Новые стратегические решения о развитии российской Арктики и проблемы их реализации в условиях неопределенности и риска

При том, что существует специализированное федеральное Министерство по развитию Дальнего Востока и Арктики, в законе 193-ФЗ назван некий «уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития АЗРФ» и вводится институт «управляющей компании», которая в соответствии с законом о территориях опережающего социально-экономического развития в РФ «определена Правительством РФ для обеспечения функционирования территорий опережающего социально-экономического развития на территории Дальневосточного федерального округа (!?), или ее дочернее общество». И названный орган, и управляющая компания наделены большими административными полномочиями. Так, в соответствии со ст. 5 именно «уполномоченный орган» выдает разрешения на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства и реконструкции объектов инфраструктуры АЗРФ (за исключением объектов обороны и безопасности, использования атомной энергии и объектов, строительство которых осуществляется в границах особо охраняемых природных территорий), застройщиками которых являются резиденты этой зоны или управляющая компания, предоставляет для этого земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, утверждает порядок ведения реестра резидентов АЗРФ3, утверждает форму и порядок предоставления ими различных документов и, главное, осуществляет контроль за деятельностью управляющей компании. В свою очередь, «управляющая компания» в соответствии со ст. 6 осуществляет прием заявок на заключение соглашений об осуществлении инвестиционной деятельности и заключает эти соглашения, ведет реестр резидентов Арктической зоны и «осуществляет иные функции», причем допускается передача функций «на основании соглашения, заключаемого между уполномоченным федеральным органом и соответствующим высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, хозяйственному обществу, в котором не менее пятидесяти одного процента акций (долей) принадлежит указанному субъекту РФ или некоммерческой организации, единственным учредителем которой является данный субъект РФ». Закон устанавливает «в целях учета потребностей и интересов граждан РФ, проживающих в АЗРФ, защиты прав и свобод граждан РФ и прав общественных объединений, некоммерческих организаций при осуществлении государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере развития АЗРФ» и новый институт - «общественный совет Арктической зоны» с полномочиями осуществления мониторинга процессов взаимодействия между резидентами АЗРФ и коренными малочисленными народами, проживающими в этой зоне, участия в разработке мероприятий по охране окружающей среды в АЗРФ и подготовки предложений «уполномоченному федеральному органу» и «управляющей компании» по вопросам повышения эффективности их «деятельности по управлению Арктической зоной (!?)». «уполномоченный федеральный орган» утверждает состав этого совета из представителей действующих на территории АЗРФ общероссийских и региональных объединений (ассоциаций), а также некоммерческих организаций и должен функционировать на основании положения, утвержденного тем же «органом».

Практически значимы перечисленные в главе 4 закона меры государственной поддержки предпринимательской деятельности в АЗРФ, включающие предоставление резидентам зоны льгот по налогам, возмещение части расходов по уплате страховых взносов в государственные внебюджетные фонды и иные меры поддержки этих резидентов, особые условия предоставления земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также осуществления градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства и реконструкции объектов капитального строительства, причем полномочия органов местного самоуправления муниципального района, городского округа в этой сфере могут быть перераспределены между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ. Все это, естественно, требует особого порядка осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Арктической зоне и корреспондирует с положениями закона о защите интересов резидентов АЗРФ.

Закон 193-ФЗ фактически перераспределил функции и институты управления развитием АЗРФ и создал новую структуру организации хозяйственной деятельности на территории зоны, и крайне удивительно, что это не нашло ни малейшего отражение в утвержденной через 3 месяца после этого Президентом РФ «Стратегии-2035». В ст. 8 этого документа сказано, что «в 2019 году система государственного управления реорганизована с учетом вызовов, связанных с развитием Арктической зоны и обеспечением национальной безопасности: утвержден новый состав и расширены полномочия Государственной комиссии по вопросам развития Арктики, образовано Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики, принято решение о расширении компетенции институтов развития Дальнего Востока на Арктическую зону». И ни слова об уже названных «угрозах и рисках» и о мерах их предотвращения или снижения, что особенно важно в связи с кардинальным изменением статуса и организационных структур, располагающихся на территории АЗРФ и призванных обеспечивать ее устойчивое функционирование.

Перечисленные угрозы и риски реализации одного из самых амбициозных мегапроектов современной России, который был ранее назван «переосвоением российской Арктики» Обоснованию этого понятия посвящена серия ранее упомянутых публикаций автора доклада и академика Б.Н.Порфирьева., реально существуют и дополнительно усиливаются проявлениями турбулентности, понятия все чаще используемого в обобщенных оценках специфических особенностей нашего времени. Это понятие (от лат. turbulentus -- бурный, беспорядочный) в начале ХХ в. уверенно перешло из словаря физики и механики в лексикон политологии, экономики, социологии, философии и других наук, а затем - и в публицистику и, утвердившись в исследованиях преимущественно мировой политики и поведенческих установок («социальная турбулентность»), оно распространилось и на характеристики многих других аспектов общественного бытия, которому стало свойственно усиление нестабильности и увеличение рисков во всех сферах человеческой деятельности. В последнее десятилетие появились теории, характеризующие и объясняющие причины неустойчивости процессов мирового развития и «кризис глобальной внешнеполитической среды» Пантин В.И. Первая половина XXIв. - «эпоха турбулентности» в мировом развитии // История и современность. 2008. - № 2. - С. 3-9; Цыганков П.А. Глобальная неопределенность и внешняя политика России // Внешняя политика России в условиях глобальной неопределенности: монография / Под ред. П.А. Цыганкова. - М.: Русайнс, 2015., а политики стали использовать понятия «мировой анархии» Путин спрогнозировал усиление признаков мировой анархии. - http://lenta.ru/news/2014/10/24/putin1; См. также Владимир Путин: Россия и Иран продолжат сотрудничество, несмотря на турбулентности в международных отношениях. - https://russian.rt.com/article/32879; В.В.Путин: турбулентность мировой экономики приобрела длительный характер. - http://news.mail.ru/politics/798673110 и «турбулентности» Вступительное слово Министра иностранных дел России С.В. Лаврова на пресс-конференции по итогам деятельности российской дипломатии в 2011 году, Москва, 18 января 2012 года. - http://www.mid.ru/brp 4.nsf/0/FBBD4D11AF502771442579890048D166; См. также: Лавров С.В. Международные отношения в зоне турбулентности - где точки опоры? - http://archive.mid.ru//brp 4.nsf/0/263A1015041B1BBA4425797500416F7A, которое утвердилось даже в государственных документах Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом РФ В.В. Путиным 12 февраля 2013 г. - http://archive.mid.ru/brp 4.nsf/0/6d84ddededbf7da644257b160051bf7f. Это понятие распространено и за рубежом, например, оно используется в обширной монографии бывшего председателя Совета учредителей Федеральной резервной системы США Greenspan A. The Age of Turbulence: Adventures in a New World. - New York: The Penguin Press, 2007. - 554 p. В русском переводе - Гринспен А. Эпоха потрясений: Проблемы и перспективы мировой финансовой системы. - М.: Альпина Паблишер; Юнайтед Пресс, 2017. - 520 с. и в трудах Джеймса Н. Розенау - крупнейшего американского специалиста в области политологии и международных отношений. В 2003 г. вышел его часто и заслуженно цитируемый труд о турбулентности в мировой политике Rosenau J.N. Turbulence in World Politics: A Theory of Change and Continuity. - Princeton: Princeton University Press, 1990. - 480 p. См. также Rosenau J.N. Along the Domestic-Foreign Frontier: Exploring Governance in a Turbulent World. - Cambridge: Cambridge University Press, 1997. - 467 p., первая и концептуально значимая глава которого в русском переводе опубликована в учебнике-хрестоматии О.В. Софроновой Розенау Дж.Н. Турбулентность в мировой политике // Сафронова О.В. Теория международных отношений. Электронный учебник / Кафедра международных отношений Нижегородского гос. ун-та, ННГУ. 2001.. Оригинальные концепции турбулентности в мировой политике предложили Х. Мауль Maull H.W. World Politics in Turbulence // Internationale Politik und Gesellschaft Online. 2011. - N 1. - P. 11-25. и ряд других зарубежных авторов.

В научных кругах России феномен турбулентности в разных аспектах и с различной глубиной исследовался весьма широко: известные автору публикации принадлежат более чем тридцати ученым. К этой тематике неоднократно обращался Д.С. Полулях, (МГУ им. М.В. Ломоносова) который назвал турбулентность отличительной чертой «постбиполярного миропорядка…и современной мировой политики, отражающей динамику изменений миропорядка», характеризующуюся «перманентной или периодически повторяющейся нестабильностью, амбивалентностью и неопределённостью процессов, частично контролируемую действиями отдельных акторов мировой политики» Полулях Д.С. Турбулентность как характеристика современного миропорядка // Политическая наука / ИНИОН РАН. - М., 2017. Special issue. - С. 245-260.. В ранее защищенной диссертации Д.С. Полулях справедливо отмечал, что «должна изучаться практическая сторона турбулентности: то, как акторы управляют турбулентностью и реагируют на нее» Полулях Д.С. Турбулентность в современной мировой политике: дискурс и практика. Автореферат дисс. на соискание ученой степени кандидата политических наук - М.: МГУ им. М.В.Ломоносова, 2016.. Этот аспект вопроса применительно к российской политике рассматривался в работах Д.В. Ефременко Ефременко Д.В. Глобальная турбулентность и метаморфозы российской политики // Политическая наука. - М., 2012. - № 1. - С.51-68; он же: В ожидании штормовых порывов: внешняя политика России в эпоху перемен // Россия в глобальной политике. - М., 2012. - № 2. - С. 3-20., в ряде публикаций А.И. Агеев обращал внимание на то, что «совершившаяся в нашей стране в 1980-1990-е годы интеллектуально-политическая капитуляция перед стихией рынка - это проявление духовного малодушия, геополитического легкомыслия и некомпетентности тогдашних элит в понимании законов действия турбулентности» Агеев А.И. Нюансы турбулентности // Прогнозы и стратегии. 2008. - № 1; 2009. - № 1., Е.А. Евдоченко исследовала теоретические и прикладные вопросы турбулентности глобальной экономической среды Евдоченко Е.А. Турбулентность глобальной экономической среды: теоретические аспекты и практическое проявление // Прогресс. 2014. - № 5-6. - С. 112-119., в статье М.С. Негровой термин «социальная турбулентность» использован в анализе тех эмерджентных эффектов, которые несёт в себе этот процесс Негрова М.С. О турбулентных процессах передела пространства-времени: перспективы и опасения // Общество. Среда. Развитие. Научно-теоретический журнал. 2013. - № 1. - C. 106-110. , а Н.С. Розов представил убедительные соображения о стратегии развития России в контексте порождаемого турбулентностью нового миропорядка Розов Н.С. Образ будущего миропорядка и стратегия России // Политическая конспектология: журнал междисциплинарных исследований. 2012. - № 1. - С. 82-96.. Характеризуя теперешнюю (шестую) «эпоху турбулентности», Н.С. Розов выделяет среди свойственных ей явлений рецидивы военных акций и аннексий, нарушающих нормы международного права, конфликты по поводу миграционного кризиса, демократических принципов и финансовой политики, терроризм, продолжающиеся угрозы со стороны международных криминальных сообществ и сетей, киберпреступность, рост ксенофобии, сдвиг в направлении политики закрытых дверей и протекционизма, существенное снижение авторитета, роли и влияния ООН, ЮНЕСКО и других международных организаций. Вряд ли требуются доказательства того, что всё это нарушает, казалось бы, незыблемые основы ведения не только политической, но и любой хозяйственной деятельности и особенно осложняет управление мега-проектами - сложнейшего синтеза политических, научно-технических, инвестиционных, внешнеэкономических и иных решений в транснациональном и национальном масштабах.

Обобщая мнения ранее упомянутых отечественных и зарубежных ученых относительно частных и глобальных проявлений турбулентности и опираясь на собственные исследования, уместно предложить следующую трактовку понятия «тотальная турбулентность», где важнейшим смысловым дополнением к слову «турбулентность» становится определение «тотальная» как производное от фр. total и лат. totalis (весь, целый, полный), то есть, как характеристика чего-то целостного, всеобщего, всеобъемлющего и всеохватного. В связи с этим «тотальная турбулентность» понимается, прежде всего, как целостное явление системного характера, все компоненты которого объединены общими причинно-следственными связями. К числу наиболее значимых компонентов этой своеобразной системной общности относятся: быстрота смены ее состояний и неупорядоченность ее ответных реакций Дж.Н. Розенау по этому поводу пишет: «поддержанные технологиями, которые почти мгновенно передают информацию, турбулентные ситуации имеют тенденцию характеризоваться быстрой реакцией, настоятельными требованиями, временными союзами, резким изменением политики, то есть тем, что быстро, хотя и беспорядочно, направляет ход событий по ложному пути конфликта и сотрудничества». , приближение к порогу ее чувствительности к самостоятельным внутренним трансформациям и к воздействиям внешней среды, высокая изменчивость в поведении ключевых и даже второстепенных акторов и, главное, нескончаемая неопределенность скрепляющих механизмов миропорядка и исчезновение прежних закономерностей его функционирования,

Причинами и условиями формирования ситуации тотальной турбулентности логично считать, во-первых, свойственное постиндустриальному миропорядку ускорение и расширение ареалов передачи любой информации, провоцирующее хаотическое взаимодействие массы акторов. Во-вторых, это - обретение и ощущение транснационального характера не только последствий изменения климата или последней пандемии, но и таких явлений, как, например, терроризм, наркоторговля и валютные кризисы. В-третьих, - сокращение возможностей прямых и результативных действий правительств по решению таких национальных проблем, как безработица, сокращение рынков сбыта и т.п. в связи с несбалансированными интересами и действиями прямых и косвенных участников соответствующих событий. В-четвертых, - возрастание противоречий между централизаций и децентрализацией управления в самых различных организационных и политических системах. В-пятых, - повсеместное усиление явлений «социальной турбулентности», замечательно охарактеризованных более полувека назад Emery F.E., Trist E.L. The causal texture of organizational environments // Human Relations. 1965. - Vol. 18, N 1. - P. 21-32., и до наших дней развиваемых в различных исследованиях.

В работах, выполненных в 2014-2019 гг. совместно с академиком РАН Б.Н. Порфирьевым последовательно обосновывалась необходимость идентификации начавшихся преобразований на территории АЗРФ как стратегического мегапроекта переосвоения российской Арктики, который «по своей значимости может быть сравним с историческими атомным и космическим проектами» Лексин В.Н., Порфирьев Б.Н.Государственное управление развитием Арктической зоны Российской Федерации: задачи, проблемы, решения. - М.: Научный консультант, 2016. - С. 11-33.. И «Основы-2035», и «Стратегия-2035» фактически являются развернутыми программами реализации именно такого мегапроекта, и не удивительно, что в них столь значительное место отведено угрозам и рискам его выполнения. Последние постоянно возрастают, и немалую мультиплицирующую роль в этом играют вышеназванные процессы тотальной турбулентности, ломающие все нормативные порядки внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности. Примеров этого относительно реализации российского арктического мегапроекта - множество, они общеизвестны, и я напомню только два из них.

В октябре 2019 г. Министерство обороны США представило конгрессу "Арктическую доктрину", направленную на блокирование российского Северного морского пути. В документе указывается, что Арктика "имеет прямое отношение к национальной безопасности США", а главная задача Вашингтона -- "развертывание более смертоносной устойчивой, гибкой боевой группировки, способной обеспечить конкурентное преимущество в этом ключевом регионе" «Арктическая доктрина» США: Северный морской путь будет заблокирован. - ria.ru›20191018/1559911797.html. В мае того же года, выступая в центре арктических исследований (Рованиеми, Финляндия) Государственный секретарь США Майкл Помпео заявил: «Мы обеспокоены претензией России на международные воды Северного морского пути, в том числе новыми планами по его соединению с китайским «Морским шёлковым путем». Москва уже незаконно требует от других стран запрашивать разрешение на проход по Северному морскому пути; требует, чтобы российские лоцманы находились на бортах иностранных судов, и угрожает применить военную силу и потопить те суда, которые не согласятся с их требованиями. Эти провокационные действия являются частью характерного для России агрессивного поведения в Арктике» Речь Государственного секретаря США Майкла Помпео. - translations.state.gov›2019/05/….

Напомню, что «провокационные действия» России, о которых говорит бывший Госсекретарь США, это - подписанный Президентом РФ в конце декабря 2017 г. закон, который внес изменения в Кодекс торгового мореплавания РФ, согласно которым только судам, плавающим под государственным флагом РФ, разрешено осуществлять лоцманскую проводку, санитарный, карантинный и другие виды контроля, защиту и сохранение морской среды во внутренних морских водах и (или) в территориальном море РФ, ледокольную и ледовую лоцманскую проводку в акватории Северного морского пути, морские перевозки нефти, природного газа, газового конденсата и угля, добытых на территории РФ и (или) на территории, находящейся под ее юрисдикцией, хранение нефти и нефтепродуктов, природного газа (в том числе в сжиженном состоянии), газового конденсата и угля, если такое хранение осуществляется на судне в акватории Северного морского пути Федеральный закон "О внесении изменений в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации и Федеральный закон "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 29.12.2017 N 450-ФЗ. - Consultant.ru›document/cons_doc_LAW_286768/.

Цитированное заявление Госсекретаря США - характерный образец западной политической риторики, за которой, как правило, следуют конкретные нарушения любых договоренностей и норм международного права. Это наглядно проявилось в действиях вокруг реализации одного из компонентов российского арктического мегапроекта - строительства газопровода «Северный поток-2». К этому стоит добавить непрекращающуюся санкционную войну Запада с Россией, существенно осложнившую и продлившую ранее намеченные сроки работ в АЗРФ, предполагавших использование ряда видов импортного оборудования. Можно не сомневаться в том, что угрозы и риски реализации «Стратегии-2035» в ближайшие годы будут нарастать, и наряду с объективными трудностями в этом будут играть немалую роль отмеченные явления тотальной турбулентности. Выход из этой ситуации только один - последовательно продолжать политику укрепления экономического и политического суверенитета нашего государства.

Размещено на Allbest.ru