Адміністративно-правові засади надання якісних адміністративних послуг у контексті децентралізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративно-правові засади надання якісних адміністративних послуг у контексті децентралізації

А.О. Ярош

к. ю. н.

Університет ДФС України

Анотація

адміністративний послуга юридичний

Досліджено науково-практичне розуміння одного з ключових понять сучасного адміністративного процесуального права - адміністративна послуга. Зазначено, що поняття «адміністративні послуги» акцентує увагу саме на виконанні обов'язків органів публічної адміністрації перед фізичними та юридичними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. Проаналізовано актуальність практичної реалізації адміністративної послуги у світлі змін адміністративно-територіального поділу районів.

Ключові слова: публічні послуги, електронні послуги, адміністративно-територіальний поділ, центри надання адміністративних послуг, стандарти надання адміністративних послуг.

А.А. Ярош. Административно-правовые основы предоставления качественных административных услуг в контексте децентрализации

Аннотация

Исследовано научно-практическое понимание одного из ключевых понятий современного административного процессуального права - административная услуга. Указано, что понятие «административные услуги» акцентирует внимание на исполнении обязанностей органов публичной администрации перед физическими и юридическими лицами, направленных на юридическое оформление условий, необходимых для обеспечения надлежащей реализации ими своих прав и охраняемых законом интересов. Проанализировано актуальность практической реализации административной услуги в свете изменений административно-территориального деления районов.

Ключевые слова: публичные услуги, электронные услуги, административно-территориальное деление, центры предоставления административных услуг, стандарты предоставления административных услуг.

A. Yarosh. Administrative and legal foundations of providing quality administrative services in the context of decentralization

Abstract

A scientific and practical understanding of one of the key concepts of modern administrative procedural law - administrative service - is investigated. It is stated that the concept of “administrative services" focuses on the performance of the duties of public administration bodies to natural and incorporated persons aimed at legal formalization of the conditions necessary to ensure the proper realization of their rights and interests protected by law. The relevance of the practical implementation of the administrative service in the light of changes in the administrative-territorial division of the districts is analyzed. It is determined that today, the service entities for the provision of administrative services at the local level are the administrative services provision centers. The improvement of the system of provision and quality of electronic services in Ukraine provides for their accessibility and openness from a single window - the Single State Portal of Administrative Services. It is noted that the issue of the quality of services for citizens in administrative service provision centers deserves special attention. The lack of transparency in public administration remains an unresolved problem in the provision of administrative services at the local level. It is found that the current issue in the context of providing high-quality public services is the development and implementation of standards for the provision of administrative services, the development of mechanisms for interaction with citizens by public authorities and local authorities, and the development of standards for the provision of administrative services. Standards for the quality of administrative services are clear requirements for the provision of services that the work of a public authority must meet and can be used to assess the quality of a public service. The directions of improvement of the quality of administrative services in Ukraine are given, namely: completion of decentralization at the local level in territorial communities, increase of the network of administrative services provision centers; improving the quality of administrative services, in particular by providing administrative services in electronic form, involving citizens in monitoring the quality of administrative services, improving the methodology for monitoring and evaluating the quality of administrative services.

Key words: public services, electronic services, administrative-territorial division, administrative services provision centers, standards of administrative services provision.

Мета

Метою статті є наукове дослідження адміністративно-правових засад надання якісних адміністративних послуг на етапі децентралізації.

Постановка проблеми

Адміністративно-правове поле відносин органів публічної влади і місцевого самоврядування з фізичними та юридичними особами є однією з гострих проблем українського суспільства на всіх його етапах розвитку. Одна зі сфер співпраці - надання адміністративних послуг, яка досі залишається малодослідженою та дискусійною в юридичній науці.

Аналіз останніх досліджень та публікацій

Адміністративні послуги вже були в колі наукових досліджень таких вітчизняних учених, як В.Б. Авер'янов, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, А.В. Кірмач, І.Б. Коліушко, Г.М. Писаренко, В.П. Тимощук та ін. Однак ці дослідження охоплювали окремі аспекти адміністративних послуг, водночас багато питань є дискусійними або взагалі невисвітленими, особливо сьогодні, в період завершення децентралізації.

Виклад основного матеріалу дослідження

Європейський курс Президента України та завершення децентралізації в країні означає сьогодні активну реалізацію стратегії надання якісних адміністративних послуг у діяльності публічної адміністрації, без якої не може нормально розвиватися малий і середній бізнес, наукова і громадська діяльність, міжнародні зв'язки тощо.

Людина, її права та свободи в Україні визнані основною соціальною цінністю, а головним завданням органів виконавчої влади визначено саме надання якісних послуг громадянам. Відповідно, громадяни у відносинах з владою є не прохачами, а споживачами послуг. При цьому держава в особі публічних суб'єктів орієнтується на потреби особи, так само як у приватному секторі надавачі послуг орієнтуються на потреби споживача («клієнта»), його запити та очікування [1, с. 116].

У публічно-правовому полі категорія «послуги» прижилася спочатку в країнах англо-американської правової системи (Канада, Великобританія, Сполучені Штати Америки) та у північноєвропейських країнах (Швеція, Фінляндія). І навпаки, у країнах романо-германської правової системи визначальним залишається традиційний підхід нормативного визначення відносин між владою і приватними особами через призму таких категорій, як «повноваження», «функції» та «завдання» адміністративних органів.

Так, німецький професор О. Люхтергандт підкреслює, що «поняття адміністративних (управлінських) послуг не охоплює речових (наприклад, видача самого паспорта) і фінансових послуг (наприклад, видача грошей соціально незахищеним особам), розуміючи при цьому під управлінськими (адміністративними) послугами «позитивні» індивідуальні акти, які приймаються з метою задоволення певних інтересів фізичних або юридичних осіб» [2, с. 27].

Крім того, в науковій доктрині зустрічаються різні підходи до визначення поняття «послуги». Так, В.Б. Авер'янов визначає послуги як «будь-який захід або вигоду, що одна сторона може запропонувати іншій і які в основному невловимі і не призводять до оволодіння будь-чим» [3, с. 45]. В.П. Тимошук послуги визначає як «діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється з ініціативи особи, на її прохання» [1, с. 117]. На переконання Є.А. Богринцевої, «послугу можна характеризувати як результат діяльності, як саму діяльність, як сукупність діяльності і результату» [4, с. 38]. Є.А. Богринцева у своїх працях не відрізняє поняття «надання послуг» і «виконання робіт». Така позиція, звісно, не нова в юридичній практиці, адже дослідження предмета зобов'язань з надання послуг упродовж багатьох років залишаються дискусійними. На наше переконання, послуга - це дія, результат якої є невідокремлюваним від самої діяльності і споживається у процесі цієї діяльності.

Отже, поняття «адміністративні послуги» акцентує увагу саме на виконанні обов'язків органів публічної адміністрації перед фізичними та юридичними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. Таке розуміння більш повно відповідає сучасній ідеології «служіння держави» людині та принципу транспарентності органів публічної адміністрації.

У цьому сенсі саме термін «послуги» дає змогу чітко визначити місце держави та її органів у відносинах з громадянами. Сучасна держава є організацією на службі суспільства, яка не владарює над громадянами, а надає їм послуги. А отже, організація системи надання адміністративних послуг має виходити з інтересів громадян, а не чиновників, як це залишилося в спадок від радянського типу держави.

На сьогодні сервісними суб'єктами надання адміністративних послуг на місцях є центри надання адміністративних послуг (далі - ЦНАП). З моменту затвердження основоположних засад державної політики у сфері надання адміністративних послуг реалізовано вже стратегію і напрацьовано механізм у напрямі дотримання ключових принципів та завдань розвитку цієї сфери. Після прийняття 2012 р. Закону України «Про адміністративні послуги» в Україні створено та функціонують станом на 1 червня 2020 року 797 центрів надання адміністративних послуг, 51 територіальний підрозділ і 8 мобільних центрів [5].

Удосконалення системи надання і якості електронних послуг в Україні передбачає їх доступність і відкритість з єдиного вікна - Єдиного державного порталу адміністративних послуг. Кілька років потому по всій країні відбулася модернізація Єдиного державного порталу адміністративних послуг: електронний інтерфейс став більш простим для «юзерів», запитувану інформацію сформовано за категоріями, запроваджено аутентифікацію користувачів із закріпленням електронного цифрового підпису (ЕЦП), а також надання окремих адміністративних послуг через вебсайт органів виконавчої влади.

Зокрема, на вебсайті можна отримати онлайн-послуги Міністерства юстиції України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Державної архітектурно- будівельної інспекції України, Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, інших центральних органи виконавчої влади.

Окремої уваги заслуговує питання якості обслуговування громадян у центрах надання адміністративних послуг. У будь-яких громадах обсяг послуг, якими забезпечуються жителі, різні. Зокрема, найрізноманітніший спектр послуг надають ЦНАП міст Львова (313 адміністративних послуг), Луцька (308), Хмельницького, Вінниці, Одеси (283), Славути (218), Івано-Франківська (216) [6].

Однак кількість ЦНАП, які надають понад 200 послуг, становить лише 2,7 % від загальної кількості центрів. Переважна більшість центрів надає менше 100 послуг. Найкращі ЦНАП застосовують сервісно-орієнтований підхід у своїй роботі, орієнтуючись передусім на інтереси і потреби споживачів послуг та розвиваючи технології, спрямовані на підвищення якості послуг [6].

Невирішеною проблемою надання адміністративних послуг на місцях сьогодні залишається низький рівень транспарентності органів публічної адміністрації. Законом України «Про адміністративні послуги» передбачено заходи інформування громадян з питань надання послуг у ЦНАП, однак більшість центрів не мають офіційного порталу, сторінки на вебсайті відповідного органу місцевого самоврядування.

Згідно з результатами моніторингу ЦНАП, проведеного Міністерством економічного розвитку і торгівлі України наприкінці 2019 р., найбільша кількість ЦНАП, які не створили вебсайту, перебуває в Одеській області. Крім того, за оцінкою незалежних експертів, інформація про адміністративні послуги на вебсайтах багатьох центрів є недостатньою, неактуальною, суперечливою, її розташування є незручним для користувачів. Нині лише 11,5 % центрів надання адміністративних послуг пропонують отримання послуг в електронному вигляді; електронну чергу запроваджено у 13 % центрів, онлайн консультування - у 8,7 % центрів [7].

Зразковим прикладом успішної місцевої політики щодо надання адміністративних послуг можна навести Ірпінську ОТГ, що на Київщині. 2016 року Ірпінь один з перших запустив модернізований Центр надання адміністративних послуг «Прозорий офіс». Першими в області тут почали реєструвати юридичних і фізичних осіб-підприємців, а також нерухомість. Як і передбачається Законом України «Про адміністративні послуги», Ірпінським ЦНАП повно і відкрито висвітлюється публічна інформація на окремо створеному вебсайті.

Загалом, згідно з рішенням Ірпінської міської ради від 07.10.2017 № 2546-39-VII «Про Перелік адміністративних послуг, які надаються Ірпінською міською радою та її виконавчим комітетом» Ірпінський ЦНАП надає 71 адміністративну послугу [8].

Цей факт є позитивним, однак не вирішує всіх практичних проблем громадян ОТГ щодо отримання адміністративних послуг. Зокрема, це стосується, наприклад, створення організацій або внесення змін до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань про громадські організації, політичні партії та інші громадські інституції. Відповідно до реформи децентралізації єдиним сервісним центром надання таких адміністративних послуг у Київській області є Центральне міжрегіональне управління Міністерства юстиції України у м. Київ. У сферу обслуговування цього управління входить і Черкаська область. Звісно, що такий територіальний поділ і географічна віддаленість від багатьох громад створює складну логістику для отримання певної адміністративної послуги.

Цю саму проблему на сьогодні підняла інша адміністративно-територіальна реформа - 17 липня 2020 року Верховна Рада України ухвалила Постанову № 807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів», якою ліквідовано 490 районів. Відтепер в Україні створено нові 136 районів. Постановою визначено, що межі районів встановлюються за зовнішньою межею територій сільських, селищних, міських територіальних громад, які входять до складу відповідного району [9].

Прийняття цього нормативно-правового акта стало одним із самих дискусійних за період роботи Верховної Ради України 9-го скликання. Зокрема, наукову спільноту сьогодні цікавить механізм реалізації нового адміністративно-територіального районування, вплив реформи на якість надання адміністративних послуг, оскільки методичних рекомендацій та правового тлумачення документа на сьогодні не існує.

У прикінцевих положеннях закону зазначено, що будуть виділені кошти на будівництво, обладнання й утримання нових додаткових Центрів надання адміністративних послуг. Однак джерела фінансування на реалізацію таких за підрахунками підкомітету Верховної Ради України з питань адміністративних послуг та адміністративних процедур до 1 січня 2022 р. ЦНАПи, які перебувають в адміністративних районних центрах, будуть трансформовані в ЦНАПи ОТГ. До того самого часу мають бути створені ЦНАПи у громадах із населенням понад 10000 осіб. Попередньо, за стратегією, до 1 січня 2024 року громади менше 10000 будуть зобов'язані теж створити ЦНАПи [10].

Якщо законодавчо і практично проаналізувати прийняту Постанову № 807-ІХ, то на сьогодні фактично кожен громадянин і так зіштовхується із складною логістикою отримання адміністративної послуги. Тепер, згідно з новим поділом, таких проблем стає ще більше.

Отже, з огляду на вищесказане сьогодні спостерігається тенденція ускладнення процесу надання якісної адміністративної послуги органами публічної адміністрації. У зв'язку з цим виникає потреба наукового пошуку у вирішенні цієї проблеми.

Актуальним питанням у контексті надання високої якості адміністративної послуги є розробка та реалізація стандартів надання адміністративних послуг. Стандарти якості адміністративних послуг являють собою чіткі вимоги щодо надання послуг, яким має відповідати робота публічного органу й за допомогою яких можна оцінити, наскільки якісно надається певна публічна послуга.

За аналогією з приватним сектором, де щодо обслуговування клієнтів встановлюються «вищі стандарти» (найкращої якості), «мінімальні стандарти» (гірше не повинно бути), можна зазначити, що Законом України «Про адміністративні послуги» визначено мінімальні стандарти (вимоги) якості під час надання адміністративних послуг. Це, зокрема, вимоги щодо інформування громадян про адміністративні послуги, порядок та умови їх надання; наявність інформаційних та технологічних карток адміністративних послуг; граничний строк надання адміністративної послуги; час прийому суб'єктів звернень у центрах надання адміністративних послуг тощо [11, с. 93].

В Україні практика встановлення органами державної влади та органами місцевого самоврядування власних стандартів якості надання адміністративних послуг, які були б вище за визначені Законом України «Про адміністративні послуги» вимоги, досі ще не набула поширення. Натомість у країнах ЄС органи державної влади та органи місцевого самоврядування розробили та закріпили у нормативно-правових актах стандарти надання послуг ще у 90-х роках минулого століття.

Стандарти було розроблено на основі принципів, закладених у хартіях - програмах модернізації державного управління, спрямованих на покращення якості публічних послуг, прийнятих на початку 90-х років у Великобританії, Франції, Бельгії та інших європейських країнах [12, с. 73].

Відтак стандартизація адміністративних послуг є важливим завданням державної політики у сфері надання адміністративних послуг у короткостроковій перспективі. Наявність стандартів надання адміністративних послуг та чітких критеріїв оцінювання їх якості є найкращим способом забезпечення прав та законних інтересів громадян- споживачів послуг [11, с. 93].

Зважаючи на вищесказане, вважаємо, що доцільним пріоритетом бюджетних асигнувань на період 2020-2022 рр. має стати розширення кількості ЦНАПів, а відомчі сервісні адміністративні центри повинні стати інтегрованими до існуючих уже ЦНАПів, що дозволить покращити рівень доступності кожного громадянина до адміністративних послуг.

На наше переконання, актуальним для місцевого рівня на сьогодні залишається забезпечення високої якості обслуговування громади в усіх центрах надання адміністративних послуг; збільшення кількості таких послуг, які надаються через ЦНАПи; впровадження сервісно-орієнтованих підходів у роботу центрів; запровадження електронних сервісів та покращення їх якості.

Пріоритетне значення для високої якості адміністративних послуг також має розвиток органами публічної влади та органами місцевого самоврядування механізмів взаємодії з громадянами, розробка стандартів надання адміністративних послуг.

Висновки

Отже, першочерговими завданнями державної політики у сфері надання адміністративних послуг бачимо:

Завершення децентралізації на місцях у територіальних громадах, збільшення мережі центрів надання адміністративних послуг.

Покращення якості надання адміністративних послуг, зокрема шляхом надання адміністративних послуг в електронній формі, залучення громадян до контролю за якістю надання адміністративних послуг, удосконалення методики моніторингу та оцінювання якості надання адміністративних послуг.

Список використаних джерел

1. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / автор-упорядник В.П. Тимощук. К.: Факт, 2003. 496 c.

2. Люхтергандт О. Проект Адміністративного процедурного кодексу України та сучасне адміністративне процедурне право. Юридичний журнал. 2002. № 5. С. 24-29.

3. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / за заг. Ред. В.Б. Авер'янова. К.: Факт, 2003. 384 с.

4. Богринцева О.О. Питання неоднозначності тлумачення категорії «послуга». Актуальні проблеми сучасної науки. 2014. № 1. С. 38-42.

5. Офіційний сайт Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України. URL: https://www.me.gov.ua/?Lang=uk-UA.

6. Єдиний державний портал адміністративних послуг. URL: https://issuu.com/ mineconomdev/docs/f96f86420b2e80.

7. Звіт про розвиток Центрів надання адміністративних послуг у 2019 р. Новини порталу. Єдиний державний портал адміністративних послуг. URL: https://issuu.com/ mineconomdev/docs/f96f86420b2e80.

8. Офіційний сайт Центру надання адміністративних послуг виконавчого комітету Ірпінської міської ради. URL: http://cnap.imr.gov.ua/subiekty-nadanna-posluh.

9. Про утворення та ліквідацію районів: Постанова Верховної Ради України: від 17.07.2020 № 807-ІХ. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/807-IX#Text.

10. Для кого нові райони: міфи та реалії нового адмінтерустрою в Україні. URL: https:// uacrisis.org/uk/dlya-kogo-mvi-rajony-mify-ta-reahyi-mvogo-admintemstroyu-v-ukrayim.

11. Легеза Є.О. Оцінювання якості надання публічних послуг в Україні. Вісник Запорізького національного університету. 2016. № 1. С. 93.

12. Джига Т. Реформування сфери надання адміністративних послуг в контексті розбудови «сервісної» держави в Україні. Актуальні проблеми державного управління: зб. Наук. Пр. ОРІДУ. 2014. Вип. 3 (59). С. 70-74.

References

1. Administratyvna protsedura ta administratyvni posluhy. Zarubizhnyi dosvid i propozytsii dlia Ukrainy / аvtor-uporiadnyk V.P. Tymoshchuk. K.: Fakt, 2003. 496 c.

2. Liukhterhandt O. Proekt Administratyvnoho protsedumoho kodeksu Ukrainy ta suchasne administratyvne protsedurne pravo. Yurydychnyi zhurnal. 2002. № 5. S. 24-29.

3. Derzhavne upravlinnia: problemy administratyvno-pravovoi teorii ta praktyky / za zah. red. V.B. Averianova. K.: Fakt, 2003. 384 s.

4. Bohryntseva O.O. Pytannia neodnoznachnosti tlumachennia katehorii «posluha». Aktualni problemy suchasnoi nauky. 2014. № 1. S. 38-42.

5. Ofitsiinyi sait Ministerstva rozvytku ekonomiky, torhivli ta silskoho hospodarstva Ukrainy. URL: https://www.me.gov.ua/?lang=uk-UA.

6. Iedynyi derzhavnyi portal administratyvnykh posluh. URL: https://issuu.com/mineconomdev/docs/f96f86420b2e80.

7. Zvit pro rozvytok Tsentriv nadannia administratyvnykh posluh u 2019 r. Novyny portalu. Yedynyi derzhavnyi portal administratyvnykh posluh. URL: https://issuu.com/mineconomdev/ docs/f96f86420b2e80.

8. Ofitsiinyi sait Tsentru nadannia administratyvnykh posluh vykonavchoho komitetu Irpinskoi miskoi rady. URL: http://cnap.imr.gov.ua/subiekty-nadanna-posluh.

9. Pro utvorennia ta likvidatsiiu raioniv: Postanova Verkhovnoi Rady Ukrainy: vid 17.07.2020 № 807-IKh. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/807-IX#Text.

10. Dlia koho novi raiony: mify ta realii novoho adminterustroiu v Ukraini. URL: https:// uacrisis.org/uk/dlya-kogo-novi-rajony-mify-ta-realiyi-novogo-adminterustroyu-v-ukrayini.

11. Leheza Ye.O. Otsiniuvannia yakosti nadannia publichnykh posluh v Ukraini. Visnyk Zaporizkoho natsionalnoho universytetu. 2016. № 1. S. 93.

12. Dzhyha T. Reformuvannia sfery nadannia administratyvnykh posluh v konteksti rozbudovy «servisnoi» derzhavy v Ukraini. Aktualni problemy derzhavnoho upravlinnia: zb. nauk. pr. ORIDU. 2014. Vyp. 3 (59). S. 70-74.

Размещено на Allbest.ru