Право на розміщення публічних коштів на рахунках банків державного сектору

Размещено на http://www.allbest.ru/

Право на розміщення публічних коштів на рахунках банків державного сектору

Сударенко О.В.,

кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри адміністративного, фінансового та інформаційного права (Київський національний торговельно- економічний університет)

Анотація

В Україні існує законодавча заборона на розміщення бюджетних коштів (включаючи власні надходження бюджетних установ) на позабюджетних рахунках. Водночас певні суб'єкти наділені відповідним правом. Стаття присвячена дослідженню питань правового механізму забезпечення реалізації права уповноважених суб'єктів на розміщення публічних коштів на поточних та вкладних (депозитних) рахунках банків державного сектору. Встановлено, що в Україні використовується законодавче (визначає видові форми родового поняття), а не правове (родове поняття) визначення поняття "публічні кошти". Зроблено висновок, що поняття "банк державного сектору" ширше, ніж поняття "державний банк". Визначено ознаки, що відрізняють державний банк від банку державного сектору. На основі аналізу законодавства України виокремлено суб'єктів, які мають право відкривати вкладні (депозитні) рахунки для розміщення публічних коштів на рахунках банків державного сектору, умови, за наявності яких такі кошти можуть бути розміщені на вкладних (депозитних) рахунках. Зроблено висновок, що вкладний (депозитний) рахунок, який відкривається уповноваженим суб'єктом у банках державного сектору, має ознаки фінансово-правового договору, а не цивільно-правового. Досліджено правовий механізм розміщення коштів уповноваженими суб'єктами на поточних рахунках у банках державного сектору. Визначено суб'єктів, уповноважених розміщувати публічні кошти на поточних рахунках банків державного сектору, встановлено частину публічних коштів, які можуть бути розміщені на таких рахунках. Зроблено висновок, що для обслуговування поточних рахунків уповноважених суб'єктів у банках державного сектору, які обираються на конкурсних засадах, характерним є пріоритет норм бюджетного законодавства над банківським. Вироблено пропозиції удосконалення законодавства у зазначеній сфері.

Ключові слова: публічні кошти, банк державного сектору, державний банк, бюджетні кошти, тимчасово вільні кошти, розміщення тимчасово вільних коштів на депозитах, поточні рахунки у банках для обслуговування бюджетних коштів, фінансово-правовий договір.

Sudarenko O. V. Rights to place public funds in public sector bank accounts

In Ukraine, it is required to legally protect the amount of budget changes (including ownership of existing budget facilities) for the latest needs. At the same time, certain subsidies are endowed with this right. The article is devoted to the study of legal issues developed in cases that are often used in the amount of public data on the current and invested (deposit) number of people who are in the sector. It has been updated that in Ukraine there is legislation (which achieves the formation of a generic concept), and not a legal one (generic concept), which is the concept of "public funds". A proposal was made that meant the "public sector bank" was broader than the term "state bank", and it was stated that it had designated its own bank from its public sector. As for the legislation of Ukraine, we have received a higher number (depositories) that have the right to open tabs (deposits) that require an increase in the size of public figures who are in the numbers that are in the sector that are available, and for this purpose funds can be placed in nested (deposit) places. An offer (deposit) has been made, which opens an equivalent entity located in the bank, which is a sector that is a landmark legal agreement, not a civil one. Legal proceedings with the magnitude of the increase, which is very often used in current flows in the bank, are studied. The designated entities used place public baskets on the current numbers contained in the sector and establish the proportion of public figures that may be placed on such numbers. Exploration has been done, which for the service of current people was most often done by business entities in the bank, which are in the sector, which are involved on a competitive basis. The proposals of the improved legislation in the specified activity are executed. правовий банк вкладний

Key words: public funds, bank at the expense of the sector, state bank, budget funds, temporarily free funds, dimension of time temporarily free on deposits, current accounts in the bank for servicing budget commitments, business contract.

Вступ

Конституцією України передбачено, що "держава прагне до збалансованості бюджету" [1, ч. 3 ст. 95]. Оскільки у держави недостатньо коштів на виконання завдань та функцій, визначених законодавством України, держава та відповідні органи місцевої влади вишукують шляхи залучення коштів до публічних фондів. Одним з таких шляхів є надання певним суб'єктам права на розміщення публічних коштів на рахунках у банках державного сектору. Слід зазначити, що згідно з ч. 9 ст. 13 Бюджетного кодексу України (далі - БК України) є заборона на розміщення коштів бюджету на позабюджетних рахунках [2]. Отже, науковий інтерес становить з'ясування сутності понять "публічні кошти", "банк державного сектору" та правового механізму забезпечення реалізації права уповноважених суб'єктів на розміщення публічних коштів на рахунках банків державного сектору.

Питання правового регулювання розміщення публічних коштів на рахунках банків держаного сектору не були предметом комплексного наукового дослідження. Наукову основу нашого дослідження становлять праці таких провідних науковців у сфері фінансового права, як Л.К. Воронова, П.М. Годме, М.П. Кучерявенко, Т.А. Латковська, О.А. Музика-Стефанчук, А.А. Нечай, О.П. Орлюк, Н.Ю. Пришва, О.І. Худяков та інші.

Постановка завдання. Мета статті полягає у дослідженні правового механізму забезпечення реалізації права уповноважених суб'єктів на розміщення публічних коштів на рахунках банків державного сектору, визначенні правової природи такого рахунку та виробленні пропозицій удосконалення законодавства у зазначеній сфері.

Результати дослідження. Закріплення поняття "публічні кошти" на рівні закону відбулося 11.02.2015. Так, згідно з п. 2 ст. 1 Закону України "Про відкритість використання публічних коштів" публічні кошти - це кошти державного бюджету, бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, кредитні ресурси, надані під державні та місцеві гарантії, кошти Національного банку України, державних банків, державних цільових фондів, Пенсійного фонду України, фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, а також кошти суб'єктів господарювання державної і комунальної власності, отримані ними від їхньої господарської діяльності" [3]. Враховуючи те, що у такому визначенні наведено не ознаки, які відмежовують публічні кошти від приватних, а тільки перераховано перелік публічних коштів, можемо зробити висновок, що в Україні використовується законодавче (більш вузьке, визначає видові форми родового поняття), а не правове (розширене, являє собою родове) визначення поняття "публічні кошти"1, яке ще належить виробити. Хоча в цьому разі можливе застосування ознак, визначених для відмежування публічних та приватних фінансів, вироблених Полем Марі Годме [5, с. 42].

Отже, до публічних коштів передусім належать кошти державного та місцевого бюджетів. У 2011 р. вперше вироблено механізм реалізації права на розміщення тимчасово вільних коштів (далі - ТВК) держави на депозитних рахунках. Сьогодні відповідним правом наділені Голова Боргового агентства України, який приймає відповідне рішення за погодженням з Міністром фінансів (до 2020 - Міністр фінансів за погодженням з НБУ) щодо ТВК єдиного казначейського рахунка та коштів валютних рахунків державного бюджету [2; 6], а також керівник місцевого фінансового органу за рішенням відповідної місцевої ради щодо ТВК місцевих бюджетів (у 2019 р. було призупинено право щодо розміщення у банках коштів загального фонду місцевого бюджету) [7]. Відповідно до п. 48-1 ч. 1 ст. 2 БК України ТВК єдиного казначейського рахунку та валютних рахунків бюджету, обсяг коштів, що обліковуються на рахунках у Казначействі України (отриманих як надходження бюджетів), відволікання яких не призведе до втрати платоспроможності бюджетів (спроможність своєчасно і в повному обсязі здійснювати платежі та розраховуватися за всіма зобов'язаннями) та виникнення заборгованості протягом періоду, на який передбачається розміщення таких коштів на депозитах, або шляхом придбання державних цінних паперів і спрямування на покриття тимчасових касових розривів місцевих бюджетів та Пенсійного фонду України з подальшим їх поверненням до кінця поточного бюджетного періоду.

Право органів місцевого самоврядування на "розміщення належних їм коштів в банках інших суб'єктів права власності, отримання відсотків від їх доходів відповідно до закону із зарахуванням їх до доходної частини відповідного місцевого бюджету" було передбачено ще в першій редакції ст. 70 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" [8]. При цьому відповідно до ст. 65 цього Закону доходи, додатково одержані в процесі виконання місцевих бюджетів, а також суми перевищення доходів над видатками, що утворилися в результаті збільшення надходжень до бюджету чи економії у видатках, вилученню не підлягають, крім випадків, передбачених законом. Напрями використання зазначених коштів визначаються рішеннями відповідних місцевих рад. Проте механізму реалізації зазначеного

1 Взято за основу підходи до визначення об'єкту оподаткування [4, с. 238]. права довгий час не існувало. Причиною тому був брак вільних коштів бюджетів. Відповідно, ситуація почала змінюватися з 2015 року, з моменту запровадження в Україні реформи децентралізації, зокрема і фінансової.

З 2015 правом на розміщення коштів на вкладних (депозитних) рахунках у банках державного сектору були наділені ще вищі і професійно-технічні навчальні заклади (сьогодні - заклади професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти) щодо ТВК, отриманих за надання платних послуг [2; 9]. Саме у 2015 році в законодавстві України, зокрема у ч. 9 ст. 13 БК України, з'являється нова категорія "банк державного сектору". Тільки у вересні 2015 було визначено поняття "банк державного сектору" - це банк, у якому держава володіє не менш як 75% статутного капіталу [9, абз. 2 пункту 2]. Отже, поняття "банк державного сектору" ширше від поняття "державний банк". Згідно зі ст. 7 Закону України "Про банки і банківську діяльність" [10] державний банк - це банк, 100% статутного капіталу якого належить державі; єдиним акціонером державного банку є держава; він створюється за рішенням Уряду України, при цьому в законі про Державний бюджет України на відповідний рік передбачаються витрати на формування статутного капіталу державного банку; обов'язкова наявність позитивного висновку НБУ щодо доцільності створення державного банку; статут державного банку затверджується постановою Уряду України, що не характерно для банків державного сектору. Серед відмінних ознак державного банку та банку державного сектору можна назвати також різні вимоги до керівних органів зазначених банків (у державних банках Уряд України виконує функції з управління корпоративними правами, а також функції вищого органу управління державного банку (вищий орган), до інших органів управління в державному банку належать правління та наглядова рада. У банку державного сектору до органів управління належать загальні збори учасників (вищий орган управління) та правління (виконавчий орган).

Сьогодні до банків держаного сектору належать чотири банки: Державний ощадний банк України, Державний експортно-імпортний банк України, Приватбанк та Укргазбанк. Принагідно слід зазначити, що визначення поняття "банк державного сектору" на рівні закону відсутнє, що, на нашу думку, суперечить п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституції України, де передбачено, що "виключно законами України встановлюються <...> засади створення та функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків". Слід доповнити Закон України "Про банки і банківську діяльність", де чітко визначити правовий статус зазначеного суб'єкта банківської діяльності.

Законом України "Про освіту" передбачено існування в Україні закладів освіти, а не навчальних закладів. Вважаємо, що відповідні положення законодавства, які використовують застарілу термінологію (постанови Уряду України), слід привести у відповідність до чинного законодавства України про освіту [11].

На підставі вивчення норм законодавства можемо зробити висновок, що ТВК можуть розміщуватися на вкладних (депозитних) рахунках у банку: 1) державного сектору економіки, який обирається на конкурсній основі. Переможцем конкурсу визнається банк, який запропонував найвищу процентну ставку за вкладом (депозитом) на відповідний строк; 2) суб'єкт (вкладник) чітко визначений законодавством (Голова Боргового агентства України за погодженням з Міністром фінансів; керівник місцевого фінансового органу на підставі рішення місцевої ради; заклади професійної (професійно-технічної), фахової перед- вищої та вищої освіти; 3) на умовах договору банківського вкладу (депозиту) між банком та суб'єктом, якому надане відповідне право (вкладником); 4) у межах поточного бюджетного періоду повинні бути повернені на рахунки відповідного бюджету, з яких вони перераховувалися (для коштів єдиного казначейського рахунку - не пізніше 25 грудня року, на який укладено договір; коштів місцевих бюджетів - не пізніше як за 10 днів до закінчення бюджетного періоду; для закладів освіти - не пізніше 20 грудня); 5) за умови дотримання обов'язкових умов договору, а саме щодо: а) права вкладника на повернення вкладу (депозиту) або його частини на першу вимогу вкладника; б) заборони безспірного списання банком коштів із вкладного (депозитного) рахунку вкладника; в) відповідальності банку в разі неповернення чи несвоєчасного повернення коштів із вкладних (депозитних) рахунків на відповідні рахунки, відкриті в органах Казначейства України, з яких перераховувалися ТВК для розміщення на вкладних (депозитних) рахунках; 6) вкладник має право здійснювати через вкладні (депозитні) рахунки, відкриті в банку, виключно операції, пов'язані з розміщенням / поверненням ТВК; 7) кошти за користування вкладом (проценти) зараховуються до доходів загального фонду державного / місцевого бюджету (щодо коштів бюджету), а щодо коштів закладу освіти - на відповідний спеціальний реєстраційний рахунок закладу, відкритий в органі Казначейства; 8) за умови відсутності простроченої заборгованості у вкладника; 9) операції, пов'язані із розміщенням ТВК проводяться Казначейством України у порядку, передбаченому бюджетним законодавством. Так, укладення керівником місцевого фінансового органу за рішенням відповідної ради договору банківського вкладу (депозиту) є підставою для внесення відповідних змін до помісячного розпису фінансування місцевого бюджету в установленому порядку. Операції, пов'язані з розміщенням тимчасово вільних коштів, проводяться органами Казначейства згідно з Порядком казначейського обслуговування місцевих бюджетів [7; 12].

Отже, має місце чітке визначення державою умов договору, тому, враховуючи всі суттєві умови договору банківського вкладного (депозитного) рахунку, можемо зробити висновок, що зазначений договір є фінансово-правовим, оскільки він відповідає ознакам такого договору. До ознак, які відмежовують цивільно-правовий договір вкладного (депозитного) рахунку від фінансово-правового, на думку О.І. Худякова, належать: умови договору вкладу визначені державою (у формі нормативного акту); умови вкладу можуть бути змінені в односторонньому порядку; кошти, отримані шляхом вкладу, не належать до власності банку (вони набувають форму державної власності та використовуються ним за вказівкою держави та в її інтересах); у договорі з Ощадбанком збереження та повернення коштів гарантується державою [13, с. 156-157].

До позитивних моментів слід віднести наділення певних суб'єктів правом на розміщення публічних коштів у банках державного сектору на поточних рахунках. Таким правом наділений місцевий фінансовий орган або розпорядник (одержувач) бюджетних коштів за умови прийняття місцевою радою відповідного рішення під час затвердження місцевого бюджету, який укладає з банком договір та відкриває поточний рахунок для зарахування коштів та здійснення витрат згідно із законодавством, а саме: місцеві фінансові органи відкривають банківський рахунок для здійснення розподілу зарахованих коштів бюджету розвитку між головними розпорядниками бюджетних коштів; головні розпорядники бюджетних коштів - для розподілу коштів бюджету розвитку між розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів відповідно до класифікації фінансування, тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів; розпорядники бюджетних коштів - для зарахування надходжень та здійснення витрат за коштами бюджету розвитку і власними надходженнями відповідно до класифікації фінансування, тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів; одержувачі бюджетних коштів - для зарахування надходжень та здійснення витрат за коштами бюджету розвитку відповідно до тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів [2, абзаци 3-4 ч. 2 ст. 78; 14]. Власні надходження бюджетних установ, що надійшли на відповідні рахунки, відкриті в органах Казначейства відповідно до класифікації власних надходжень, переказуються наступного робочого дня на підставі платіжного доручення, поданого органам Казначейства розпорядником бюджетних коштів, органами Казначейства на банківські рахунки розпорядників коштів. Водночас є заборона щодо розміщення коштів субвенцій з Державного бюджету на рахунках у банках. З грудня 2015 державні і комунальні заклади вищої освіти, державні наукові установи, державні і комунальні заклади культури (далі - заклади, установи) набули право розміщення на поточних рахунках у банках державного сектору частини власних надходжень, отриманих як плата за послуги, що надаються ними згідно з основною діяльністю, благодійні внески та гранти [15]. З 2020 року таким правом наділено заклади фахової передвищої освіти [2].

Для обслуговування поточних рахунків уповноважених суб'єктів є характерним пріоритет норм бюджетного законодавства перед банківськими. Використання коштів з поточного рахунку, відкритого у банку державного сектору, здійснюється з дотриманням вимог бюджетного законодавства та законодавства про публічні закупівлі. Банківська установа обирається на конкурсних засадах, таке рішення приймається щорічно та повинно бути погоджене не пізніше як 25 грудня року, що передує плановому (відповідною місцевою радою під час затвердження місцевого бюджету; для закладів та установ - головним розпорядником). Рахунок відкривається за умови відсутності на початок бюджетного періоду заборгованості з боку закладу, установи; законодавством чітко визначена частина публічних коштів, яка може бути розміщена на поточних рахунках у банках. Для закладів освіти встановлена додаткова вимога - розміщення власних надходжень, отриманих як плата за послуги, що надаються ними згідно з основною діяльністю у галузі освіти, лише у національній валюті. Відповідне положення не розповсюджується на гранти та благодійні внески, які можуть розміщуватися на валютних рахунках. Під час нарахування відсотків на залишок коштів на поточних рахунках вони зараховуються на спеціальний реєстраційний рахунок в органі Казначейства. Отже, держава надає право не тільки на обслуговування коштів у банках, а й на отримання відсотків на залишок коштів [16, с. 104].

Після завершення бюджетного періоду розпорядники (одержувачі) бюджетних коштів зберігають невикористані залишки коштів бюджету розвитку, а також залишки коштів капітальних субвенцій, отриманих з інших місцевих бюджетів, для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення. Так, з 01.11.2019 по 01.12.2019 р. на рахунках у банках державного сектору обліковувалися залишки коштів місцевих бюджетів у сумі 3,2 млрд грн коштів спеціального фонду та 3,3 млрд коштів загального фонду місцевого бюджету [17].

Висновки

Сьогодні в Україні передбачено право на розміщення публічних коштів уповноваженими суб'єктами на поточних та вкладних (депозитних) рахунках у банках державного сектору. Для забезпечення реалізації відповідного права на розміщення публічних коштів на рахунках, які відкриваються банком державного сектору, варто пам'ятати, що: відповідне право повинно бути передбачене не тільки спеціальним законом, а й Бюджетним кодексом України; механізм реалізації відповідного права визначається постановою Уряду; зазначеним правом наділене обмежене коло суб'єктів; кошти можуть бути розміщені винятково у банку державного сектору, який обирається на конкурсній основі; кошти можуть бути розміщені виключно у межах бюджетного періоду; законодавством чітко визначається частина публічних коштів уповноваженого суб'єкта, яка може бути розміщена на рахунках у банках державного сектору (отже, чітко визначається об'єкт); державою чітко визначено обов'язкові умови договору між банком та уповноваженим суб'єктом; у зазначених правовідносинах бере участь Казначейство України; обслуговування зазначених рахунків здійснюється з урахуванням вимог бюджетного та банківського законодавства.

Враховуючи те, що у визначенні поняття "публічні кошти", наведеному у Законі України "Про відкритість використання публічних коштів", виокремлено не ознаки, які відмежовують публічні кошти від приватних, а тільки перераховано їх приблизний перелік, можемо зробити висновок, що в Україні використовується законодавче (визначає видові форми родового поняття), а не правове (родове) визначення поняття "публічні кошти", яке ще належить виробити.

Визначення поняття "банк державного сектору" на рівні закону відсутнє, що, на нашу думку, суперечить п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституції України. Слід доповнити Закон України "Про банки і банківську діяльність", де чітко визначити правовий статус зазначених суб'єктів банківської діяльності.

Список використаних джерел