Правовое регулирование евразийской интеграции в свете теории международного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

международный право государство евразийский

Статья по теме:

Правовое регулирование евразийской интеграции в свете теории международного права

Ануфриева Л.П., д.ю.н., профессор, Московский государственный юридический университет

Ключевые слова: евразийская интеграция, ЕАЭС, принципы интеграции, организационно-правовые формы, правосубъектность, право сообществ, международная правосубъектность, «наднациональность», международные организации, международные организации региональной экономической интеграции.

Keywords: Eurasian integration, EAEU, principles of integration, institutional and legal forms, legal capacity, community law, international legal entity, "supranationality", international organizations, international organizations of regional economic integration.

В связи с расширением и неуклонным укреплением в мировом масштабе интеграционных процессов обостряются и потребности науки в специальной разработке проблем экономической интеграции с позиций теории международного права. В условиях интенсификации международных обменов и соответственно возрастания их влияния на факторы внутригосударственного и международного значения, затрагивающие различные стороны жизни человеческого общества, указанный вызов науке вряд ли может быть поставлен под сомнение с точки зрения объективности его возникновения и актуальности. Это объясняется прежде всего тем, что на современном этапе многие цели, стоящие перед государствами, уже не могут быть достигнуты с помощью простого сложения их усилий - речь должна идти об их умножении.

Вместе с тем в юридическом плане и по сей день не устранен ряд существенных вопросов: куда должны быть включены нормы, регулирующие межгосударственные отношения интеграционного типа; каковы принципы интеграции; распространяется ли на интеграционные объединения международное право, и не возникает ли по мере укрепления связей внутри такого образования некой третьей - не могущей быть отнесенной ни к международному, ни к внутригосударственному праву, - системы права, т.е. «права интеграции»; каково его место в глобальной юридической системе и обоснованно ли предложение так называемого «интеграционного права» в качестве научного понятия и т.д.

При этом стоит сразу подчеркнуть, что вряд ли можно разделить положения, встречающиеся у отдельных авторов относительно «глобального права» в каких бы то ни было его форматах: будь то предложения так называемых «агрегированных» подсистем - «интеграционного», «транснационального коммерческого» и т.д., - или «вариации» на тему «глобального права», в том числе и с дополнительным выдвижением как предельно общих конструкций: «всемирного права», «мирового права», так и снижающих уровень обобщенности терминов - например, «глобального административного права». Последнее не может восприниматься иначе, как противопоставление международному праву.

Но сначала о сущности и истоках евразийской интеграции на современном этапе. Трактуя вопросы евразийской интеграции и ее правовой регламентации, так или иначе нужно вести речь о региональной экономической интеграции, значит, в свете этого важно сопоставить конкретные примеры рассматриваемого явления: «право евразийской интеграции» и «право европейской», «южноамериканской», «андской», «североамериканской» и т.п. интеграции.

Право евразийской интеграции производно от его материальной основы - самой интеграции, - которая представляет собой широкое понятие, относящееся к весьма неоднозначному феномену. С учетом сказанного, хотя это и будет выглядеть не очень точно с исторической, географической, политологической и правовой точек зрения, масштабом евразийской интеграции в нынешних условиях служат все же рамки Евразийского экономического союза. При этом важно еще раз подчеркнуть: понятно, что приведение евразийской интеграции и «права евразийской интеграции» к вышеуказанному «общему знаменателю» на основе подхода к явлениям со строго географическими, историческими, организационно-правовыми и иными мерками, конечно же, невозможно по объективным показателям. Прежде всего нельзя сбрасывать со счетов те политические, экономические и правовые процессы, которые происходили и ныне происходят в рамках Содружества Независимых Государств, а ранее в ЕврАзЭС. Правда, надо сразу отметить, что полноценного движения по пути интеграционного сотрудничества применительно к СНГ странам-участницам достичь так и не удалось. Да и пример ЕврАзЭС, по мнению некоторых специалистов, не может в полной мере дать материала для утверждений об «интеграционной» сущности и направленности процессов его зарождения. В частности, А.Я. Капустин считает, что ЕврАзЭС по своим институционно-правовым характеристикам не выделялось среди других ММПО, что оно не ставило своей задачей формирование какого-либо интеграционного сообщества, а преследовало более скромную цель - "продвижение процесса формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства". В связи с этим отметим произведенный автором отрыв указанных организационно-правовых форм интеграции - ТС и ЕЭП - от самой интеграции, что является неприемлемым. В то же время промежуточный характер ЕврАзЭС объясняет некоторым образом причины, почему сегодня в принципе реально говорить о евразийской интеграции именно в контексте ЕАЭС. С другой стороны, вряд ли можно не принимать во внимание и политико-экономические объединительные процессы, в которых так или иначе участвуют государства постсоветского пространства за рамками межгосударственных образований стран - бывших республик Советского Союза (например, в ШОС, АТЭС, АСЕАН). Тем более не стоит вторгаться в глубину проблем, связанных с различными подходами к рассматриваемому явлению и истокам идеологии «евразийской интеграции», а также «евразийства» как такового, трактуемого в трудах еще российских историков, философов и поэтов «Серебряного века» (Л.Н. Гумилева, Н.А. Бердяева и др.). Однако заметим в этой связи, что категория «право интеграции» («право евразийской интеграции») оправданно требует подойти к ней с нестандартных позиций, учитывающих, собственно говоря, и исторические «корни» евразийства, и даже отступающие от «этатизма» взгляды на природу права вообще. В данном случае нелишне вспомнить и теорию права в целом Р. Дворкина, признанную «интегративной» теоретиками права, как вмещающую в себя естественно-правовые и позитивистские начала, и концепции отрицания нормативности международного права. При этом далеко не со всем, что встречается в международно-правовых трудах сегодня, можно согласиться, особенно когда речь идет о трактовке характера, причинах возникновения и импульсов, «подпитывающих» евразийскую интеграцию, и оценках существующей реальности. Так, В.Л. Толстых пишет: «Евразийская интеграция является не только волюнтаристским проектом, но и объективной необходимостью, обусловленной незавершенностью советского проекта и действием острых и во многом схожих вызовов, с которыми столкнулись постсоветские государства. Для многих людей… евразийская интеграция является светлой надеждой. Если официальный проект и имеет какие-либо шансы на успех, он должен соответствовать этой надежде и выражать глобальные исторические тенденции. Размышления о евразийской интеграции, однако, приводят к неутешительным выводам: в лучшем случае интеграция выглядит чисто экономическим мероприятием, способным стимулировать международную торговлю и ничего больше, в худшем -- она является большим симулякром».

Приведенные констатации вызывают ряд замечаний по причине не только некоторой неясности предмета, к которому они относятся, но и явной внутренней противоречивости. Во-первых, сразу же подчеркнем, что стремление к интеграции отражает объективную глобальную тенденцию, распространяющуюся по сфере ее охвата на все континенты. Во-вторых, автор не уточняет, о каком этапе и какой форме евразийской интеграции идет речь. В-третьих, «объективность потребностей» в интеграции, подмеченная самим автором, никак не согласуется с квалификацией «официального проекта» в качестве «волюнтаристского».

И впрямь, если иметь в виду создание первоначально зоны свободной торговли, затем Таможенного союза, Единого экономического пространства в рамках ЕврАзЭС, а в современный период «общего рынка» и в перспективе оформления валютного, платежного и расчетного союзов в рамках Евразийского экономического союза, то в условиях не стихающих волн мировых экономических и финансовых кризисов назвать это чьей-то «прихотью», «волюнтаристским решением» затруднительно. Если в чем и нужно упрекнуть «архитекторов» евразийской интеграции, то, как кажется, в излишней поспешности при планировании реализации последнего этапа - создания общего рынка и экономического союза. В скобках отметим: имеет место инверсия форм интеграции: сначала ЕЭП, затем общий рынок, хотя и логически, и экономически, а, значит, и юридически должно быть наоборот! Да и для экономического союза требуется немало предшествующих «достижений»: наличие единой платежной, валютной, расчетной и т.п. систем, и оформление соответствующих союзов. Подготовка к унификация правовых норм - сближение и гармонизация - должна проходить не на стадии экономического союза, а на более ранних этапах сотрудничества. На стадии экономического союза право государств-участников должно быть не просто «сближено» или «гармонизировано», а унифицировано, что обеспечивается соответствующей стадией продвижения интеграции. В этом плане стоит вспомнить практику СЭВ, в котором даже без постановки амбициозной цели создания «общего рынка» в 80-е гг. был взят курс на разработку «общих положений обязательственного права» стран-членов Совета.

Нелишне указать также на то, что на достижение целей создания «общего рынка» в случае с европейской интеграцией ушли десятилетия, ибо еще в Римском договоре можно найти свидетельства подобных намерений, а экономический союз реально и формально-юридически был провозглашен лишь в Маастрихтском договоре 1992 г., т.е. спустя 35 лет после заключения договора о ЕЭС. В ситуации же с евразийской интеграцией строительство единого экономического пространства, общего рынка и экономического союза (а он предполагает также функционирование валютного, платежного, расчетного союзов, равно как и кредитной системы), заняло менее пяти лет. Между тем в оценках подобного рода, думается, ключевое значение должны иметь, во-первых, принцип историзма при подходе к явлению, а, во-вторых, принцип соответствия определенной идентичности: ЕЭС - собственно свой продукт некоего этапа в сотрудничестве интеграционного типа определенных государств, а ЕврАзЭС и ЕАЭС - продукт своего этапа со своей идентичностью.

При этом сопоставление европейской и евразийской интеграций очевидно демонстрирует кардинально различающиеся темпы в поступательном движении интеграции применительно к тождественным используемым организационно-правовым формам. В данной связи нельзя, пожалуй, не сказать справедливости ради, что большинство «индикаторов» евразийской интеграции пока существует только на бумаге. Кроме того, налицо несомненное расхождение с теми образцами интеграции и интеграционного объединения, которые в течение длительного времени находились перед глазами международного сообщества и воплощались в западноевропейской интеграции. В этом плане бесспорно справедливы утверждения о том, что «государствам бывшего СССР предстояло пройти свой непростой путь к восприятию идеи интеграции, не похожий на западноевропейский».

Требование объективности заставляет, несомненно, также признать и то, что приведенные тезисы о волюнтаризме с определенной долей резонности могли бы быть в какой-то степени адресованы образованию СНГ в драматичных условиях свершившегося исторического факта прекращения существования (распада) СССР. В этом случае, бесспорно, политическая воля, «объединительные» политические решения превалировали только внешне, как некоторое прикрытие центробежных сил, особенно на первоначальной фазе конструирования и реализации объединения бывших союзных республик в «содружество». В то же время тогда об истинной интеграции в экономическом, политическом и формально-юридическом смысле никто не задумывался, хотя реальные шаги вновь образованных государств свидетельствуют как раз об обратном. Это вполне уместно было бы назвать, с одной стороны, «интуитивным» строительством интеграционного взаимодействия, а, с другой, - претворением в жизнь объективных насущных задач и интересов. Поясним: тотчас же после исчезновения Советского Союза с политической карты мира самыми первыми многосторонними международными договорами между странами СНГ были Заявление правительств Республик Беларусь, Российской Федерации и Украины "О координации экономической политики" от 8 декабря 1991 года, а также соглашения в важнейших областях хозяйствования и международных связей, в частности, Соглашение о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства" (заключено в г. Минске 12.12.1991 - 25.12.1991), затем последовали документы, оформляющие двустороннее сотрудничество в сферах железнодорожного, автомобильного и т.д. сообщения, связи и коммуникаций (например, «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о принципах сотрудничества и условиях взаимоотношений в области транспорта» от 23 марта 1992 года), за которыми последовали соответствующие действия. В свете этого представляется неоправданным считать указанное движение государств друг к другу для совместного решения ключевых проблем, стоявших перед ними, «симулякром», «волюнтаристским проектом» хотя бы потому, что его обусловленность самой действительностью является очевидной: налаживание совместного сотрудничества на постсоветском пространстве (за пределами стран Балтии), при всех имевшихся центробежных силах на первоначальных этапах его становления, думается, продиктовано лишь одной причиной - наличием общей истории и государственности у соответствующих участников рассматриваемого процесса.

Отрицание юристами-международниками интеграционных характеристик объединений государств в евразийском пространстве варьирует по уровню обобщений, теоретической направленности и существу суждений, соседствуя к тому же с различными квалификациями смежных явлений, на чем представляется целесообразным остановиться особо.

В активно проводящихся ныне обсуждениях значится ряд сугубо теоретических вопросов, имеющих, разумеется, немалое прикладное значение. Одним из них является вопрос о правовом статусе и правовой природе интеграционного объединения («международная организация» или не международная организация, «классическая» международная межправительственная организация (ММПО) или «особое формирование», «правосубъектная» с точки зрения международного права или «неправосубъектная» и т.д.). Среди разнообразия позиций в отечественной литературе присутствует мнение о том, что предшественники ЕАЭС - ЕврАзЭС и прежде всего ТС и ЕЭП - не обладали международной правосубъектностью: «В международно-правовом смысле подобное межгосударственное экономическое объединение может рассматриваться как специфический международно-правовой режим, основанный на международном договоре (или группе международных договоров), цели которых достигаются путем соблюдения международных обязательств, принятых их государствами-участниками. Специфика подобного международно-правового режима состоит в том, что его участники соглашаются использовать специфические методы имплементации своих международных обязательств, целью которых является сближение национального законодательства государств-участников путем унификации и гармонизации в сферах, регулируемых указанными международными соглашениями».

Трактовка правовой природы договора, учреждающего нынешний ЕАЭС, и самого Союза, в позициях доктрины нередко чрезмерно усложняется. В частности, в них усматривается двойственность характера: например, А.Я. Капустин различает правоотношения «внутри организации», которые квалифицируются им в качестве «первичных правоотношений» - это отношения между государствами-членами по поводу участия в работе и деятельности органов ЕАЭС, а также их отношения с указанными органами и отношения между органами, и «вторичные правоотношения», которые касаются «реализации прав и обязанностей, вытекающих из второй и третьей частей Договора и иных международных договоров в рамках Союза, и решений органов ЕАЭС, регулирующих отношения по поводу функционирования экономических механизмов регулирования экономики». Автор именует «вторичные правоотношения» имеющими смешанный характер (международно-правовой и национально-правовой), поскольку их реализация предполагается в рамках национальных правовых систем государств-членов ЕАЭС.

Существо изложенного взгляда, к сожалению, не дает оснований для его поддержки. Прежде всего, трудно смириться с ощущением, вызывающим бесспорные сомнения в их оправданности, присутствия некоторой «переклички», имеющейся здесь, с конструкцией Г. Харта «первичности» и «вторичности» норм применительно к понятию «право», которая, кстати, весьма воспринята теорией западноевропейской интеграции. Кроме того, нельзя согласиться и с тем, что международная правосубъектность ЕАЭС как бы «распадается на куски», «дробится» («международная организация» и «экономический союз»), в зависимости от структуры его учредительного акта - Договора о ЕАЭС со всеми его частями и приложениями, и от того, какие нормы заключены в нем. В любой международной организации в силу института членства его участников государства вступают в разнообразные отношения, в том числе и отношения обеспечения ее целостности и единства при выступлении вовне как институции (т.е. в сфере установления компетенции, формирования и работы органов и т.п.), и, собственно, функционирования объединения как такового (реализации целей, функций и задач). Последнее обусловлено характером рассматриваемой институции. Если это «международная организация региональной экономической интеграции», как указано в п. 2 ст. 1 Договора о ЕАЭС, то нормы, регулирующие отношения участников не просто по широкой координации экономической деятельности государств, но их совместные согласованные действия в указанной области, и возникающие, следовательно, на их основе правоотношения, являются неотъемлемой составляющей деятельности данной международной организации, являющейся экономическим союзом. Будь это какой-нибудь «международный региональный союз электросвязи», его учредительный договор аналогичным образом предусматривал бы и наличие определенных органов, и нормирование их работы, и деятельность организации в целом благодаря совместным усилиям государств-членов, только сфера его деятельности была бы значительно уже, а цели, компетенция и функции организации были бы, естественно, другими: международная институция, преследующая цель координации связей государств-членов, и таковая, рассчитанная на интеграционное сотрудничество, закономерно разнятся между собой, но правосубъектность организации, ее международно-правовая личность ни в том, ни в другом случаях не может отрицаться.

И уж, разумеется, никак нельзя присоединиться к авторскому мнению о «смешанном характере» так называемых «вторичных правоотношений», поскольку-де их реализация предполагается в рамках национальных правовых систем государств-членов ЕАЭС. Это обстоятельство вряд ли нуждается в пространном пояснении - зададим лишь один вопрос: а разве в иных случаях, когда речь не идет об интеграционных образованиях, национально-правовая сфера государств-членов остается не затронутой таким сотрудничеством и нормами, регулирующими его, из которых возникают соответствующие международные обязательства государств? Ответ на него однозначен, - нет! Вывод напрашивается сам собой: тезис ошибочен.

Если освещение вопроса о месте правового регулирования евразийской интеграции в глобальной нормативной системе закономерно требует основательного погружения в понятия «интеграция» и, в частности, «евразийская интеграция», равно как и в категорию «глобальная нормативная система», то анализ последней первостепенным образом исходит из учета ее встроенности в общемировую международную систему, которая в свою очередь включает в себя политическую, экономическую, финансовую, социальную и т.д. системы, охватывающие все государства, международные межправительственные и неправительственные организации, интеграционные объединения, неправосубъектные образования, юридические лица, индивидуумов и т.д. В глобальную нормативную систему входят разнообразные правила поведения, направленные на упорядочение различных взаимосвязей между составляющими системы (нормы нравственности, морали, этики, религиозные, корпоративные и проч.) и, наконец, юридические предписания. Таким образом, лишь определенная часть глобальной нормативной системы состоит из правовых регуляторов, в объеме которых международно-правовые нормы присутствуют только в некоторой степени. В числе последних значатся и правила поведения субъектов международного права, регулирующие отношения между участниками интеграционных образований - государствами - и интеграционными образованиями или третьими сторонами между собой. С учетом этого нормы «права евразийской интеграции» в качестве ее регуляторов, присутствуя в глобальной системе вообще, а также и в глобальной нормативной юридической системе, занимают место, обусловленное рядом ключевых обстоятельств: это, во-первых, то, что интеграция имеет региональный характер; во-вторых, факт, что евразийская интеграция развивается в рамках институционально оформленного образования, которое юридически провозгласило целью объединение государств; в-третьих, ЕАЭС обладает статусом международной правосубъектной организации, не имеющей так называемой «наднациональной» или «надгосударственной» природы; в-четвертых, «право евразийской интеграции», будучи явлением, опосредствуемым международными договорами и/или актами органов международной организации, закономерно составляет часть международного права. Высказанные положения опираются на позитивное право, и именно статью 1 Договора о Евразийском экономическом союзе, где непосредственно устанавливается, что «Союз является международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью».

В заключение целесообразно остановиться на генезисе евразийской интеграции. Ряд исследователей настаивают на «внешних» факторах, которые, по их мнению, обусловливают интеграцию вообще и таковую в евразийском пространстве. Однако в противовес этому у авторов все же получается, в частности, что ключевое место при этом надо отвести институционным механизмам, которые с точки зрения «устройства» интеграции, являются «внутренними» факторами. Наибольшую «скорость» интеграционных процессов они усматривают в интеграции в рамках ЕАЭС, хотя в их расчетах фигурирует также и Союзное государство между Россией и Республикой Беларусь. В то же время есть еще один момент в конструкциях упомянутых авторов: ссылки на «принцип взвешенного голосования» в ЕврАзЭС и Комиссии Таможенного союза, зафиксированный в Договоре о Комиссии от 6 октября 2007 г., демонстрируют как раз обратное - «внутренние» факторы определяют ход современной евразийской интеграции. Приведенный же тезис о «приоритете действия внешних факторов», очевидно, базируется на результатах изучения истоков западноевропейской интеграции, ибо является неоспоримым фактом, что идеи единой Европы и реализация интеграционных устремлений возникли не в последнюю очередь вследствие сложностей международной обстановки и попыток Франции решить острые внешнеполитические проблемы, обусловленные «германским вопросом», созданием ядерного оружия и т.д., путем нахождения «новой формулы» французской политики .

Подводя некоторые итоги, следует подчеркнуть, что право евразийской интеграции, будучи неразрывно связанным с политическими, экономическими и юридическими формами осуществления сотрудничества государств-участников отражает в себе как договорные, так и институционные средства интеграции. В силу этого право евразийской интеграции не может быть отделено от международного права, которое в свою очередь составляет неотъемлемую часть глобальной юридической системы. В этом плане недочеты формулировок или подходов, зафиксированных в соглашениях или иных международных актах как инструментах правового регулирования интеграции, отсутствие порою последовательности принимаемых решений органами интеграции или государствами-членами, и т.п., не должны заслонять «классическую» международно-правовую природу и сущность как самих интеграционных объединений, с тем или иным успехом действующих в евразийском пространстве, так и оформляющих их международных договоров.

Размещено на Allbest.ru