому рахунку, є вимушеним заходом, позаяк його застосування напряму пов'язане з наявним порушенням прав і свобод людини і громадянина, а також із порушенням їх законних інтересів, що випливають із зазначених прав (критерій екстраординарності);

— у науці судовий захист має поліпредметне визначення: його розглядають як: а) інститут конституційного права; б) суспільні відносини; в) державну функцію⁵; г) феномен правосуддя; д) гарантію доступу до нього; е) основний спосіб реалізації права громадян на державний захист прав і свобод, гарантований державою і реалізований за допомогою незалежної судової системи; є) складову правоохоронної функції держави⁶; ж) самостійну державну функцію⁷ (критерій поліпредметності);

— судовий порядок є універсальним і ефективним способом захисту прав і свобод особистості, а тому дозволяє з певною часткою впевненості розглядати його як найбільш досконалий з усіх відомих цивілізації методів і засобів забезпечення прав особистості. Тому судовий порядок захисту прав є зальним надбанням людства, що забезпечує реальну дію прав і свобод⁸, їх ефективність і доступність для всіх⁹ (критерій загального надбання людства);

— судовий порядок захисту прав базується на демократично організованому компетентному суді, що керується при розгляді справ принципами змагальності, гласності, захисту прав і свобод. Відтак ідея прав і свобод людини і громадянина завжди була невіддільною від їх захисту в суді (засадничий критерій);

Б) нормативні критерії:

— право на судовий захист в обов'язковому порядку повинно спиратися на матеріальне і процесуальне нормативне супроводження і забезпечення, мати юридичні засоби своєї реалізації, задавати параметри, визначати характер і зміст правових засобів їх реалізації¹⁰ (критерій нормативного і процесуального супроводження та забезпечення);

— особливе значення судової форми захисту прав обумовлено тим, що суди при розгляді справи повинні досліджувати по суті всі фактичні обставини, а не обмежуватися лише встановленням формальних умов застосування норми¹¹ (сутнісно-фактологічний критерій);

— рівень судового захисту виступає основним показником правового характеру держави і демократичності суспільства (аксіологічний критерій). На думку О.А. Фоміна, розширення кола охоронюваних законом прав особистості, поглиблення їх змісту в умовах різноманіття сучасних економічних і соціальних зв'язків покладає на суд особливу відповідальність і піднімає його значення як фактора утвердження економічної і соціальної стабільності, як основного гаранта реалізації прав і свобод громадян¹²;

— відсутність судового захисту прав і свобод людини, у випадку, коли вони не підлягають фактичному судовому захисту в силу якихось обставин і причин, не тільки нівелює їх соціальне призначення, а й позбавляє їх правового значення (екзистенційно-онтологічний критерій). Отже, тут можна погодитись з позицією В.С. Шевцова: судова захищеність утворює одну з найістотніших складових механізму забезпечення права¹³;

В) доктринальні критерії:

— розглядаючи судовий захист прав людини, А.Н. Ведерников вказує на складну структуру і багатоаспектність цього правового інституту, який надає особистості можливість звернутися до суду за захистом своїх прав, свобод, законних інтересів, захищати їх особисто або шляхом залучення до цього адвоката (захисника) і отримати задоволення своїх прав і свобод¹⁴ (критерій інструментальної багатоаспектності);

— судовий захист прав і свобод, на думку С.В. Астратової, являє собою гарантовану і забезпечену державою універсальну можливість кожного відновити свої порушені чи оспорювані права і свободи шляхом звернення до суду з метою винесення і виконання судового рішення, а також запобігти необґрунтованому і незаконному обмеженню конституційних прав і свобод в законодавчо закріпленій процедурі судового розгляду, яка характеризується відсутністю ініціативи суб'єкта, що захищається¹⁵ (критерій універсальності);

— судовий захист прав, свобод і законних інтересів, на думку О.В. Малька, В.В. Субочева та А.М. Шерієва, -- це не тільки невід'ємний елемент блоку особистих (цивільних, громадянських) прав і свобод індивіда, а й гарантія реалізації прав, інших форм дозволів у політичній, економічній, культурній, соціальній та інших сферах, причому як індивіда, так і необмеженого суб'єктного складу учасників правовідносин¹⁶ (суб'єктно-гарантуючий критерій);

— суд займає центральне місце у великому державно-правовому арсеналі інститутів і засобів, покликаних реально забезпечити права, свободи і законні інтереси людини. Тому судовий захист, на думку О.В. Малька і В.А. Терьохіна, як державний і водночас правовий захист, є найбільш цивілізованою і ефективною з усіх вироблених світовою практикою форм охорони особистості¹⁷ (системно-домінуючий критерій).

Г) міжнародно-правові критерії:

— основоположні принципи і форми здійснення судового захисту прав і свобод людини передбачені в різних міжнародно-правових актах (критерій міжнародно-правової стандартизації). Так, у ст. 8 Загальної декларації прав людини спеціально вказується, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами в разі порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом¹⁸. Пункт 3 ст. 2 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права закріплює положення про те, що кожна держава-учасниця зобов'язується: а) забезпечити будь-якій особі, права і свободи якої, визнані в цьому Пакті, порушено, ефективний засіб правового захисту, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження; б) забезпечити, щоб право на правовий захист для будь-якої особи, яка потребує такого захисту, встановлювалося компетентними судовими, адміністративними чи законодавчими органами влади або будь-яким іншим компетентним органом, передбаченим правовою системою держави, і розвивати можливості судового захисту¹⁹.

Із системного аналізу наведених вище міжнародних норм випливає, що: а) судовий захист прав і свобод людини розуміється як ефективне поновлення в правах; б) така телеологічна домінанта реалізується незалежним судом на основі справедливого судового розгляду; в) справедливий розгляд передбачає забезпечення змагальності та рівноправності сторін, у тому числі надання достатніх процесуальних правомочностей для захисту інтересів людини при здійсненні всіх процесуальних дій; г) результат таких процесуальних дій має суттєве значення для визначення прав і обов'язків²⁰.

Ґ) локально-самоврядні критерії:

— Конституція України передбачає безпосередній судовий захист прав ТГ (прав місцевого самоврядування), а не тільки судовий захист ОМСВ (ст. 145) (критерій конституційності);

— Європейська хартія місцевого самоврядування²¹ також закріплює як одну з основних гарантій МСВ право на судовий захист в ст. 11 «Правовий захист місцевого самоврядування» (міжнародно-правовий критерій);

— особливе місце в гарантуванні та забезпеченні прав МСВ та прав і законних інтересів ТГ займає Конституційний Суд України (критерій конституційної юрисдикції). Конституційний контроль належить до числа ефективних засобів забезпечення верховенства Конституції, верховенства права, що є головним атрибутом будь-якої демократичної держави. Суд відіграє важливу роль у захисті конституційних принципів МСВ²² та забезпеченні балансу інтересів між правами ТГ і забезпеченням додержання Конституції, законів України, органами державної влади, органами та посадовими особами МСВ. Тут варто відзначити Рішення Конституційного Суду України у справі за зверненнями жителів міста Жовті Води²³, в якому зазначено, що «частину першу статті 55 Конституції України треба розуміти так, що кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку. Суд не може відмовити у правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Відмова суду в прийнятті позовних та інших заяв, скарг, оформлених відповідно до законодавства, є порушенням права на судовий захист, яке згідно зі ст. 64 Конституції України не може бути обмежене» (конституційно-облігаторний критерій);

— судовий захист прав ТГ (прав МСВ) передбачає врахування особливих специфічних інтересів, що системно та перманентно продукуються у сфері МСВ на рівні ТГ її жителями-членами ТГ, та які М. О. Баймуратов визначає як: а) інтереси території, на якій функціонує ТГ; б) інтереси самої ТГ; в) інтереси конкретного жителя-члена ТГ²⁴;

— особливістю судового захисту прав ТГ (прав МСВ) є те, що сфера МСВ є фактично сферою реалізації конституційних прав, свобод і обов'язків людини і громадянина, які завдяки локальному характеру їх реалізації трансформуються в муніципальні права і свободи людини (особистості, жителя-члена ТГ) (гуманістичний критерій). Звідси саме МСВ набуває своєї ролі й значення в контексті сфери не тільки реалізації прав і свобод людини, а й сфери продукування специфічних екзистенційних інтересів, що ведуть до виникнення нових прав і свобод людини, які легітимуються на рівні ТГ і в перспективі можуть бути легалізовані державою на конституційному рівні;

— судовий захист прав ТГ (прав МСВ) є яскравим прикладом існування і захисту муніципалізму, який належить до числа абсолютних цінностей конституційного рівня (аксіологічний критерій). На думку О.В. Батанова, муніципалізм -- це система муніципальних ідей і фундаментальних принципів МСВ, порядок його організації і функціонування, сукупність інститутів, що забезпечують реалізацію і захист прав і свобод особистості на локальному рівні, а також механізми, які традиційно використовуються з метою обмеження державної влади²⁵.

Водночас необхідно враховувати, що муніципалізм оцінюється як історично еволюційний і закономірний етап лібералізації і демократизації суспільно-політичного життя держав, що детермінується об'єктивними потребами розвитку соціуму і необхідністю вироблення гарантій соціального функціонування.

Більше того, враховуючи, що це об'єктивно необхідний процес функціонування цивілізованих демократичних держав на основі принципів верховенства права і визнання людини, її прав і свобод найвищою соціальною цінністю, судовий захист прав МСВ стає тут універсальним засобом гарантування реалізації основоположних засад демократичної державності (ретроспективно-універсальний критерій захисту прав МСВ).

Виходячи з того, що муніципалізм дістає відображення у реалізації принципів обмеження і поділу влади, існує в суспільстві, де панує політичний, ідеологічний і економічний плюралізм, а демократичні, громадянські засади є фундаментом конституційної і в цілому соціальної культури -- у ньому, на думку О.В. Батанова, знаходять відображення найважливіші засади еволюційно-демократичного розвитку держав Європейського континенту: визнання того, що ОМСВ є однією з основ будь-якого демократичного ладу, а право громадян брати участь в управлінні державними справами є спільним для всіх держав демократичним принципом; переконаності в тому, що права людини безпосередньо можуть здійснюватися саме на місцевому рівні, а існування наділених реальною владою ОМСВ забезпечує ефективне і одночасно наближене до громадянина управління; усвідомлення того, що захист і зміцнення МСВ в різних європейських країнах є значним внеском у розбудову Європи, заснованої на принципах демократії і децентралізації влади тощо (Преамбула Європейської Хартії місцевого самоврядування)²⁶ -- судовий захист прав людини (ТГ, МСВ) виступає як засаднича та функціональна парадигма існування сформованого правопорядку (парадигмальний критерій).

Д) процесуальні критерії:

— право на судовий захист не можна зводити тільки до реалізації однією правомочності індивіда на звернення до суду, бо таке звернення є лише початком, першою стадією здійснення конституційного права на судовий захист (стадійно-процесуальний критерій);

— право на судовий захист як соціальне і правове явище є комплексом правомочностей, що забезпечують особі справедливе правосуддя і ефективне поновлення в правах (процесуально-комплексний критерій);

— конституційне право на судовий захист передбачає право на справедливий, публічний і компетентний розгляд справи незалежним і неупередженим судом, з дотриманням принципів змагальності й рівноправності сторін (засадничий критерій);

— право на судовий захист прав ТГ (прав МСВ) є дієвою та ефективною гарантією існування локальної системи захисту прав людини, що виникає на рівні МСВ у процесі реалізації жителями-членами ТГ конституційних прав і свобод людини і громадянина, що в муніципальному праві отримали назву муніципальних прав людини (особи, жителя-члена ТГ)²⁷ (гуманістично-реалізаційний критерій);

Е) соціальні критерії:

— судовий порядок розгляду і вирішення соціальних конфліктів дає можливість: а) визначити обґрунтованість та правомірність тих чи інших обмежень суб'єктивних прав, що належать громадянину (в широкому розумінні -- людині, незважаючи на її правовий стан); б) убезпечити зазначені права від злочинних та інших протиправних посягань; в) реалізувати такий захист в умовах гласності, змагальності, забезпечення права на кваліфіковану юридичну допомогу та захисту при рівноправності сторін і неупередженості суддів; г) гарантувати його при відсутності обмежень у праві звернення за судовим захистом, що формує надійну процедуру забезпечення правової захищеності особи, зміцнення законності й правопорядку (критерій повсюдності судового захисту);

— реальна можливість безперешкодного використання судового захисту своїх прав і свобод громадянами, їх об'єднаннями, іноземцями, особами без громадянства, біженцями та фізичними особами з іншим правовим станом є ознакою демократичності суспільства, втіленням принципів правової держави (демократичний критерій).

Визначивши критеріальні ознаки судового захисту прав МСВ через його онтологічні, нормативні, доктринальні, міжнародно-правові, локально-самоврядні, процесуальні, соціальні ідентифікаційні характеристики, необхідно звернути увагу на суб'єктний склад такого судового захисту прав (позивачів). До цього переліку можуть бути віднесені:

А) фізичні та юридичні особи, включаючи органи публічної влади (як державної, так й самоврядної). В інтересах МСВ для захисту його прав та прав ТГ можуть виступати як жителі-члени самої ТГ, так і ОМСВ (представницькі та виконавчі), що діють від її імені та в її інтересах (ст. 18-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»);

Б) сільський, селищний, міський голова, що відповідно до п. 1 ст. 12 профільного Закону є головною посадовою особою ТГ відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. На виконання п. 15 ст. 42 вказаного Закону він звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших ОМСВ, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси ТГ, а також повноваження ради та її органів;

В) позивачем у суді в інтересах відповідної ТГ може виступати й староста, що згідно п. 1 ст. 54-1 зазначеного Закону представляє інтереси жителів відповідного села, селища у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради;

Г) роль позивача можуть виконувати обласні та районі ради, що представляють спільні (колективні) інтереси ТГ сіл, селищ та міст (ст. 1 Закону);

Д) на рівні публічної влади позивачами в інтересах МСВ теоретично можуть виступати й обласні та районі державні адміністрації, які, хоча й є органами виконавчої влади на місцях, але на засадах реординації виконують повноваження виконавчих комітетів обласних та районних рад. Відповідно до ст. 14 «Здійснення місцевими державними адміністраціями повноважень інших органів» Закону України «Про місцеві державні адміністрації»²⁸ місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження МСВ, делеговані їм відповідними радами;

Е) позивачами можуть виступати й посадові особи місцевого самоврядування, тобто особи, які працюють в ОМСВ, мають відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримують заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. Така функція може бути ними реалізована саме в межах своїх компетенційних повноважень, що сприяють регулюванню прав і свобод людини, в тому числі прав ТГ та МСВ;

Є) позивачами можуть виступати й підприємства, установи та організації, що перебувають у комунальній власності відповідних ТГ (ст. 17 Закону про МСВ).

Враховуючи достатньо широке тлумачення права на судовий захист, що онтологічно є правом суб'єктів права на захист своїх суб'єктивних прав, наведене коло потенційних позивачів на захист прав ТГ та МСВ може бути розширено.

Великий науковий інтерес представляє зміст об'єктного складу права на судовий захист прав ТГ (прав МСВ). На нашу думку, тут змістовне навантаження охоплює права та законні інтереси ТГ (МСВ). Якщо категорія прав зазначених суб'єктів визначається достатньо легко -- за допомогою конституційно-законодавчих положень, що закріплюють їх правовий статус чи компетенційні повноваження, або за допомогою їх системного тлумачення; то визначення законних інтересів стикається з відповідними труднощами теоретико-доктринального, методологічного та нормативного характеру.

Труднощі теоретико-доктринального характеру пов'язані з тим, що задоволення правомірних прагнень громадян найчастіше стає неможливим в силу причин як об'єктивного, так і суб'єктивного характеру, до яких (в тому числі) слід віднести очевидні похибки і недостатню розробленість правовою доктриною важливої проблематики в сфері психічного впливу права на поведінку індивіда, що детермінує його дії у вигляді відповідної поведінки, ігнорування адекватних засобів спеціально-юридичного впливу суб'єктами як правотворчого, так і правозастосовного процесів. Це призводить до того, що суб'єктивні права, що належать різним учасникам відносин, не завжди повністю дозволяють задовольнити їх потреби й інтереси. Причиною такого стану справ є те, що частина прагнень, потреб людини, що мають об'єктивний характер і в основному відповідають засадам права, «залишається за бортом» правового регулювання, що призводить до обмеження не тільки законних прав громадян, а й нівелювання ролі очевидного і ефективного засобу правового впливу -- законного інтересу²⁹.

У методологічному розумінні, законний інтерес -- це прагнення суб'єкта користуватися певними соціальними благами і в деяких випадках звертатися за захистом до компетентних органів з метою задоволення таких потреб, що не суперечать нормам права. Це певною мірою гарантується державою у вигляді та в межах юридичних дозволів, що відображені в об'єктивному праві або випливають з його загального сенсу. Тобто законний інтерес треба технологічно виводити з ширшого тлумачення або юридичних приписів позитивного права або виходячи із загального сенсу зазначених приписів.

На думку В. В. Субочева, природа законних інтересів багато в чому пояснюється тим, що нормативність права, яка значною мірою відображена в суб'єктивних правах і обов'язках, не вичерпує регулятивний потенціал права і неповною мірою здатна пояснити його властивості як системи, що розвивається самостійно. Завжди є те, що лежить за рамками нормованого правила поведінки, поза межами суб'єктивних прав і обов'язків. Це і є тим, що можна визначити як законні інтереси³⁰.

У нормативному розумінні, в контексті легалізації законних інтересів, необхідно наголосити на тому, що вона відсутня. Тобто, законні інтереси існують як результат тлумачення правових норм у контексті їх творчого осмислення -- через їх змістовно-діяльнісний аналіз, аксіологію, онтологію (епістемологію), праксеологію, конотацію, наратив -- з метою розширеного розуміння та визначення можливих або бажаних зразків поведінки, що виходять за межі вже унормованої поведінки, але спираються на неї.

При цьому необхідно враховувати, що обсяг інтересів, які потребують правотворчої конкретизації і безпосередньої охорони, є набагато ширшим, ніж перелік норм, що є законодавчою основою регулювання суспільних відносин. Це пояснюється статичністю права як такого, що є більш консервативним, уповільненим, ніж регульовані ним відносини. Тому воно об'єктивно фактично завжди «має затримку в часі», «відстає від життя» як при упорядкуванні соціальних зв'язків, так і при детермінуванні різноманітних інтересів. Також цілком зрозуміло, що «законодавець часто не встигає визнати (закріпити, оформити законом) нові соціальні можливості й інтереси, що з'являються...». Тому й існують інтереси, які торують шлях до «законотворчої матерії», задля визнання в суб'єктивному праві, існування в захищеному державою, гарантованому вигляді. Ці інтереси, в разі їх несуперечливості суті й принципам права, в цілому можна назвати законними³¹.

Отже, у визначенні законних інтересів велику роль має визначення нових соціальних можливостей і інтересів, що з'являються в процесі життєдіяльності та комунікації людей між собою та з органами публічної влади. Тобто законні інтереси й є соціонормативною технологією визнання таких нових соціальних можливостей і інтересів, а також засобом їх наступної нормативізації та формалізації. Відтак можна стверджувати, що саме МСВ є сферою усвідомлення, появи та прояву таких інтересів, а ТГ -- сферою їх появи та реалізації.

Так, уточнюючи, методологічне розуміння законного інтересу як прагнення суб'єкта користуватися певним соціальним благом і в деяких випадках звертатися за захистом до компетентних органів з метою задоволення інтересів, що не суперечать нормам права, треба звернутися до визначення рівня соціуму, а) де виникає такий інтерес; б) де суб'єкт буде користуватися певним соціальним благом; в) де він зможе звернутися за захистом до компетентних органів з метою задоволення таких інтересів. Системний аналіз наведених питань дає тільки одну відповідь -- на рівні локального соціуму, в межах МСВ та в рамках ТГ. Саме тут людина реально може проявити інтерес, що виходить за межі її суб'єктивних прав і обов'язків, які саме й реалізуються в локальному соціумі.

Це підтверджується доктринальною позицією В. В. Субочева, який зазначає, що зміст законного інтересу зводиться до чотирьох основних аспектів³²:

а) їх існування немислиме без того, щоб суб'єкт правовідносин не прагнув до володіння благом, здатним задовольнити його потребу (потреби до блага можуть виникнути у суб'єкта тільки в процесі здійснення ним його особистого життєвого циклу, який реалізується на локальному рівні функціонування соціуму, в межах МСВ при виконанні ним ролі жителя-члена ТГ);

б) прагнення до володіння зазначеним благом має відповідати нормативним приписам, змісту законодавства (прояв такого прагнення та співвідношення між благом та нормативними приписами людина може здійснити тільки на локальному рівні функціонування соціуму, в межах МСВ при виконанні нею ролі жителя-члена ТГ);

в) благо, до якого прагне суб'єкт, не повинно бути протиправним, що позбавить інтерес «рангу» законного (в цьому випадку можна буде говорити про інтерес, що має юридичний характер, але є протиправним за своєю суттю) (таке благо виникає, а його оцінка на відповідність правовим приписам може бути здійсненою тільки на локальному рівні функціонування соціуму, в межах МСВ в рамках);

г) незважаючи на те, що особа, яка має законний інтерес, не може вимагати поведінки, що його не порушує, від інших осіб, що і відрізняє останній від суб'єктивного права. Законний інтерес -- це самостійний об'єкт правової охорони і захисту (таку інтенцію щодо прояву законного інтересу відносно інших осіб людина може здійснювати тільки на локальному рівні функціонування соціуму, в межах МСВ у рамках ТГ при виконанні рольової позиції жителя-члена ТГ).

Отже, в архітектоніці законного інтересу можна виокремити два елементи:

1) необхідність суб'єкта задовольнити свою потребу певним соціальним благом усіма наявними у нього в розпорядженні законними способами -- це основоположний, фундаментальний, «осьовий» елемент такого інтересу, його екзистенційна та праксеологічно-прикладна сутність;

2) звертатися за захистом порушених або оспорюваних законних інтересів до компетентних органів (в нашому випадку до судового органу) -- це другий структурний елемент досліджуваного явища, що є похідним від першого та включає правозахисний базис як гарантію реалізації такого інтересу.

На нашу думку, наведена структура законного інтересу відповідає доктринальній позиції М.О. Баймуратова, яка вже наводилася вище, -- щодо системи інтересів, що виникають та продукуються в МСВ³³. Учений вважає, що в межах МСВ виникає така система інтересів:

А) інтереси території, на якій існує, функціонує та розвивається в історичній, економічній, соціальній, політичній та, в сукупності, системно-комплексній перспективі відповідна ТГ;

Б) інтереси ТГ як територіальної спільноти, де виникають, формуються, проявляються та реалізуються колективні інтереси ТГ як системно-локальної спільноти зі своїми специфічними екзистенційними інтенціями;

В) інтереси жителя-члена ТГ, адже саме ТГ є природним простором, де людина в процесі свого життєвого циклу формує, проявляє та реалізує свої екзистенційні інтереси -- індивідуальні інтереси, що зазвичай апріорі не можуть бути антагоністичними колективним інтересам ТГ, але органічно вписуються в них, більше того, їх посилюють та стимулюють, надаючи останнім телеологічної спрямованості.

Вважаємо, що кожний рівень інтересів, запропонований М. О. Баймуратовим, є таким, що детермінує, формує, проявляє відповідний законний інтерес у його різноманітті. Так, від імені території, на якій існує та функціонує ТГ, відповідний інтерес може створювати ОМСВ, який сформований ТГ шляхом виборів та який діє від імені та в інтересах ТГ (зокрема, щодо облаштування та стратегічного розвитку території через побудову екологічно безпечних об'єктів виробництва). Колективні законні інтереси можуть бути детермінованими і проявлятися у зв'язку з питаннями, що стосуються більшості членів ТГ, --місцевого значення (місцевого життя) -- наприклад, питань якісного функціонування транспортної інфраструктури ТГ або створення належної системи установ освіти, охорони здоров'я, соціального обслуговування населення тощо. Індивідуальні інтереси жителя-члена ТГ можуть стосуватися не тільки екзистенційних потреб, а й інших благ, що дають можливість задовольнити потреби, інтереси особи, виходячи з її світоглядних, культурних та інших настанов, але для вирішення яких необхідно задіяти ОМСВ.

Слід підкреслити, що між переліченими видами законних інтересів існує тісний взаємозв'язок, який має феноменологічний прояв саме на рівні МСВ. Адже жоден інший рівень публічної влади не має такого переплетення інтересів населення і структур, що їх виражають, як самоврядний (муніципальний) рівень публічної влади. Тому недивно, що такі інтереси стають предметом судового захисту в рамках захисту прав і інтересів ТГ (МСВ).

Отже, проблематика судового захисту прав МСВ, під яким слід розуміти й захист прав ТГ, являє собою системний комплекс заходів теоретичного, організаційного та нормативно-правового характеру, що базується на нормах матеріального та процесуального права, має суттєву доктринальну базу свого обґрунтування та достатній і оптимальний нормативно-процесуальний супровід та забезпеченням.

Судовий захист прав МСВ сформований завдяки конституційним новаціям, закріпленню інституту місцевого самоврядування як об'єкта конституційно-правового регулювання, гарантування, охорони і захисту.

Судовий захист прав МСВ в онтологічному розумінні є конституційно-правовим засобом охорони прав і законних інтересів локальної демократії, її органів та суб'єктів, що фактично виступає як захист прав і свобод людини і громадянина, адже первинним суб'єктом МСВ є ТГ як сукупність фізичних осіб-жителів, що пов'язані між собою насамперед єдністю місця проживання.

Питання захисту прав і законних інтересів МСВ пов'язані із комплексом критеріїв онтологічного, нормативного, доктринального, міжнародно-правового, локально-самоврядного, процесуального, соціального порядку та мають відносно кожного з критеріїв свої ідентифікаційні характеристики.

Суб'єктний склад права на судовий захист прав МСВ можна визначити завдяки тлумаченню конституційних та законодавчих норм, що регламентують та регулюють правовий статус та компетенційні повноваження суб'єктів та органів системи МСВ, він не є обмеженим та має перспективу розширення.

Об'єктний склад права на судовий захист прав МСВ охоплює права і законні інтереси МСВ, його суб'єктів та органи.

Законні інтереси у МСВ можуть бути визначені як інтереси, що виникають з правових норм профільного характеру, але не співпадають з їх змістом, виходячи за їх межі. У гносеологічному розумінні це відповідні блага, заради реалізації потреби в яких людина може діяти всіма законними способами, в тому числі звертаючись за допомогою, захистом порушених або оспорюваних законних інтересів до компетентних органів (в нашому випадку --суду).

МСВ є природною сферою виникнення, прояву, реалізації та захисту законних інтересів, адже саме в межах МСВ і в рамках ТГ людина здійснює свій життєвий цикл.

В рамках МСВ можуть формуватися і проявлятися система законних інтересів, що включають: а) інтереси території, на якій функціонує ТГ; б) інтереси самої ТГ як територіальної спільноти (колективні інтереси) та в) інтереси жителя-члена ТГ (індивідуальні інтереси). Звідси обгрунтованим, мотивованим та оптимальним є їх судовий захист як універсальний засіб захисту прав суб'єктів права в умовах демократичної, правової держави.



1. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 24. Ст. 170.

2. Баймуратов М.А. Международное сотрудничество органов местного самоуправления Украины: дисс... д-ра юрид. наук. Одесса, 1996. С. 45.

3. Див.: Прокуратура Украины и местное самоуправление: проблематика защиты муниципальных прав личности: монография / М. А. Баймуратов, А.Е. Егоров; ред.: Ю. О. Волошин; Мариуп. гос. ун-т, Представительство Европ. орг. публ. права в Украине. Сумы: Унив. кн., 2012. 239 c.; Барвіцький В.Ю. Судовий захист прав і законних інтересів територіальних громад: зарубіжний досвід. URL: http://irbis-nbuv.gov.ua/cgi-bin/ irbis_nbuv/cgiirbis_64.exe?C21COM = 2& I21DBN = UJRN&P21DBN=UJRN&IMAGE_FILE_DOWNLOAD=1&Image_ffle_ name=PDF/Nvamu_ pr_2012 _2_14.pdf; Барвіцький В.Ю. Захист прав і законних інтересів територіальних громад судами загальної юрисдикції та в досудовому порядку. URL: http://irbis-nbuv.gov.ua/cgi-bin/irbis_nbuv/ cgiirbis_64.exe?C21COM = 2& I21 DBN=UJRN&P21DBN=UJRN&IMAGE_FILE_ DOWNLOAD=1&Image_file_name=PDF/ Nvamu_pr_2011_2_7.pdf; Борденюк В.І. Судова влада і сфера місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування та державне управління: конституційно-правові основи співвідношення та взаємодії: монографія. Київ: Парламентське вид-во, 2007. С. 377-428; Білоусов Ю. В. Питання судової юрисдикції у справах, які стосуються захисту прав місцевого самоврядування. Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні: матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Харків, 25 травня 2004 р.). Харків, 2004. С. 222-227; Кампо В., Провізіон Т., Барвіцький В. Верховенство права в системі правового захисту місцевого самоврядування. Європейські орієнтири місцевого і регіонального розвитку: зб. матеріалів та документів / за ред. М. Пухтинського, М. Власенка. Київ: Видавництво Академії муніципального управління, 2009. С. 106-112; Кампо В.М. До питання про муніципальну доктрину [в діяльності] Конституційного Суду України. Науковий вісник Академії муніципального управління. Серія «Право». Київ, 2007. Вип. 1(3). С. 71-82; Кампо В.М.Судовий захист прав і законних інтересів територіальних громад: муніципальна доктрина [в діяльності] органів судової влади. Науковий вісник Академії муніципального управління. Серія «Право». 2012. Вип. 1. С. 53-71; Корнієнко М.І. Проблеми місцевого самоврядування і захист його інтересів у Конституційному Суді України. Конституційне судочинство. Американський та український досвід. Київ, 1999. С. 80-85; Новікова Т.В. Судовий захист як конституційна гарантія місцевого самоврядування. Актуальні проблеми юридичної науки: зб. тез міжнар. наук. конф. «Шості осінні юридичні читання». Хмельницький, 2007. Ч. 1. С. 153-156; Судовий захист прав та інтересів місцевого самоврядування в Україні: навч.-практ. посіб. / Вавринюк Ю.Р., Клепадський М.М., Кравченко В.В., Кравченко Н.В., Пітцик М.В., Подобед Л.Є. Київ, Атіка. 2002. 208 с.; Педько Ю. С. Судовий захист прав та інтересів місцевого самоврядування. Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні: монографія / В. О. Антоненко, М. О. Баймуратов, О.В. Батанов та ін.; за ред. В. В. Кравченка, М. О. Баймуратова, О. В. Батанова. Київ: Атіка, 2007. 864 с.; Портнов А. В. Про реалізацію права звернення до Конституційного Суду України органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій з питань офіційного тлумачення Конституції та законів України. Право України. 2008. № 10.с, 13-18.

4. Див.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. Москва: Норма, 2008. 592 с.; Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции в России: в 3 т. / под ред. В.М. Жуйкова. Москва, 2003; Новикова И.В. Судебная защита конституционного права на местное самоуправление в РФ: монография. Воронеж, 2008. 168 с.

5. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Москва, 2005. С. 225.

6. Толкачев Х.Б., Хабибуллин А.Г. Личные конституционные права и свободы граждан СССР: система, характеристики, особенности реализации. Уфа, 1990. С. 46.

7. Дзыбова С.Г., Парасюк Е.А. К вопросу о содержании института судебной защиты прав и свобод человека и гражданина в правовом государстве. URL: http://xn7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/artide/18769.

8. Коментар до Конституції України / під ред. В. Мусіяки. Київ: ЦУЛ, 2011. С. 233.

9. Зорькин В.Д. Интеграция европейского конституционного пространства: вызовы и ответы. Журнал российского права. 2006. № 12. С. 16.

10. Соловых С.Ж. Роль субъективных процессуальных прав в механизме реализации права на судебную защиту. Арбитражный и гражданский процесс. 2013. № 4. С. 8-13.

11. Дзыбова С.Г., Парасюк Е.А. Цит. работа.

12. Фомин А.А. Сущность и содержание права граждан на судебную защиту. Администратор суда. 2009. № 4. С. 34-37.

13. Шевцов В.С. Право и судебная власть в Российской Федерации. Москва, 2003. С. 246.

14. Ведерников А.Н. О понятии и сущности конституционного права личности на судебную защиту. Вестник Томского гос. ун-та. 2011. № 348. с.80-81.

15. Астратова С.В. К вопросу о содержании конституционного права на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина. Российский юридический журнал. 2013. № 6. С. 77.

16. Малько А.В., Субочев В.В., Шериев А.М. Права, свободы и законные интересы: проблемы юридического обеспечения. Москва, 2010. С. 46.

17. Малько А.В., Терехин В.А. Субъективные права, свободы и законные интересы личности как самостоятельные объекты судебной защиты. Ленинградский юридический журнал. 2010. № 4. С. 7.

18. Загальна Декларація прав людини: прийнята і проголошена резолюцією 217 A (III) Генеральної Асамблеї ООН від 10 грудня 1948 року. Нью-Йорк: ООН, 2015. 12 с.

19. Міжнародний пакт про громадянські і політичні права від 19 грудня 1966 року. НьюЙорк: ООН, 2015. 18 с.

20. Француз Т. І. Роль і місце судової влади в процесі захисту прав і свобод людини. Держава і право. 2001. №. 9. С. 179-- 185.

21. Європейська хартія місцевого самоврядування 1985 року. Страсбург: РЄ, 2005. 14 с.

22. Стрижак А.А. Захист прав місцевого самоврядування. Конституція України в актах Конституційного Суду України (аналіт. огляд та комент.). Київ: Ін Юре, 2010. 631 с.

23. Рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 1997 року № 9-зп у справі за конституційним зверненням громадян Проценко Раїси Миколаївни, Ярошенко Поліни Петрівни та інших громадян щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України (справа за зверненнями жителів міста Жовті Води). Вісник Конституційного Суду України. 1998. № 1. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/v009p710-97.

24. Баймуратов М.А. Международное сотрудничество органов местного самоуправления Украины: дисс... д-ра юрид. наук. Одесса, 1996. С. 46-47.

25. Батанов А. В. Современный европейский муниципализм как феномен человеческой цивилизации. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ sovremennyy-evropeyskiy-munitsipalizm-kak-fenomen-chelovecheskoytsivilizatsii.

26. Європейська хартія місцевого самоврядування 1985 року. Страсбург: РЄ, 2005. 14 с.

27. Левенець А.В. Муніципальні права людини. Ринкова економіка: сучасна теорія і практика управління. Т. 1. Вип. 2/2. С. 189-196.

28. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 року. Відомості Верховної Ради України. 1999. № 20-21. Ст. 190.

29. Малько А. В. Законные интересы в правовой жизни общества: актуальные вопросы теории и практики. URL: https://cyberleninka. ru/article/ n/zakonnye-interesy-v-pravovoy-zhizni-obschestva-aktualnyevoprosy-teorii-i-praktiki.

30. Субочев В. В. Законные интересы: основы теории. Государство и право. 2009. № 5. С. 17.

31. Там само. С. 18.

32. Субочев В.В. Законные интересы местного самоуправления: понятие, специфика и формы реализации. URL: https://mgimo.ru/upload/iblo ck/6f2/6f2fc98d5751012d6be9ee2707af4d22.pdf.

33. Баймуратов М.А. Международное сотрудничество органов местного самоуправления Украины: дисс. д-ра юрид. наук. Одесса, 1996. С. 46-47.



Leonov Olexandr

Judicial protection of local government rights: ontological approaches to understanding

The question of defining ontological approaches to understanding the phenomenology of judicial protection of local self-government rights is considered.

The role and importance of the institution of local self-government in the conditions of formation and development of democratic legal state are proved and the objective nature of the need for its judicial protection in the context of the protection of the rights of the territorial community, other bodies and subjects of the system of local self-government is substantiated.

The ontological, normative, doctrinal, international legal, locally-selfgoverning, procedural, social criteria ofjudicial protection oflocal self-government rights and their identification characteristics, as well as the subject-object composition ofjudicial protection of local self-government rights are investigated.

...